論稅務文書送達制度的改革與重構

摘 要:為了保障稅務機關工作的順利進行，最終實現執法公正高效、程序合法，針對涉稅案件審理實踐中所遇到的“送達難”，“送達不規范”等問題，將從探究稅務文書送達制度的現狀及存在的問題入手，探討稅務文書送達制度在實踐中所遇到的種種阻礙及其成因，從而為稅務文書送達制度的改革和完善提出一些想法和建議。

關鍵詞:稅務文書送達制度;改革;重構

中圖分類號:F239文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)06-0061-02

1 稅務文書送達制度的基本情況

為規范送達程序，保障當事人的正當權利，我國現行《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》等法律都從送達主體、送達方式、送達時限等方面對稅務文書的送達程序作了明確規定。《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第101條至107條規定了送達的五種方式，即直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、和公告送達。在以上幾種送達方式中，直接送達是將訴訟文書直接送達給受送達人，是稅務文書送達中最主要的送達方式，而留置送達、委托送達、郵寄送達、公告送達方式只有在直接送達確有困難時才使用，是對直接送達方式的補充。

1.1 直接送達

根據《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第101條的規定，采取直接送達方式送達稅務文書時，應當直接送交受送達人。受送達人是公民的，本人不在時交由其同住的成年家屬簽收。受送達人是法人或其他組織的，應當由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、組織的財務負責人、負責收件的人簽收。受送達人有代理人的，可以送交其代理人簽收。

1.2 留置送達

根據《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第103條規定，留置送達，是指受送達人或者本細則規定的其他簽收人拒絕簽收稅務文書的，送達人應當在送達回證上記明拒收理由和日期，并由送達人和見證人簽名或者蓋章，將稅務文書留在受送達人處，即視為送達。

1.3 委托送達和郵寄送達

《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第104條規定直接送達稅務文書有困難的，可以委托其他有關機關或者其他單位代為送達或者郵寄送達。郵寄送達的，以掛號函件回執上注明的收件日期為送達日期。委托送達是直接送達方式的補充，從嚴格意義上來講，它己經不是一種獨立的送達方式，而是國家機關之間相互協作、相互配合的行為。郵寄送達，是稅務機關送達人員將需要送達的稅務文書通過郵局用信件的方式交付給受送達人的送達方式。

1.4 公告送達

根據《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第106條的規定，公告送達，是指同一送達事項的受送達人眾多或用本章規定的其他送達方式無法送達的，由稅務機關采取公告的形式向受送達人送達稅務文書的送達方式。自公告之日起滿30日，即視為送達。

2 稅務文書送達制度的運作現狀及問題

為了考察稅務文書送達制度在實踐中的運作情況，確保數據和信息來源的真實性和準確性，筆者在一個月的時間里，分別對我局征收、管理、稽查三個系列進行了實地調研，通過調研分析，發現目前在稅務文書送達回證執行過程中仍存在著一些問題，現歸納如下:

2.1 資源配置比較有限

以筆者所調研的征收系列的稅務所為例，該所全程受理崗人員僅有四名，他們既要負責全區納稅戶的涉稅事項受理工作，又要負責送達回證簽收工作，以2007年的簡易程序稅務行政處罰案件925件、全程受理稅務案件2617件稅務文書送達任務來計算，除去法定節假日和休息日，平均每人每月應送達文書約74件，由此可見，在如此巨大的工作量下，送達回證工作的有效完成很難得到保證。

2.2 人員理念相對滯后

根據筆者在調研工作中的切身體驗，由于長期“重實體、輕程序，重過程、輕收尾”觀念的影響，在大部分稅務干部的意識中，仍把送達認為是簡單體力勞動而予以忽視，這就導致其成為嚴重阻礙稅務案件處理的瓶頸。法規部門在對該管理系列2007年發票審批情況進行執法檢查的過程中發現，送達回證缺失、送達文書名稱填寫有誤、送達文書字軌號填寫不規范，送達日期超過法定時限等問題出現的幾率在80%以上。

2.3 送達程序不夠規范

根據法規部門對2007年我局所有涉稅事項進行的執法檢查結果顯示，目前符合法律規定的送達僅占60%，還有將近一半的涉稅文書送達存在著各種各樣的程序隱患，但如果完全按照規定進行送達，工作量則會將呈幾何級數放大，影響到送達工作的效率。

(1)直接送達中，征收系列的稅務所普遍將“電話通知”受送達人前來稅務機關領取稅務文書作為送達的首選方式，由于法律沒有明確賦予“電話通知”以法律效力，并且也沒有任何彈性條款授予送達人員自由選擇送達方式的裁量權，故此種做法很難真正得到法律的保障。

(2)按照《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定，《稅務文書送達回證》應早于《稅務行政處罰決定書》交由受送達人簽收，但在實際執行中，常有稅務工作人員忽視送達回證的重大意義，將其晚于處罰決定書交給受送達人簽收或事后補簽，嚴重違反法定程序，為以后可能發生的糾紛埋下隱患。

(3)在由代收人簽收訴訟文書時，送達人員未要求其注明代收人與受送達人的關系，或者對當事人的身份不進行認真仔細的核實就結束程序的情形也時有發生。這些都直接影響到送達的效力，給執法工作帶來被動局面。據統計，目前我局送達訴訟文書有近80%是通過會計或朋友轉交的，這一做法顯然也是不符合程序規定的。

3 稅務文書送達制度中出現問題的成因分析

程序從一定意義上講，就是一種操作規程，操作性應當是其自身應有和必備的屬性。由于在立法層面上對送達制度的規定比較籠統，既沒有具體的法條規定，也沒有相關配套的司法解釋，現實針對性不足，在實際操作中遇到的阻力較大。例如在此次調研中，筆者就發現在現實工作中被送達人拒絕送達、逃避送達甚至抗拒送達的現象時有發生，而針對這些現象，稅務機關卻無法可依，也缺乏強制性的手段進行有效處理。可以說，立法上的缺失是導致稅務文書送達制度多種問題出現的主要原因。具體分析，主要包括以下兩個方面:

3.1 條文規定略顯籠統和粗糙

現行《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》對稅務文書送達程序的規定僅有7個條文，它們對送達方式只是作了簡單的羅列或者是一般的原則性規定，較為籠統和粗糙。就比例而言，該7個條文只占了整個《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》條文總量的6%。盡管《中華人民共和國行政處罰法》、《北京市國家稅務局稅務行政許可實施程序》等對我國稅務文書送達程序立法規定的不足進行了進一步的細化，但相對于涉稅案件數量增加的幅度來講，這些法律規定的成效有限，實踐中很難滿足稅務機關和納稅人的需要。雖然法律條文的數量多寡不能成為我們評價一項法律制度優劣的標尺，但每條法律條文所涵蓋的內容是有限的，如果數量過少，其對某個方面的涵蓋面必然不會太寬，具體到實踐操作中，就容易出現法律漏洞或者法律沖突，難以有效地規范有關主體的稅收行為，同時也會給一些不法者規避法律，達到不法目的提供可乘之機。因此，我們熱切期盼上級機關能考慮我們的建議，進一步制定相應政策完善現行立法的不足。

3.2 送達主體單一，稅務機關責任較重

由于現行稅收征管法送達程序的設置有著較為明顯的職權主義色彩，在這種模式的指導下，稅務機關包攬執法活動的所有事項，繁重的送達任務也一直由稅務機關來承擔。稅務機關是我國唯一合法的稅務文書送達主體，當事人對于文書送達并無推進義務。然而，涉稅案件中的當事人盡管選擇了運用公力救濟的方式解決私權方面的問題，但并不等于將所有的責任和義務都一并轉移給了稅務機關，這顯然對于稅務機關是不公平的，當然也不符合權利與義務一致性的原則。綜上所述，我國《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》規定送達主體為稅務機關，由稅務機關承擔所有的送達事務，而當事人卻沒有任何法定的協助或推進義務，這樣的規定是不科學的。

4 稅務文書送達制度的健全與完善

通過前面對送達過程中出現問題的成因分析，我們可以看到，要健全和完善稅務文書送達制度，最主要也是最首要的就是要在立法層面上盡快出臺詳細、明確的規定，針對我們稅務部門送達程序中存在的主要問題對癥下藥，以公平和效率為基本原則，創制出一套有效的稅務文書送達制度;并且應切實提高送達人員的素質，有效規避執法風險。在此，筆者提出幾點建議，僅供參考。

4.1 規范送達程序，明確各方的權利和義務

從上述調研分析可以得知，在稅務文書的送達程序中，稅務機關執行不規范，被送達人員抗拒執行、逃避執行的現象出現，就是由于程序規定不明確、不嚴密、不合理導致的。在制度執行過程中，法律要細化程序的各個階段，考慮到各種可能出現的情況，對回證的簽收，送回，保存等作出全面的規定。其中，最重要的就是要明確在此過程中稅務機關、被送達人及其他當事人的權利和義務，一方面要避免各個部門因為利益沖突出現的相互爭取或推諉的現象出現，另一方面也要切實保護好當事人特別是受送達人的權利，保證制度公正合理的執行。

4.2 結合時代發展狀況，創新文書送達方式

隨著通訊技術和網絡技術的成熟和普及，電話通知、電報通知、傳真送達、電子郵件送達等方式，因其快捷、簡便、費用低廉且不受時空限制等優點，在實踐中被送達人員廣泛運用。因此，筆者建議在現行《中華人民共和國稅收征收管理法》中增加以上幾種送達方式的規定，不斷吸收和應用現代科技發展的成果，運用現代通訊技術，使稅務工作實現高效率。當然，由于電話、傳真、電子郵件等傳遞的只是語音或數字信息，為了確保送達的安全性，應當對其適用的法律文書范圍進行嚴格控制，即僅限于告知、領取有關許可文書、證明等，而不適用于稅務行政處罰決定書、處理決定書的送達。同時，法律應當明確規定以上幾種送達方式的法律效力以及嚴格的操作程序。比如，電話通知時應當進行錄音，送達人員要詢問被通知人的姓名、年齡、職務等基本情況，以便確認其身份，然后再告知其送達文書的內容，并說明送達的法律效力以及該電話的通話內容已作了錄音的情況。而關于采用傳真、電郵等方式進行送達，送達人員也需要提供確切的證據證明實施了合法有效的送達。

4.3 完善制度建設，加強人員培訓

為了確保送達工作的順利、有效完成，我們應建立完善的制度對其加以保障，例如上級有關部門可制定《送達管理辦法》等相關文件規范關于送達工作中的細節問題:明確送達人員的職責，規范送達回證的填制格式，規定不及時有效送達所承擔的法律后果，以制度為保障切實提高稅務干部對送達工作的認識，使其從根本上轉變長期以來“重實體、輕程序、重過程、輕收尾”的觀念。另外，其他部門在制定關于渉稅事項審理的文件時應把需要送達的文書在文件中加以明示，讓稅務干部明確哪些文書需要送達，怎樣送達，方便大家的操作。

在完善的制度體系保障下，建立一支業務能力強，服務意識優的送達隊伍顯得尤為關鍵。為此我們應該加大力度開展關于強調送達重要意義和作用方面的培訓，讓稅務干部從思想上對其加以重視，并就送達人職責、送達程序、送達回證制作等重要問題進行細化的規范，切實提高人員素質，從根本上保證送達工作的順利有效完成。