和諧社會視角下廉租房制度發展路徑探析

摘 要:民生問題是今年“兩會”關注的焦點，住房問題更是近幾年社會關注的熱點。從和諧社會的視角，對現行廉租房制度存在的問題進行剖析，針對廉租房覆蓋面狹窄、資金來源短缺、房源短缺、生活成本高以及“貧民窟”傾向等問題，從維護低收入群體居住權利及尊嚴的角度出發，嘗試對廉租房制度的發展路徑從制度層面和操作層面給予探索性回答。

關鍵詞:和諧社會;廉租房;居住權利;尊嚴

中圖分類號:C9 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)05-0071-02

在2010年的“兩會”上，溫總理在政府工作報告中把民生問題提到了新的高度。“著力改善民生，加快發展社會事業”是政府過去工作的著力點;“著力保障和改善民生，促進社會和諧進步”的議題成為2010年政府工作的重點;“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧”的承諾成為了此次兩會的新亮點。民生領域的問題關系著人民的利益與福祉，關系著整個社會的和諧發展與良性運作，而解決好民生問題的關鍵在于構建覆蓋全體社會成員的包括醫療、就業、住房、教育等各領域在內的社會保障制度。

1 和諧社會與廉租房建設

1.1 和諧社會釋義

“和諧”是一個具有普世價值的概念。古希臘的許多哲學家都把“和諧”看作是一種極致的美。柏拉圖將和諧的概念引入人文和社會的領域，提出“公正即和諧”。“和諧社會”在中國傳統的哲學思想和道德倫理中，也有著豐富的內涵，比如“以和為貴”“和以處眾”“和衷共濟”等含義。從社會發展與實踐的進程來看，“和諧社會”已成為統領我國政治、經濟、文化、社會建設的主流價值取向。2007年黨的十七大報告中把建設“社會主義和諧社會”放在一個更加務實的層面進行闡述，即具體表述為“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、推動建設和諧社會”。

1.2 我國的廉租房制度

1998年7月3日，國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革 加快住房建設的通知》(國發[1998]23號)，第一次提出了廉租住房的概念，指出了解決最低收入家庭住房問題的方向。1999年4月22日，建設部下發了《城鎮廉租住房管理辦法》，明確了廉租住房的定義，規定了廉租住房來源、租金標準、面積標準、申請程序等內容，對廉租房的建設起到了一定的指導作用。隨后，政府又陸續出臺了一系列辦法和通知。2007年 8月7日，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發[2007]24號)將廉租住房的保障對象由“最低收入”擴大到“低收入”住房困難家庭。至此，廉租住房為政府向城市低收入住房困難家庭提供的租金相對低廉的保障性住房。它與經濟適用房、限價房共同構成我國住房保障的主體。

圖1 中國住房供應體系與住房保障體系示意圖

資料來源:《中國公共政策評論(第2卷)》岳經綸 郭巍青/編. 上海人民出版社. 2008.5.1.3 保障人的基本居住權利

從保護個人權利的角度出發，“社會權利”，亦即人們常說的“民生”問題，確實是最值得關注的。這種權利也就是馬歇爾所說的公民身份要素中的社會要素，它是“人權不可分割的一部分，乃人民自國家獲取社會保障之基本權利”。作為社會權利一個重要組成部分的住房權利，應是無條件的，只要是國家的公民，就不論其貧富、性別、種族、有無工作等，都應享有。保障每一個公民享有適當的住房也就成為政府不可推卸的責任。1948年聯合國通過并頒布的《世界人權宣言》規定了公民的居住權和資產形成權，我國《憲法》也規定了“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”以及“國家依照法律保護公民的私有財產權和繼承權”。可見，作為住房保障領域的廉租房制度，如果能在為低收入群體起到住房“安全網”功能的同時還能使他們有尊嚴地享受居住的權利(既不是“蝸居”也不當“蟻族”)，那么這對提升社會的和諧大有裨益，這樣的社會保障制度才能真正成為和諧社會建設的堅實根基。

2 廉租房制度的運行現狀

2009年是我國保障性住房投資最多、建設規模最大的一年。中央財政安排保障性安居工程補助資金551億元，比上年增長2倍。新建、改擴建各類保障性住房200萬套，棚戶區改造解決住房130萬套。來自住房和城鄉建設部的數據顯示，截至2009年11月底，全國新開工和通過購買、改建等方式籌集的廉租住房已經達到185萬套，292萬戶居民享受到租賃補貼。在過去的幾年里，廉租住房的制度建設、資金投入、保障范圍、建設規模等方面都有了進一步的加強，給低收入群體帶來了未來的希望。然而，不容置疑的是，廉租房制度還存在一些問題，離“使入住者有尊嚴地享有住房權利”的目標還有一段距離。其問題主要表現在以下幾方面。

2.1 廉租房覆蓋面狹窄

雖然24號文件將廉租住房保障對象范圍擴大至低收入住房困難群體，但大部分城市的住房保障對象仍局限在城市低保家庭。據悉，湖北省共有43.9萬戶城市低收入住房困難家庭，至今只有19萬戶獲得了保障。據武漢市國土房產局的資料，武漢市對人均月可支配收入400元以下、人均住房建筑面積10平方米以下的低收入住房困難家庭(含低保家庭)，將繼續實行租金補貼(含租金核減)。而根據2008年武漢市統計年鑒的有關資料，武漢市最低收入戶的月平均可支配收入為401.22元，可見達到上述標準的居民少之又少。如此，城市中既買不起房、又非低保的“夾心層”和大量流動人口都被忽略了。

2.2 資金來源短缺

根據《2008年國土資源公報》:2007年全國土地出讓金總額超過12000億，2008年也有10000多億，按土地出讓金中不少于10%的比例用于廉租住房保障，那么每年約有1000多億。住房公積金用于增值的收益部分，2008年全國是170.1億，按規定累計向同級財政上繳96.98億元。如果2009—2011年全國土地出讓金總額保持每年11000億的水平，那么用于廉租住房保障資金達3300億元，住房公積金用于增值的收益部分三年約有350億—400億。與5000多億的數字相比，缺口高達1000多億。由于公積金增值收益缺乏連續性、土地出讓凈收益不平衡不穩定、財政預算安排不到位、廉租房租金收入少、社會捐助及其他形式籌集的資金有限、銀行貸款作用發揮不足、其他融資渠道發展滯后等因素，使得擴大廉租房資金來源顯得刻不容緩。

2.3 房源緊缺

住房體制改革后，住房逐漸走向市場化、商品化，開發商追逐利潤的本性以及地方政府“土地財政”的觀念使得低收入保障性住房的建設一度滯后。從全國情況來看，根據綜合數據，在1998-2006年的8年間，全國廉租住房保障戶數僅為32萬戶，2007年新增68萬戶，2008年新增153萬戶，全國十年累計253萬戶家庭享受廉租住房保障。另外，礙于舊城拆遷及租賃市場不發達，享受“貨幣補貼”的家庭很難在市場上找到合適的住房。

2.4 建設選址及由此帶來的社會問題

由于許多城市市區住房建設已接近飽和，城郊地價遠低于市區地價，政府往往傾向于把廉租住房集中建設在遠郊地區。如此一來，會導致許多社會問題。一方面，遠離居民工作地點的市郊配套設施落后、交通不便，無形中增加了居民的生活成本;另一方面，大量低收入人群的聚居極易造成“貧民窟”，形成比較嚴重的社會治安問題，進而導致貧富階層的分裂，影響社會和諧。

3 解決路徑探析

從社會和諧的視角來看廉租房制度中暴露出的問題，筆者認為，政府理應本著“以人為本”的理念，在廉租房制度供應中扮演重要角色，使得低收入群體真正享有居住的尊嚴和福祉。鑒于此，筆者提出以下對策建議。

3.1 制度層面

(1)規范立法。

《住房保障法》于2008年11月被列入十一屆全國人大常委會五年立法規劃，住房和城鄉建設部住房保障司負責該法的起草工作，并于2008年底委托清華大學法學院和深圳市房地產研究中心分別起草該法的理論版和實踐版建議稿。如今新一輪的保障立法也在今年兩會中得到討論。專門的住房保障法律是保障公民的居住權利與住房尊嚴的根本所在。

(2)將廉租房建設納入政府績效考核。

單一的GDP考核方式使得地方政府往往過度重視經濟的發展而忽略社會領域的民生問題，過度重視商品房開發而忽略微利甚至無利的保障性住房建設。將廉租房建設的規模、租金補貼的規模納入各地政府的績效考核范圍，將有利于安居工程項目的順利實行，為低收入階層擺脫“望房興嘆”的無奈境地提供了重要保證。因此，有學者認為廉租房應成為政績考核的“硬杠桿”。

(3)加強人才、機構建設。

目前我國在保障性住房管理機構的安排上，已經不能滿足社會對廉租房日益增長的需求。我們迫切需要一只專業化的隊伍來專門負責處理廉租房建設和管理中出現的各種問題，并根據社會經濟發展狀況，適時改進和完善公共住房社會保障政策。香港為解決居民住房問題而設立的專職機構——香港房屋委員會，就是一個值得內地借鑒的例子。一方面，政府部門可以將住房事務集中處理，提高辦事效率;另一方面，政府部門的專職機構可以協調政府各部門與公眾之間的利益分配，管理廉租房的建設、房源、資金等問題，以明晰的責權保證制度的高效運行。另外，作為民間非盈利組織的香港房屋協會也加入到了廉租房供給領域，以彌補政府部門的不足。

3.2 操作層面

(1)科學選址，綜合規劃。

為避免城市新的“貧民窟”的形成，以及給居民造成高昂的生活成本，政府部門應將廉租房社區納入城市規劃系統中——新建廉租房應鼓勵不同收入混居模式以防止低收入社區衰敗，集中供房模式下應注重交通、教育、就業等配套補貼。在公共空間的營建中，應布置完善的公共服務設施，營建優美的環境，來彌補住宅室內的擁擠、單調和因缺少私密性而形成的壓抑感。唯有“以人為本”的出發點，為所有公民創造宜居的生活條件，才是保障其更有尊嚴地享受居住權利的體現。

(2)創新資金來源渠道。

我國目前的廉租房資金籌集模式比較單一，主要包括財政預算安排的住房保障資金、住房公積金收益提取的一定比例及土地出讓金凈收益的一部分，社會捐助及其他形式微乎其微。充足的財源是這項民生政策的基礎，因此筆者建議，吸取香港公屋制度的有關經驗，將廉租房附屬設施商業租賃，在獲取穩定的資金來源的同時便利廉租房社區居民的生活;從福利彩票的收益中劃撥一定比例到廉租房項目中，作為相對可靠的資金來源;鼓勵一部分非政府組織通過商業化的方式將盈利全部用于廉租房建設中去。

(3)完善準入與退出機制，確保公平正義。

為保證真正需要的人士入住廉租房，必須要建立科學合理的準入、退出機制。這不僅要對保障對象的資格、條件以及相關程序進行嚴格的規定，還應當建立一套涵蓋個人收入資料、誠信檔案等在內的動態調節及監控的長效機制。既使所有低收入群體都享有基本的住房權利，又使境況改善的家庭在有效的激勵機制下及時退出廉租住房，使其他社會成員也能平等地享有廉租住房的居住權利。程序上的平等、公平以及正義是對低收入群體居住尊嚴的最好捍衛。

參考文獻

[1]易忠.我國城市廉租房存在的問題及對策[J].生產力研究，2007，(13).