農(nóng)村居民點用地整理試行地區(qū)對策研究

摘 要:“人多地少”是我國的基本實情，也是制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的最大因素。近年來，為了緩解日益緊張的人地矛盾，做到在嚴守18億畝耕地紅線的同時提高農(nóng)民的生活水平、保障農(nóng)民利益，部分地區(qū)先后實行了農(nóng)村居民點用地整理工程建設，取得了較好成績。通過對雅安市雨城區(qū)開展農(nóng)村居民點用地整理工程的調查，用對比研究、實例分析等方法對當?shù)乩^續(xù)推進該項工程提出合理化建議，同時也希望為山區(qū)丘陵地帶開展農(nóng)村居民點用地整理工作提供一定的借鑒作用。

關鍵詞:農(nóng)村居民點用地整理;融資渠道;規(guī)劃;規(guī)范程序

中圖分類號:F303.3 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)06-0041-02

1 研究背景及意義

農(nóng)村居民點用地整理是指在一定社會經(jīng)濟條件下，某地區(qū)針對農(nóng)村居民點用地零散、無序的狀態(tài)，對其空間結構和布局實施整治、改造等土地工程措施和土地產(chǎn)權調整措施，并配合公共基礎設施的改造和完善，以達到優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境的一項綜合的土地利用工程。

通過農(nóng)村居民點的用地整理有利于優(yōu)化農(nóng)村居民點布局、實現(xiàn)耕地占補平衡、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和節(jié)約資源，如今，其已成為許多地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)村乃至城市可持續(xù)發(fā)展的有效手段，是社會主義新農(nóng)村建設的一個有效途徑，也成為眾多地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實行集中定居工程的主要手段，在這個過程中形成了較為良好的經(jīng)驗和成績，其中，雅安市雨城區(qū)就是一個很好的例子。

2 雨城區(qū)開展農(nóng)村居民點用地整理試點工作概況

雨城區(qū)位于雅安市東部，屬于成都平原向青藏高原過渡帶的盆周西南部邊緣地帶，全區(qū)幅員面積1066.99平方公里，為中低山地帶。山地占全區(qū)總面積極91%，其中海拔1000米以下的低山占45%，1000米以上的中山占46%。平地占9%，主要是河谷階地和山間盆地，屬于典型的人多地少局面，人地矛盾較為緊張。近年來，雨城區(qū)深化改革，以科學發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟運行態(tài)勢良好。為了進一步提高農(nóng)民的生活水平，創(chuàng)造和諧的人居環(huán)境，雨城區(qū)通過可行性分析，選擇了上里鎮(zhèn)、草壩鎮(zhèn)、對巖鎮(zhèn)等經(jīng)濟基礎相對較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村居民點用地整理的試點工作。

3 雨城區(qū)開展農(nóng)村居民點用地整理試點工作成績及經(jīng)驗

3.1 雨城區(qū)開展農(nóng)村居民點用地整理試點工作成績

開展試點工作以前，雨城區(qū)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，居民居住條件較差，住房破舊狹小，基層水電道路等公共設施不完善，區(qū)域交通發(fā)展滯后，農(nóng)民收入低下，“農(nóng)民很窮，農(nóng)村很苦，農(nóng)業(yè)很落后”是當時的真實寫照。自開展試點工作以來，相關地區(qū)立足實情，充分聽取民眾意見，科學治理工作規(guī)劃，合理開展整治任務，在工作過程中不斷總結經(jīng)驗，完善工作內(nèi)容。經(jīng)過幾年的努力，三個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民統(tǒng)一進入集中規(guī)劃區(qū)域定居生活，平整出來的土地用于根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要進行復耕或者用于工業(yè)園區(qū)建設，最大限度地實現(xiàn)了土地的集中規(guī)模利用，農(nóng)村居民點用地整理的成效已經(jīng)初步凸顯。雨城區(qū)在開展農(nóng)村居民點用地整理試點工作中主要做到了以下幾點:

3.2 雨城區(qū)開展農(nóng)村居民點用地整理試點工作經(jīng)驗

3.2.1 堅持集約用地，做到可持續(xù)發(fā)展

雨城區(qū)嚴格貫徹堅守耕地底線不動搖的基本國策，以可持續(xù)發(fā)展理念為指導，對耕地進行切實的保護和合理的利用，將農(nóng)村居民點用地整理試點工作和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調整相結合，科學定位，合理開展項目建設，強調為村民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境，重視對村莊生態(tài)環(huán)境和歷史文化的保護，實現(xiàn)了土地的合理利用，極大地促進社會主義新農(nóng)村的建設。

3.2.2 堅持因地制宜，做到規(guī)模適度發(fā)展

雨城區(qū)以縣域土地利用規(guī)劃為指導，在充分認識縣域經(jīng)濟實情的基礎上科學確定村莊規(guī)模，做到村莊體系布局合理，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展規(guī)律對試點地區(qū)提出了不同的整理目標和發(fā)展模式。以上里鎮(zhèn)為例，充分挖掘古鎮(zhèn)旅游資源，在工作開展過程中合理規(guī)劃居民點用地，把農(nóng)戶住房建設集中安排在公路兩旁進行，有效減清古鎮(zhèn)壓力，優(yōu)化環(huán)境布局。通過規(guī)劃整理，上里古鎮(zhèn)在充分發(fā)揮農(nóng)用地潛力的前提下形成了以旅游業(yè)為支撐，三大產(chǎn)業(yè)和諧發(fā)展的良好局面，以2008年為例，盡管遭遇汶川大地震的沖擊，當?shù)啬杲哟糜稳藬?shù)持續(xù)上漲，人均年收入增收達到350元，實現(xiàn)了旅游強鎮(zhèn)的目標，極大地帶動了當?shù)匦罗r(nóng)村建設的進程。

3.3.3 堅持統(tǒng)籌協(xié)調，做成共同發(fā)展

試點區(qū)域都很重視基礎設施和社會公共設施的建設，在整理中對這兩項內(nèi)容也進行了很大的資金投入。創(chuàng)造出具有地區(qū)特點的整體搬遷和就地改造兩種模式，通過幾年時間的發(fā)展，如今大多數(shù)村民都已經(jīng)住上了富有川西特色的二層小樓，鄉(xiāng)村水利、電力、交通等基本設施也處于不斷的完善之中，村民的生活水平有了很大的提高，實現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)社會事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

4 雨城區(qū)開展農(nóng)村居民點用地整理試點工作存在問題與不足

農(nóng)村居民點用地整理是一項系統(tǒng)復雜的工程，它涉及到國家政策、技術環(huán)節(jié)等方方面面的問題。通過調研，我們發(fā)現(xiàn)雨城區(qū)農(nóng)村居民點用地整理雖然取得了較好成績但也不可避免地存在一些問題，這些問題已經(jīng)成為當?shù)剞r(nóng)村居民點整理的向更深層次發(fā)展的制約性因素。

4.1 資金不足與技術落后制約長足發(fā)展

雅安市雨城區(qū)屬于欠發(fā)達地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟比重較大，相比之下全區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，直接造成政府財政收入較少。而農(nóng)村居民點整理涉及房屋搬遷土地改造，方方面面都需要大量的資金支持，在政府投入不足、集體經(jīng)濟又相對薄弱的情況下，資金問題成為阻礙居農(nóng)村居民點整理面向全區(qū)推廣的首要因素。加之這項工程本來就處于試運行階段，人才匱乏、技術短缺，又無經(jīng)驗可尋，這就讓整理過程變得更加艱辛。

4.2 規(guī)劃滯后，缺乏科學統(tǒng)一管理

凡事預則立，不預則廢。農(nóng)村居民點用地整理的前期工作是非常關鍵的，它在一定程度上決定著整理結果的好壞。可是在調研過程中我們發(fā)現(xiàn)，雨城區(qū)對整理工作缺乏一個完整合理的總體規(guī)劃，而是各個試行地區(qū)都是按照自己的意愿在小范圍對農(nóng)村居民點進行用地整理，缺乏全局統(tǒng)一的指導及科學的管理體系，這樣造成的直接后果就是在某些試點地區(qū)可能取得較好成績，但是給在全區(qū)乃至全市范圍內(nèi)推廣造成了極大的障礙。

4.3 補償不到位，農(nóng)民利益不得保障

在整理過程中，政府對村民的長遠發(fā)展并沒有做到充分考慮，村民得到的土地補償費及拆遷安置補助費一般都遠遠低于生活實際所需。再者，農(nóng)民雖然可以通過宅基地換房的方法獲得新的住房，但從長遠來看，這并不能滿足村民的生活生產(chǎn)需求，農(nóng)民失去的不僅是宅基地、耕地，更重要的是他們失去了生產(chǎn)生活保障的來源，這讓一直有著“土地使用權歸自己所有”觀念的農(nóng)村居民，對農(nóng)村居民點用地整理能否切實保障他們的長遠利益產(chǎn)生了擔憂。

4.4 程序不規(guī)范，引起部分群眾不滿

雨城區(qū)缺乏一套規(guī)范的農(nóng)村居民點用地整理程序，欠缺對整理區(qū)域的基礎調查、系統(tǒng)分析、效益論證、項目評估等工作。整理完成后也沒有及時進行土地變更調查，造成了整理前后期工作不連續(xù)，統(tǒng)計資料不完整，整理工作沒有可比性，難以有效凸顯整治成效。同時，在整理過程中，還出現(xiàn)了前后政策不一致、政策對人不對事等現(xiàn)象，致使在工作過程中出現(xiàn)同一地區(qū)不同時間開展整治工程的村民“同地不同價，同理不同利”的情況發(fā)生，損害了群眾切身利益，激發(fā)了基層的不滿情緒，從而增加了政府開展工作的難度。

5 合理化建議

針對農(nóng)村居民點用地整理試行地區(qū)存在的問題，立足雨城區(qū)發(fā)展定位和借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗，筆者提出以下幾點建議:

5.1 做好宣傳與交流工作，以“三公”平民怨

由于村民對農(nóng)村居民點用地整理缺乏了解，加之傳統(tǒng)觀念的影響，使得整理工作在最初便遇到阻礙。因此，政府應該通過多種渠道加強宣傳力度，對村民做好相關教育，更新農(nóng)民觀念，讓農(nóng)民及時了解相關政策法規(guī)，做到整治工作心中有底。在工作開展過程中秉承公平、公正、公開的原則處理各種事務，及時加強同村民的溝通與聯(lián)系，齊心協(xié)力共同做好用地整理工作。

5.2 建立多元的融資渠道，保證資金需求

穩(wěn)定、有力的資金投入是工作順利開展的關鍵因素。農(nóng)村居民點整理不僅涉及農(nóng)民、政府的利益，而且與社會的整體利益也息息相關，僅僅依靠農(nóng)民和政府的力量是遠遠不夠的，因此應該創(chuàng)建多元、多層次的集資渠道，集合政府、農(nóng)民、農(nóng)村集體、相關企業(yè)的力量，保證用地整理所需資金的及時到位。

5.3 準確定位，做到合理規(guī)劃

政府應該在了解國家法規(guī)政策、了解典型地區(qū)整理方法及經(jīng)驗的基礎之上，結合本地實際情況，制定有自己特色的農(nóng)村居民點用地整理規(guī)劃，做到規(guī)劃先行。在規(guī)劃之初，既要立足于現(xiàn)實，又要著眼于未來，即既要有創(chuàng)新型，又要有可操作性，做到經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益相統(tǒng)一，積累經(jīng)驗以便不斷推廣。

5.4 保障農(nóng)民合法權益，實現(xiàn)農(nóng)民增收目標

農(nóng)村居民點用地整理的主體是農(nóng)民，保障農(nóng)民合法利益是充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮農(nóng)民的工作積極性和主動性等一切工作的出發(fā)點和落腳點。應當在充分考慮農(nóng)民收益的基礎上建立合理的征地補償政策以及拆遷安置政策，既滿足農(nóng)民當前生產(chǎn)生活需要，有滿足長遠發(fā)展需求，通過對整理出的多余土地年均收益用以作為全體村民的土地入股進行每年分紅，將收益部分作為農(nóng)民的社會保險啟動資金做好社保工作，免除農(nóng)戶的后顧之憂。同時，政府還應該在保證糧食安全環(huán)境優(yōu)美的前提下，積極開展招商引資工作，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，在促進整體經(jīng)濟發(fā)展的同時帶動農(nóng)村富余勞動力的就地轉移，增加農(nóng)民收入，從而提高農(nóng)民的生活水平。

6 結語

建設社會主義新農(nóng)村就是要解決好三農(nóng)問題，其中的關鍵和核心是實現(xiàn)農(nóng)民增收致富。積極開展農(nóng)村居民點用地整理工程，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合發(fā)展的一個重要措施，即在確保耕地紅線保障糧食安全的基礎上，合理規(guī)劃農(nóng)村土地資源發(fā)展規(guī)模，充分挖掘土地的集約效益，實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)穩(wěn)定，農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民致富”的總體目標，最終促進縣域經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。

參考文獻

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