大學生創業政策:現狀評析與制度設計

摘要:大學生創業活動已經成為一類重要的社會現象。目前各級政府都在積極探索有效措施促進這一活動。通過現狀分析可以看出，現有的大學生創業政策還存在較大不足。基于相關評析，文章提出了基于動態創業能力的大學生創業政策體系。

關鍵詞:創業活動;創業政策;制度設計

近年來，伴隨著國內經濟社會發展形勢的變化，創業活動受到了眾多社會人士的普遍關注，無論業界還是學術界都充分肯定了創業活動對于社會發展和經濟轉型的重要作用。與此同時，一類特殊的創業活動——大學生創業活動亦成為社會各界人士的關注焦點。從中央到地方，各級政府在支持大學生創業方面出臺了許多政策，這反映了政策決策部門對于大學生創業活動現象的關注和支持。但是，從其效果來看，還有很多不盡人意的地方。基于這一現實，本文將就現有的大學生創業政策進行評析，并且提出相應的政策建議。

一、 大學生創業活動的產生背景與發展現狀

大學生創業活動的發展受到國內整個經濟環境發展的影響，大學生創業活動的興起與一般性創業活動的發展密切相關，但是又有其自身特點。在改革開放之前到20世紀80年代末90年代初，國內大學生一直是由國家統一分配。1986年，原國家教委會同國家計委、財政部、原勞動人事部等有關部門，在進行專題研討論證的基礎上，出臺《高等學校畢業生分配制度改革方案》，開始了高等學校畢業生分配制度改革，大學生就業開始提倡雙向選擇，國家的統一分配開始逐步淡出舞臺。從20世紀90年代中期以來，伴隨著市場經濟體制的建立和完善，以及高校教育體制的改革，大學生就業由雙向選擇迅速向自主擇業轉變，從這一時期開始，大學生可以自主進行職業生涯規劃，選擇各類就業方式。這就為大學生創業活動提供了發展的空間。

我國大學生成規模的創業活動最早應當追溯到1998年清華大學舉辦的創業計劃大賽，這次大賽雖然是國內首次創業競賽，但是吸引了很多參賽者，業界和媒體也予以了充分關注。1999年，共青團中央、中國科協、全國學聯共同將競賽推向全國，冠名為“挑戰杯”，并決定由清華大學承辦第一屆“挑戰杯”中國大學生創業計劃大賽，這一競賽方式隨之在全國各個地區和高校迅速風行。創業計劃大賽的推行在大學生群體中充分傳播了創業理念。很多競賽中表現優秀的作品也受到了投資者的青睞，并且走上了真實創業的道路。例如，清華大學創業計劃競賽中表現優異的視美樂、易得方舟等創業團隊都在風險投資的支持下，正式在清華科技園注冊了公司，開始了真正的創業實踐。在創業計劃競賽氛圍的影響下，還有不少大學生并沒有參加競賽，但也走上了創業實踐之路。但是，迅速發展的大學生創業活動浪潮的退去也非常迅速。由于很多大學生創業所設立的公司都是集中在互聯網領域，2000年以后，隨著互聯網泡沫的破滅，很多創業企業遭遇很大的經營困境，難以維系下去，一些休學創業的大學生也紛紛返回校園，媒體和教育界對于大學生創業的原有支持態度也隨之迅速扭轉。

2003年以來，隨著大學擴招之后的學生逐步畢業走向就業市場，由于畢業人數劇增，面臨嚴峻的就業形勢，創業話題再度被拾起。此時，上一波互聯網泡沫已逐漸消失，新的網絡應用和商業模式又再次引發了這一領域的創業熱潮，很多新的商機出現，再次鼓勵不少大學生畢業生走上自主創業之路。雖然從總體上看，這一階段的創業活動不如1998年迸發的大學生創業活動那樣聲勢浩大，但是仍然取得了很大的進展，很多大學生不在局限于單一的互聯網創業領域，而是選擇了各色各樣的創業項目，眾多成功創業的例子也再次引發了很多社會媒體對于這一現象的關注。

二、現有支持大學生創業的政策措施

針對大學生創業的促進政策最早是2000年1月，教育部關于大學生、研究生(包括碩士、博士研究生)可以休學保留學籍創辦高新技術企業的政策。這一政策的出臺顯然是受到了1998年以來大學生創業活動浪潮的影響，其主要鼓勵領域也是高新技術創業活動。2003年，國務院有關部門發布了《關于切實落實2003年普通高校畢業生從事個體經營有關收費優惠政策的通知》。通知規定，凡高校畢業生從事個體經營的，除國家限制的行業(包括建筑業、娛樂業以及廣告業、桑拿、按摩、網吧、氧吧等)外，自工商行政管理機關批準其經營之日起，一年內免交個體工商戶登記注冊費、個體工商戶管理費、集貿市場管費。2006年1月，為進一步鼓勵高校畢業生從事個體經營，財政部和國家發改委下發了《關于對從事個體經營的下崗失業人員和高校畢業生實行收費優惠政策的通知》。通知明確規定，從事個體經營的下崗失業人員、高校畢業生免交工商部門收取的個體工商戶注冊登記費(包括開業登記、變更登記、補換營業執照及營業執照副本)等管理類收費項目。

與此同時，各地政府也出臺了一系列鼓勵大學生創業優惠政策。2003年，國家和上海市政府的有關規定，海地區應屆大學畢業生創業可享受免費風險評估、免費政策培訓、無償貸款擔保及部分稅費減免四項優惠政策，這又被稱之為“四項優惠套餐”。2005年，河南省出臺了對從事個體服務的大學畢業生3年內免交登記類、管理類和證照類各項行政事業性收費的政策，并及時提供創業培訓、開業指導、項目開發、小額擔保貸款等服務。北京市則規定從2006年開始，北京高校畢業生在北京市從事個體經營，自工商部門批準其經營之日起，3年內免交五部門的行政事業性收費。

除了這些優惠政策，還有一些直接支持性的資金項目，2005年3月，上海市政府啟動大學生科技創業基金。每年5 000萬元，連續三年投入1.5億元，支持大學生創業項目。北京也規定從2006年5月起，除擁有北京《再就業優惠證》的人員外，持有北京戶口的未就業大學畢業生想要從事個體經營或自主、合伙創辦小企業自籌資金不足的，也可申請小額擔保貸款。重慶、河南、海南等地都有類似的優惠政策。

自2008年以來，伴隨著國際金融危機所帶來的一系列連鎖反應，國內就業市場的供給缺口迅速上升，加上歷年來大學擴招所積累的問題，如何通過行之有效的措施解決大學生就業問題成為各級政府、各個高校的工作重點。2008年10月，國務院辦公廳批轉了人力資源社會保障部等11部門聯合發出的《關于促進創業帶動就業工作的指導意見》來降低創業者市場準入門檻。但是，從具體行動上看，對于創業活動的促進政策，尤其是針對大學生創業的促進政策目前還沒有新的舉措。

三、 現有大學生創業政策評析

1. 從政策支持的內容看較為集中，多樣性不足。雖然伴隨著大學生創業活動的發展，從中央到地方各級政府，都意識到了推動創業活動的重要性，并且針對大學生創業這一較具獨特性的創業形式推出了相關政策，但是究其實質來看，這些政策措施內容實質過于集中，多樣性則存在不足。現有的政策一方面集中于大學生創業活動的優惠政策，這主要體現在注冊資金等方面的費用減免;另一方面則集中于大學生創業活動的啟動基金方面，如一些小額的低息貸款。這些政策針對創業活動中最為急需的資金資源，因此確實有一定的實施效果，但是對于大學生創業活動的其他支持要素，特別是市場信息、網絡關系等要素的促進則遠遠不夠。同時，由于著眼于資金這一容易觀測的政策工具，還容易造成相關政策流于簡單化和表面化，從而降低了政策的實際效果。

2. 從政策實施過程來看，還需要規范和細化 。雖然現有的創業政策對于大學生在創業中所可以享受的優惠政策和優惠貸款進行了規定，但是從實施過程來看，還有待進一步細化，以提高其可執行性。很多大學生創業者都有體會，雖然已有一些關于創業方面的優惠政策，但是如何執行，創業者應當找哪些部門，應當通過哪些程序來申請，都存在著含糊不夠詳細的地方，這就在具體的操作上造成一定的問題，甚至出現一些大學生手握文件向有關職能部門申請創辦企業、申請小額貸款、要求減免稅收的時候，卻常常吃到“尚未接到有關規定”的閉門羹，這一現象在實際創業活動中并不少見。這就使得實際享受到相關優惠政策的創業者的比例下降，一些初衷較好的支持政策未能收到如期效果。

3. 創業政策的相關配套服務還不夠充分。創業政策能夠有效，不僅取決于政策本身，同時還取決于相關的配套服務體系。如果后者不到位，即使前者設計論證充分，實施細致到位，依然無法取得預期效果。在創業政策的實際執行過程中，從各地的實際情況來看，相應的配套措施還不夠健全。例如，針對大學生的基金扶持政策，需要一系列的資金管理和運作流程以有效監控資金的使用去向，同時，這一運作過程又不是簡單直接地干涉創業者的經營活動。而目前的創業支持政策還無法滿足上述要求。除此之外，一些針對大學生創業的特定配套措施也非常重要，例如對于大學生的戶口檔案問題、技術職稱等問題，如果能夠在政策層面解決這些資金之外的問題，則能夠在一定程度上化解創業壓力，提升創業活動成功比率

4. 支持大學生創業的整體制度環境也依然存在不足。從目前的社會和經濟發展形勢來看，國內的整體制度環境存在不足。一個企業的成功需要各種條件，包括良好的法律環境、金融環境以及知識產權保護環境等。國內現在整個社會還處于轉型期，上述各方面的制度因素都距離市場經濟發達國家存在不足，這些都限制了一些大學生的創新創業活動，例如高新技術產品開發中遇到的技術復制、市場競爭等問題，當前的解決方案還不盡如人意。同時，在當前的經濟形式下，大學生創業活動又面臨著國際金融危機所帶來的市場需求低迷、經營成本上升等不利因素，這些都進一步加劇了大學生創業活動的困難程度。

四、 大學生創業政策體系建設設想

1. 推動創業教育，加強創業相關技能和素質培養。在走向正式的創業活動之前，大學生創業者必須有充分的準備。在各項準備工作中，創業素質和技能的培養是最為重要的。創業教育是解決這一問題的有力工具。目前中國創業教育與國際上很多國家和地區相比仍存在明顯的差距。政府有關部門應該加強對創業教育的引導與鼓勵工作。通過政府主導力量來推進創業教育能夠充分利用政府部門手中的各項社會資源，充分引導創業教育研究或相關工作，使更多的社會資源進入創業教育領域，同時使得更多的社會人士關注創業教育領域，從而加快創業教育的發展速度。

2. 推行積極的金融財政政策，解決創業的資金需求。針對大學生創業的財政和金融政策需要觀念和手段更新。目前各個地區針對大學生創業的政策已經非常多，但是在實施過程中還存在較多模糊之處。為了保證財政和金融政策的有效性，首先應當制定詳細而明確的扶持標準。在具體的扶持過程中，需要借鑒私人投資的方式和方法，不僅為創業活動提供必要的資金，還需要進一步就資金的應用和企業的經營活動進行監控和管理，因此，在支持創業活動的政策中要強調商業化的運作流程和運作機制，提倡由專業化人士來運作項目投資過程，這樣通過符合商業利益最大化的原則所得到的項目評價、項目支持、項目退出等內容能夠保證支持政策延續性。

3. 創造知識產權保護良好環境，促進科研機構的成果轉化。很多大學生創業活動是基于高校或科研機構的研究成果。這些現有的科研成果如果能夠順利轉化，不僅能夠創造巨大的社會價值，同時能夠積極促進產業經濟轉型。從目前的情況看，阻礙知識產權轉型的往往來自于很多方面的因素，其中最重要的一個就是知識產權保護方面還存在不足。為了促進創業活動，必須強調一種重視知識產權、維護知識產權的良性環境，使得知識產權主體不會蒙受損失。這一支持內容實際上是在法律環境方面對于創業活動的支持。

4. 打造良好競爭環境，維護市場秩序。一個有利于創業活動的產業環境應當是鼓勵競爭的市場環境。目前我國在部分產業中還存在著行業壟斷現象，從產業發展的長期性來看，其弊大于利，因此應當通過有力的措施打破行業壟斷，鼓勵和支持大學生創業者進入這些領域。同時，對于競爭環境的強調還意味著不應當盲目的扶持大學生創業活動，應當用市場競爭機制去淘汰創業企業，這樣在市場競爭中所篩選中的企業才是最有生命力的。一味的扶持企業只會使得企業的經營活動過于依賴行政力量，從而降低其內在競爭能力，一旦面臨真正的市場競爭，必將走入失敗。

5. 進行產業規劃，通過產業結構政策引導創業活動發展方向。大學生是最有活力和創造力的群體，他們在創業活動中所展現出的積極主動和進取精神，如果能夠妥善引導，將能夠充分影響整個社會的經濟發展和轉型。當前，我國的產業結構還存在第二產業比重過高、第三產業比重過低的結構偏差問題，帶動我國經濟增長的行業主要是以鋼鐵、有色金屬、機械等投資品行業為主的重化工業行業。在未來的產業發展中，需要有意識的通過政策的引導鼓勵和發展符合國家長期經濟和社會利益的產業，通過創業活動的發展，促進產業轉型和產業升級。因此，在大學生創業政策的設計上，需要有一定的傾向性。對于那些致力于技術或產品創新，有助于提升產品技術能力的創業行動，應當給予更多的支持和鼓勵。這樣，通過產業結構政策引導創業活動發展方向，進而推進產業升級。

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基金項目:共青團中央2008年~2009年度青少年和青少年工作研究規劃課題“支持大學生創業的政策服務體系研究”(2008GH020)。

作者簡介:林嵩，博士，中央財經大學商學院副教授。

收稿日期:2009-12-25。