后危機時期美國金融監(jiān)管改革的走向及啟示

摘 要:相對于過快的金融創(chuàng)新和自由化浪潮，金融監(jiān)管長期滯后所導致系統(tǒng)性風險失控被認為是本次金融危機的罪魁禍首。為此，以美國為代表的西方發(fā)達國家政府，出臺了一系列金融監(jiān)管改革方案。這些措施的出臺勢必對未來國際金融監(jiān)管規(guī)則的制定和金融發(fā)展理念產生深遠的影響，對當前正處于加快金融開放和金融創(chuàng)新，完善金融管理體制的我國，也具有重要的啟示和借鑒意義。

關鍵詞:美國金融監(jiān)管;走向;啟示

中圖分類號:F8文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)06-0124-02

1 問題的提出

肇始于美國的本次全球危機除了與華爾街投行的不負責任，創(chuàng)造大量的結構性金融衍生產品之外，對場外衍生品市場、對沖基金、信用評級機構、全球性金融控股公司的監(jiān)管松弛所導致系統(tǒng)性風險的積累以及危機過程中監(jiān)管當局的協(xié)調不力和處理機制不當所導致的系統(tǒng)性風險失控都具有不可推卸的責任。相對于過快的金融創(chuàng)新和自由化浪潮，金融監(jiān)管長期滯后被認為是此次危機發(fā)生的罪魁禍首。同歷次危機導向的監(jiān)管改革(《格拉斯—斯蒂格爾法案》和《薩班斯—奧克斯利法案》的出臺)一樣，為舒緩國際輿論的壓力，提振公眾對金融體系的信心和恢復在全球金融市場上的主導權，以歐美為代表的西方發(fā)達國家政府，出臺了一系列金融監(jiān)管改革方案。其中，尤以奧巴馬政府2009年6月17日出臺的《金融監(jiān)管改革—新基石:重建金融監(jiān)管》方案的影響最大，被譽為是繼上世紀30年代大蕭條以來美國監(jiān)管體系最大的一次變革，有望一改美國傳統(tǒng)“雙層多頭”的監(jiān)管模式。美國監(jiān)管改革新政勢必對未來國際金融監(jiān)管規(guī)則的制定和金融發(fā)展理念產生深遠的影響，對當前正處于加快金融開放和金融創(chuàng)新，完善金融管理體制的我國，也具有重要的啟示和借鑒意義。

2 美國金融監(jiān)管改革的內容、特征及走向

作為此次金融危機的始作俑者，美國金融監(jiān)管改革時間最早，力度最大。次貸危機爆發(fā)后不久，布什政府即成立了“總統(tǒng)金融市場工作組”，分析金融市場動蕩的潛在原因，查找金融監(jiān)管政策的薄弱環(huán)節(jié)。2008年3月時任財長保爾森向國會提交了《金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍圖》，分別從短、中、長期提出改革目標，改革內容涉及多項裁撤、整合聯(lián)邦監(jiān)管部門的計劃，但迫于危機不斷升級惡化，上述改革措施終止。奧巴馬政府上任以后，經過充分醞釀，美國政府最終于2009年6月17日公布了一份全面的金融監(jiān)管改革方案《金融監(jiān)管改革—新基石:重建金融監(jiān)管》，并于2009年12月11日獲得美國國會眾議院通過。方案主要包括以下內容和監(jiān)管理念:

2.1 加大對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管力度

對大型關聯(lián)性強的全球性金融控股公司監(jiān)管力度和風險認識不足是導致美國次貸危機向國際性金融危機蔓延的重要原因之一，如雷曼、AIG的申請破產保護被公認為是此次全球性金融危機的導火索。鑒于此，美國此次金融監(jiān)管改革措施的所有矛頭均指向對系統(tǒng)性風險的防范。方案擬賦予美聯(lián)儲更大的權力，除原有銀行業(yè)外，美聯(lián)儲的監(jiān)管對象將包括所有可能對金融系統(tǒng)穩(wěn)定造成威脅的“規(guī)模足夠大、關聯(lián)度足夠大、杠桿率足夠高”的大型金融機構及其附屬機構，涵蓋對象包括銀行、證券、保險和投行等各領域的“一類金融控股公司”。同時對金融機構和大型關聯(lián)性強的金融控股公司將分別設立相適應的更嚴格的資本金和風險撥備標準。

2.2 完善監(jiān)管機構之間的協(xié)調機制，向適度集中統(tǒng)一監(jiān)管過渡

此次危機暴露美國“雙層多頭”的監(jiān)管模式在保證監(jiān)管機構相互之間權力制衡的同時，也不可避免的導致“監(jiān)管重疊”和“監(jiān)管空白”并存的問題。如美國設計署曾模擬發(fā)現(xiàn)對一家經營所有金融業(yè)務的“全能金融控股公司”直接監(jiān)管的機構就有9家。對此，方案擬成立金融服務監(jiān)督理事會(FSOC)、國家銀行監(jiān)管局和全國保險辦公室來加強監(jiān)管機構的協(xié)調和適度統(tǒng)一監(jiān)管。FSOC將負責統(tǒng)一監(jiān)管標準，協(xié)調監(jiān)管沖突，處理監(jiān)管爭端，鑒別金融機構出現(xiàn)的風險并向美聯(lián)儲等監(jiān)管機構提出警示，F(xiàn)SOC將有權從任何金融機構采集所需信息并要求其他監(jiān)管機構對其提示的風險做出反應。國家銀行監(jiān)管局將統(tǒng)一行使聯(lián)邦層級所有存款機構和外資銀行聯(lián)邦分支機構的監(jiān)管職能。全國保險辦公室將發(fā)揮協(xié)調各州保險政策，統(tǒng)一行業(yè)監(jiān)管標準等職能。

2.3 對金融市場全面監(jiān)管

對場外交易市場(OTC)和對沖基金、投資銀行、特殊目的實體(主要指私募股權基金和風險投資基金)等類銀行金融機構的監(jiān)管松懈所導致系統(tǒng)性風險的失控和危機處理過程的信息“失明”也是此次危機快速惡化、擴散和蔓延的重要原因之一。對此，方案明確提出在加強市場紀律約束的前提下，對金融市場實行全面監(jiān)管。(1)將之前游離于監(jiān)管體系之外依靠行業(yè)自律的場外衍生品交易納入到SEC和CFTC的統(tǒng)一監(jiān)管之下，并要求所有參與OTC交易的金融機構除滿足規(guī)定的資本金外，其出售和持有金融衍生品的頭寸也要受到限制。同時規(guī)定標準化的金融衍生產品及服務要在透明且接受監(jiān)管的場所完成。(2)規(guī)定對沖基金和其他私募機構必須在SEC注冊后方可開展業(yè)務，資產管理規(guī)模超過一定限額的所有金融衍生產品交易都要按規(guī)定保存記錄并定期匯報。(3)賦予美聯(lián)儲統(tǒng)一監(jiān)督具有系統(tǒng)重要性的金融市場支付、結算和清算系統(tǒng)的權力。(4)強化對證券化市場的監(jiān)管，包括增加市場透明度，將信用評級機構納入SEC的監(jiān)管范圍，要求證券化產品的創(chuàng)設和發(fā)行方需在相關信貸證券化產品中承擔一定的風險責任等措施。

2.4 加大對金融消費者權益的保護力度

此次金融危機反映出諸如信用違約掉期(CDS)、擔保債務憑證(CDO)等結構性投資工具過于復雜，評級機構把關不嚴，消費者難以評估其中所蘊含的風險，容易造成金融欺詐等問題。對此，方案擬成立獨立于各監(jiān)管機構之外的消費者金融保護局(CFPA)，對消費者和投資者免受金融傷害提供綜合保障。CFPA有權要求相關機構采取合理的信息披露方式，全面揭示消費者的權利以及所承擔的成本、損失和風險，從增強透明度、簡潔性、公平性和準入性四個方面進行消費者保護改革。同其他監(jiān)管機構一樣，CFPA具有制定規(guī)則、從事檢查、實施罰款等權限。

2.5 完善危機處理機制

此次危機暴露美國在對具有系統(tǒng)重要性的大型非銀行金融機構危機處理過程中的尷尬，要么向美聯(lián)儲請求緊急救助，要么申請破產保護。而這兩種危機處理方式都不可避免地導致對納稅人權益的損害，效率的損失和道德風險等問題。為此，方案將對具有系統(tǒng)重要性金融機構建立一種破產新機制，賦予政府應對金融危機所必須的政策工具，使政府可以自主決定如何處理發(fā)生危機并可能帶來系統(tǒng)性風險的非銀行金融機構。同時，作為權力制衡和防范道德風險的需要，要求進一步修訂美聯(lián)儲緊急貸款權利，美聯(lián)儲在提供緊急金融救援前需獲得財政部許可。

2.6 加強國際監(jiān)管合作

作為此次危機的肇事國，美國在調整國內監(jiān)管框架和填補監(jiān)管漏洞的同時，為回應國際社會的指責，更好地與G20峰會等國際組織的監(jiān)管理念相容以及在后危機時代國際監(jiān)管標準的制定中發(fā)出自己的聲音，方案共推出了包括要求改進巴塞爾新資本協(xié)議框架在內的11條具體措施，旨在進一步提高國際監(jiān)管標準和促進國際監(jiān)管合作。

3 對我國金融監(jiān)管和金融業(yè)發(fā)展的啟示

此次美國金融監(jiān)管改革所體現(xiàn)出的是在金融深化和全球金融市場一體化背景下如何改進監(jiān)管的理念，對當前正處于加快金融開放和金融創(chuàng)新的我國具有重要的借鑒意義。后危機時期，我國金融監(jiān)管體制的構建應在立足國情的基礎上，積極借鑒國際金融監(jiān)管改革的經驗，做到未雨綢繆。

3.1 加強宏觀審慎監(jiān)管，防范系統(tǒng)性風險

在當前混業(yè)經營和金融創(chuàng)新的大背景下，跨市場金融產品日趨普遍，傳統(tǒng)金融子市場之間的界線日益模糊，系統(tǒng)性風險越來越成為金融穩(wěn)定的重要威脅，此次危機即驗證了這一點。美國此次金融監(jiān)管改革的重心集中體現(xiàn)在加強系統(tǒng)性風險的監(jiān)管上。考慮到當前國內一些大型金融集團(如四大國有銀行和平安保險集團均涉足銀行、證券、保險、信托行業(yè))已實行“混業(yè)經營”和外資金融機構大量入境的現(xiàn)實，我國“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管體制有必要向聯(lián)合監(jiān)管或適度集中統(tǒng)一的監(jiān)管架構邁進。一方面，我國應整合現(xiàn)有金融監(jiān)管資源，可以考慮成立凌駕“三會”之上的中國金融業(yè)監(jiān)督委員會(類似于FSOC)來負責系統(tǒng)性風險的預警，統(tǒng)一“三會”的監(jiān)管標準、協(xié)調“三會”的監(jiān)管政策，集中加強對業(yè)務交叉領域和從事綜合經營的金融集團的監(jiān)管，預防監(jiān)管空白和監(jiān)管套利。另一方面，對2003年建立的央行金融穩(wěn)定局的職能進行重新定位，由其具體負責危機處理機制的制定和對具有系統(tǒng)危害性突發(fā)事件的處理。人民銀行負責從宏觀整體上加強審慎監(jiān)管，執(zhí)行獨立的貨幣政策，維護整個金融體系的穩(wěn)定。

3.2 金融發(fā)展和消費者利益保護并舉

消費者的信心是金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的基石。此次美國金融監(jiān)管改革將保護消費者的知情權和索賠權作為重要內容。針對當前我國金融市場還存在著一些損害消費者利益的行為，如證券市場的內幕交易、銀保市場的誤導銷售。我國監(jiān)管機構在加大對金融市場上違規(guī)交易和金融欺詐的懲治力度的同時，可以借鑒美國經驗，設立類似CFPA的實體性組織，專門從事金融消費者權益保護事宜。同時，加大對信用評級機構發(fā)展的支持和監(jiān)管力度，以改善金融市場的信息不對稱性，增加金融市場交易行為的透明度。

3.3 正確處理金融創(chuàng)新與監(jiān)管的關系

監(jiān)管機構對金融創(chuàng)新如金融衍生品及對沖基金、投資銀行、風險投資基金等類銀行金融機構的監(jiān)管過于松散甚至缺位，是此次金融危機爆發(fā)的重要原因之一。與歐美等國的金融過度創(chuàng)新不同，目前我國金融業(yè)的創(chuàng)新還明顯不足，金融產品和服務的供給與消費者多層次金融需求的矛盾突出(如作為金融“安全網”之一的存款保險制度、農村金融中的農業(yè)保險制度和農產品期貨、期權等都是當前亟需解決的問題)。因此，我國在借鑒國外金融監(jiān)管經驗的同時，應立足國情。一方面，金融監(jiān)管政策的制定要具有前瞻性，要適時調整監(jiān)管規(guī)則以適應金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展。另一方面，在堅持審慎監(jiān)管原則下，尊重市場主體的自主性和創(chuàng)造性，在風險可控的前提下，積極推進金融創(chuàng)新，全面提升我國金融企業(yè)的核心競爭力。

3.4 加強國際監(jiān)管合作，積極參與國際規(guī)則的制定

從此次金融危機的演變歷程來看，在全球金融一體化的今天，各國金融市場的聯(lián)系比以往更為緊密，金融風險在國家之間擴散、轉移的趨勢和速度都不斷增強，危機往往是整體性的，單靠一國的力量難以有效化解危機。因此，我國要積極參與國際、區(qū)域以及雙邊等多層面的金融監(jiān)管合作，廣泛建立與各國金融監(jiān)管當局的定期磋商和交流機制，統(tǒng)一監(jiān)管標準，實現(xiàn)信息共享，探索跨境監(jiān)管模式。此外，作為世界第三大經濟體和最大的新興市場國家，我國應充分利用國際貨幣基金組織、G20峰會、金融穩(wěn)定委員會和巴塞爾銀行業(yè)監(jiān)管委員會等平臺，積極參與國際金融規(guī)則的制定，維護我國金融業(yè)的整體利益。

參考文獻

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