建立審計項目審理制度的思考

加強政府自身建設，推進政府管理創新，是貫徹落實科學發展觀，發展社會主義市場經濟，構建社會主義和諧社會的需要，是建設法治政府、服務政府、責任政府和效能政府的重大舉措，是我們一切工作和方針政策必須體現最廣大人民根本利益的內在要求。審計機關在加強政府自身建設，促進政府管理創新工作中承擔著重要任務。一方面要依法履行審計監督職責，促進政府職能依法履行、防止濫用權力、增強政府執行力和公信力;另一方面又要不斷加強自身建設，全面提高依法審計能力和審計工作水平。而提高依法審計能力和審計工作水平的關鍵在于加強審計項目質量控制。進入21世紀，全國審計機關普遍實行了審計項目復核制度，這是加強審計項目質量控制的一個重大進步。但是隨著審計責任和審計風險的不斷加大，我們感到審計項目復核制度的局限性也越來越明顯。一是復核理念的局限性。長期以來，由于審計工作考核和評價的導向性，重查出問題、輕履行程序，重項目執行、輕文書管理，重審計實施、輕審計復核的傾向不同程度存在。體現在審計項目上，就是程序不到位，依據不充分、文書不規范。基礎工作薄弱，不僅帶來審計風險，而且加大復核難度，影響復核質量。同時，審計復核人員中也有怕得罪人的思想，這也是影響復核質量的重要因素。二是復核內容的局限性。復核只是通過審計結果類文書來審查審計項目的審計情況，很難從審計項目準備、實施過程、審計結果全過程進行充分的了解，對審計項目缺乏整體把握。因而，難以全面控制審計項目質量，審計項目復核制度設計的初衷也就難以全面實現。三是復核時間的局限性。近年來，黨和政府越來越重視審計工作，社會各界對審計工作的期望值也越來越高，審計任務也就越來越重。體現在審計計劃安排上就是審計項目多。此外，還有臨時交辦審計事項。由于審計工作特點，這些審計項目大多數集中在下半年。這就意味著復核機構工作量加大，時間難以保證，而且缺乏計劃性和主動性，完全是一種被動式復核。其復核質量自然也難以保證。四是復核手段的局限性。受AO與OA交互運用程度、審計評價標準體系建設及審計復核軟件開發影響，利用計算機進行審計復核的水平還不高，很大程度地影響審計復核質量與效率。

針對審計項目復核存在的問題，2008年4月，劉家義審計長在全國審計法制工作會議上首次提出審計項目的復核應向審理轉變。隨后審計署《2008年至2012年審計工作發展規劃》要求認真落實審計質量控制的各項措施，改進審計復核工作，在總結經驗探索創新的基礎上，到2010年建立起審計項目審理制度。

由審計項目復核到審計項目審理，使我們的審計項目質量控制工作站在一個新的起點上，實現了審計體制和制度的重大創新。這是因為:第一，從審計項目質量控制流程上看，由復核到審理，實現了由靜態到動態的轉變。實行審計項目審理，不再僅僅是對審計結果類文書進行復核，而是從審計計劃安排、審計方案編制、審計事項查證、審計意見交流等審計實施全過程進行動態地跟蹤審理。通過對審計實施方案到審計報告的整個業務流程審理，來評估審計目標的實現程度和審計成果水平。第二，從審計項目質量控制設計上看，由復核到審理，實現了由被動向主動的轉變。實行審計項目審理，改變審理人員坐等復核材料上門，被動復核的工作模式，實現了審理工作的主動性、計劃性。即審理部門可以主動安排審理計劃，可以有計劃地參加審計進點會，可以進入審計現場，可以參加審計意見交流會。遇有問題，可以到被審計單位核實情況。審計業務部門應當給予支持和配合。第三，從審計項目質量控制目的上看，由復核到審理，實現了由形式向實質的轉變。實行審計項目審理，不僅要對審計結果類文書進行審理，還要對審計工作方案、審計實施方案、審計工作底稿等進行審理。不僅要審核審計結果類文書反映的情況和問題事實表述是否清楚、適用法規是否準確、處理處罰是否恰當，還要通過審核審計證據的客觀性、相關性、充分性和合法性，分析判斷審計結論是否準確。

推行審計項目審理，是一項全新的工作，需要我們從思想準備上、制度安排上到技術保障上等都要進行通盤考慮，科學謀化。

一是要強化思想引導，優化審理環境。

推行審計項目審理，必將對審計機關審計業務管理和審計質量控制模式乃至審計人員的行為方式產生深遠的影響。因此，推行審計項目審理制度，使我們站在歷史的新起點上，考驗著審計業務人員和審計法制人員的勇氣與智慧。勇敢前行，雖然有困難，但贏得了主動，實現了從容;趴著不動，雖然四平八穩，但失去了先機，丟掉了主動，最終還是要被歷史拖著前行。因此，統一思想，明確方向，優化審理環境至關重要。因為審計工作要真正有所作為，實現自身跨越，開展審計項目審理工作正是一個切入點和突破口。

二是要建立規章制度，規范審理行為。

推行審計項目審理，是一項工作創新，需要嚴格的制度作保障。我們應當依據審計法、國家審計準則等制定審計項目審理工作辦法及與之配套的操作規程，明確審理工作的主體、對象、范圍、內容、重點、職責、權限、程序、流程等。同時注意在審計實踐中不斷完善。此外，還要通過制定并堅決執行《審計項目質量檢查考核辦法》、《審計項目質量責任追究辦法》等，確保審計項目審理工作順利推行。

三是要改進技術方法，提高審理效率。

隨著“金審工程”應用系統的推廣運用，審計項目審理工作也應充分做好與之相對接的軟件開發和應用工作。通過OA與AO系統的審計資料交互跟蹤審計現場實施過程，做到實時審理。這樣，審理人員可將更多的精力放在審理事實是否清楚、取證是否充分、評價是否客觀、定性是否準確、法規引用是否恰當等方面，使出具的審理意見更準確合理。也能讓審理人員抽出時間到審計現場進行審理。

四是要劃分各自界限，明確審理責任。

在整個審計業務工作流程中，審計項目實施和項目審理的界限與職責是不同的。審理人員是對審計方案執行是否有效、審計事實是否清楚、審計定性是否準確、審計處理是否合法進行審理，對審理應發現而未發現的問題以及所出具的審理意見的恰當性負責，而對事實不真實、數據不準確、證據不充分、程序不合規等責任應由項目實施的審計人員承擔。審理人員對審理工作承擔有限責任。

五是要加強綜合利用，提升審理成果。

審理人員應當充分利用審理綜合平臺，對審計項目反映出的普遍性、傾向性、典型性問題進行整理、歸納、剖析、提煉，從宏觀性、前瞻性和法制性的高度提出超前性、預警性的分析，促進審計資源充分利用和審計成果有效整合。同時，審計人員、審理人員要發揮各自信息優勢，通過信息共享，提升審計成果利用水平。此外，審理部門要充分利用審理結果，要將項目審理與審計質量考評結合起來，促進審計項目質量整體提高。

六是要加強業務培訓，防范審理風險。

任何一項工作創新，必然帶來工作格局的調整和利益關系的轉變，推行審計項目審理工作也不例外。審理人員一方面加強學習，努力提高自身政策水平、業務素質，以適應審理工作需要，另一方面審理人員還要正確處理好與審計人員的關系，在嚴謹細致、客觀公正的前提下，做好溝通協調工作，以高質量、高水準的審理意見來服務審計人員。切實做到既防范審理風險，更防范審計風險，不斷提高審計項目質量。

(作者單位:江西省審計廳)