關(guān)于構(gòu)建國家財(cái)政審計(jì)大格局的若干思考和建議

一、構(gòu)建國家財(cái)政審計(jì)大格局的必要性

構(gòu)建國家財(cái)政審計(jì)大格局理論的提出，是署黨組學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的突出成果和創(chuàng)新，是審計(jì)免疫系統(tǒng)理論的進(jìn)一步豐富和發(fā)展，是創(chuàng)新深化發(fā)展我國財(cái)政審計(jì)工作的重大舉措。國家財(cái)政審計(jì)大格局的構(gòu)建對(duì)創(chuàng)新國家審計(jì)工作具有里程碑和劃時(shí)代的意義，必將為健全完善公共財(cái)政體系，有效防范國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家財(cái)政安全，發(fā)揮國家財(cái)政審計(jì)的應(yīng)有作用奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、構(gòu)建國家財(cái)政審計(jì)大格局的目標(biāo)與原則

國家財(cái)政審計(jì)大格局與財(cái)政審計(jì)一體化、財(cái)政審計(jì)大格局等在審計(jì)目標(biāo)、思路、層次、重點(diǎn)上均有著質(zhì)的區(qū)別。前者要求從國家整體經(jīng)濟(jì)的層面上來計(jì)劃與實(shí)施審計(jì)，來維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、防范國家經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)保障國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展;后兩者則主要重在從財(cái)政部門的資金收支和安全層面上來計(jì)劃與實(shí)施審計(jì)。

積極構(gòu)建國家財(cái)政審計(jì)大格局，應(yīng)以審計(jì)免疫系統(tǒng)理論為指導(dǎo)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、保障國家經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為總目標(biāo)，切實(shí)維護(hù)國家財(cái)政安全和提高財(cái)政收支績效為主線，按照更高層次“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)”的原則，緊緊圍繞國家經(jīng)濟(jì)工作重心和“兩個(gè)報(bào)告”等要求來謀劃、經(jīng)營、實(shí)施年度審計(jì)工作，以使審計(jì)工作更好地從國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來把握熱點(diǎn)、關(guān)注焦點(diǎn)、突出難點(diǎn)，抓住龍頭和產(chǎn)出精品。

三、構(gòu)建國家財(cái)政審計(jì)大格局的思路與重點(diǎn)

重點(diǎn)做到計(jì)劃整合、資源整合、項(xiàng)目整合和信息(報(bào)告)整合，在所有審計(jì)項(xiàng)目中試行績效審計(jì)和問責(zé)審計(jì)，具體做到更新一個(gè)審計(jì)理念，突出四項(xiàng)重點(diǎn)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)四大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，實(shí)施六項(xiàng)重點(diǎn)整合統(tǒng)一。

更新一個(gè)審計(jì)理念:在所有審計(jì)項(xiàng)目中推進(jìn)績效審計(jì)和問責(zé)審計(jì)的理念，樹立國家財(cái)政審計(jì)大格局的理念，學(xué)習(xí)掌握國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，全面提高審計(jì)干部業(yè)務(wù)素質(zhì)能力。

突出四項(xiàng)重點(diǎn)創(chuàng)新:重點(diǎn)創(chuàng)新財(cái)政收支總體結(jié)構(gòu)性審計(jì)，重點(diǎn)創(chuàng)新財(cái)政收支績效問責(zé)審計(jì)，重點(diǎn)創(chuàng)新財(cái)政收入征管審計(jì)，重點(diǎn)創(chuàng)新財(cái)政政策制定執(zhí)行和體制機(jī)制性審計(jì)。一年若能集中力量深度剖析或健全完善若干條有關(guān)國家財(cái)政宏觀經(jīng)濟(jì)方面的政策、機(jī)制，若能審計(jì)提示若干條國家財(cái)政收支總體結(jié)構(gòu)性問題并提出相應(yīng)審計(jì)建議，其所能發(fā)揮的國家審計(jì)免疫系統(tǒng)功能作用，遠(yuǎn)比簡單審計(jì)揭示發(fā)現(xiàn)多少擠占挪用、多發(fā)福利補(bǔ)貼、滯留滯撥等要大的多。

實(shí)現(xiàn)四大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變:由以常規(guī)部門預(yù)算支出為主的部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)向以部門預(yù)決算分配、收入征管和政策制定執(zhí)行為主的高層次預(yù)算執(zhí)行審計(jì)轉(zhuǎn)變，由以主要反映擠占挪用、多發(fā)補(bǔ)貼福利等一般性低層次問題為主向以重點(diǎn)揭示反映財(cái)政收支總體結(jié)構(gòu)性情況問題和體制機(jī)制性等問題為主的高層次審計(jì)監(jiān)督轉(zhuǎn)變，由數(shù)量型低層次全覆蓋審計(jì)向質(zhì)量型高層次重點(diǎn)審計(jì)轉(zhuǎn)變，由一般常規(guī)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)向財(cái)政績效審計(jì)和問責(zé)審計(jì)轉(zhuǎn)變。

實(shí)施六項(xiàng)重點(diǎn)整合統(tǒng)一。即實(shí)施計(jì)劃整合統(tǒng)一，資源整合統(tǒng)一，項(xiàng)目整合統(tǒng)一，審計(jì)審理整合統(tǒng)一，報(bào)告決定整合統(tǒng)一，信息成果整合統(tǒng)一。真正做到審計(jì)重點(diǎn)明確突出，計(jì)劃制定科學(xué)，資源項(xiàng)目有效整合，統(tǒng)一組織實(shí)施處理，改進(jìn)創(chuàng)新報(bào)告形式和內(nèi)容，強(qiáng)化審計(jì)信息成果整合。真正適應(yīng)大格局審計(jì)目標(biāo)水平和資源整合的高層次要求，適應(yīng)大格局審計(jì)信息成果利用、分析、提煉的要求，適應(yīng)大格局審計(jì)業(yè)務(wù)控制和審理的要求，避免在審計(jì)條塊和項(xiàng)目之間互不搭界各自為戰(zhàn)，以使有限的審計(jì)資源產(chǎn)生倍增效益，進(jìn)而提出真正的高層次審計(jì)意見建議，為國家經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮高層次國家審計(jì)監(jiān)督的應(yīng)有作用。

四、構(gòu)建大格局需注重七大重新定位和改革創(chuàng)新

(一)注重對(duì)財(cái)政審計(jì)工作的目標(biāo)重新定位和創(chuàng)新。由于各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾和風(fēng)險(xiǎn)最終要由國家財(cái)政總兜底，都要轉(zhuǎn)化為國家財(cái)政問題即轉(zhuǎn)化為整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)問題。對(duì)國家財(cái)政進(jìn)行審計(jì)，就是對(duì)整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行審計(jì)。由此，國家財(cái)政審計(jì)大格局應(yīng)以維護(hù)國家財(cái)政安全和提高財(cái)政收支績效為近期目標(biāo)，以維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、保障國家經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)。

(二)注重對(duì)財(cái)政審計(jì)工作的思路重新定位和創(chuàng)新。一般情況下，常規(guī)部門預(yù)算收支規(guī)模占同級(jí)財(cái)政收支規(guī)模較小，且這部分支出又基本都是保正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需。隨著基尼系數(shù)的不斷下降，常規(guī)部門預(yù)算收支規(guī)模占整個(gè)財(cái)政收支規(guī)模的比例會(huì)越來越低。尤其是常規(guī)預(yù)算執(zhí)行僅只是整個(gè)國家財(cái)政收支管理完整鏈條中的一小部分，隨著年初部門預(yù)算的細(xì)化和國庫集中支付的執(zhí)行到位，各部門單位在預(yù)算執(zhí)行中所能使用的財(cái)政分配處置權(quán)也將越來越少，即使有也大多是在年初預(yù)算時(shí)就已埋下的伏筆(如在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)打捆資金和項(xiàng)目的再細(xì)化分配權(quán)就都是在年初預(yù)算時(shí)人為埋下的伏筆)。由此，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不應(yīng)將常規(guī)部門預(yù)算執(zhí)行作為審計(jì)的重點(diǎn)，國家財(cái)政審計(jì)大格局不應(yīng)將寶貴的審計(jì)資源消耗在揭示反映常規(guī)的、簡單的擠占挪用、多發(fā)補(bǔ)貼福利等一般性低層次問題上，而應(yīng)騰出有限的高級(jí)審計(jì)資源力量來對(duì)最能體現(xiàn)財(cái)權(quán)、最能影響公平公正和制約國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)決算分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和龍頭關(guān)鍵部位進(jìn)行高層次審計(jì)監(jiān)督。

國家財(cái)政審計(jì)大格局向常規(guī)預(yù)算執(zhí)行的兩頭突破，向部門預(yù)算和決算審計(jì)突破。即向常規(guī)預(yù)算執(zhí)行的兩頭和龍頭部位突破，向部門預(yù)決算和政策機(jī)制審計(jì)突破。具體要做到“抓龍頭，調(diào)主線，攻重點(diǎn)”。抓龍頭:以預(yù)決算審計(jì)為龍頭，向預(yù)算決算兩頭突破。調(diào)主線:以預(yù)決算級(jí)次機(jī)制政策審計(jì)為主線，重點(diǎn)聚焦機(jī)制體制等宏觀性全省性問題。攻重點(diǎn):以專項(xiàng)投資性支出為主線重點(diǎn)，突出關(guān)注財(cái)政績效。

(三)注重對(duì)財(cái)政審計(jì)工作的重點(diǎn)內(nèi)容和方法重新定位和創(chuàng)新。大格局的審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容可逐步以國家財(cái)政政策制定實(shí)施、預(yù)決算分配、重點(diǎn)資金項(xiàng)目為主，突出對(duì)財(cái)政預(yù)決算分配和重點(diǎn)資金項(xiàng)目實(shí)施績效審計(jì)和政策績效性審計(jì)。在當(dāng)前形勢下，收入審計(jì)有可能比支出審計(jì)更重要，政策機(jī)制審計(jì)與分配管理審計(jì)比一般財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)更重要(一策可以興邦也可以廢邦)，專項(xiàng)支出審計(jì)比一般保運(yùn)轉(zhuǎn)支出審計(jì)更重要。而對(duì)常規(guī)部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)可探索建立社會(huì)中介審計(jì)制度，就像現(xiàn)在國資委要求所有國有企業(yè)必須經(jīng)過中介審計(jì)一樣。

(四)注重對(duì)財(cái)政審計(jì)工作的計(jì)劃組織方式重新定位和創(chuàng)新。組建國家財(cái)政審計(jì)大格局智囊小組，由高級(jí)審計(jì)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家、財(cái)稅金融專家等研究提出真正意義上的高層次審計(jì)計(jì)劃，統(tǒng)一調(diào)配整合審計(jì)資源。先做到審計(jì)署、省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和市縣審計(jì)機(jī)關(guān)本級(jí)范圍內(nèi)的國家財(cái)政審計(jì)大格局，逐步過渡到全國上下各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一的國家財(cái)政審計(jì)大格局，真正做到全國一盤棋，做到國家財(cái)政審計(jì)大格局的橫向到邊和縱向到底，進(jìn)而對(duì)國家經(jīng)濟(jì)、國家財(cái)政預(yù)算決算分配管理和政策制定執(zhí)行實(shí)施質(zhì)量型高層次全覆蓋審計(jì)，而不拘泥于在審計(jì)資金面、單位面上追求百分之百的數(shù)量型低層次全覆蓋審計(jì)。

(五)注重對(duì)財(cái)政審計(jì)工作報(bào)告的框架內(nèi)容重新定位和創(chuàng)新。國家財(cái)政審計(jì)大格局下的審計(jì)工作報(bào)告框架內(nèi)容可與政府工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)決算工作報(bào)告、社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展工作報(bào)告所列目標(biāo)任務(wù)、完成情況等基本對(duì)應(yīng)比較，與年中財(cái)政、發(fā)改委等所作重大財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策和預(yù)決算分配追加調(diào)整事項(xiàng)、指標(biāo)任務(wù)等基本對(duì)應(yīng)比較，真正做到實(shí)時(shí)審計(jì)，實(shí)時(shí)報(bào)告，實(shí)時(shí)促進(jìn)，實(shí)時(shí)整改。

(六)注重對(duì)財(cái)政審計(jì)理論重新定位和創(chuàng)新。應(yīng)以維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、保障國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為總目標(biāo)來定位、創(chuàng)新和構(gòu)建國家財(cái)政審計(jì)大格局，在國家審計(jì)免疫系統(tǒng)理論框架下構(gòu)建國家財(cái)政審計(jì)大格局的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐指南。重點(diǎn)從國家經(jīng)濟(jì)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和政策調(diào)控等戰(zhàn)略高度來布局構(gòu)建國家財(cái)政審計(jì)大格局理論，重點(diǎn)構(gòu)建以推動(dòng)建立國家總預(yù)算和國家總會(huì)計(jì)為目標(biāo)的國家公共財(cái)政體系審計(jì)指南，國家財(cái)政預(yù)決算分配管理審計(jì)指南，國家財(cái)經(jīng)政策審計(jì)指南，國家財(cái)政收支績效審計(jì)指南等。

(七)注重對(duì)大格局高層次審計(jì)監(jiān)管問責(zé)和審計(jì)成果運(yùn)用重新定位和創(chuàng)新。

大格局審計(jì)應(yīng)注重在所有的審計(jì)項(xiàng)目中都追究和問責(zé)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，將審計(jì)問責(zé)貫穿于各類國家審計(jì)全過程，而不僅僅在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目中才進(jìn)行審計(jì)問責(zé)，以有效解決突破屢查屢犯的老大難問題和死穴，有效創(chuàng)新財(cái)政審計(jì)大格局成果綜合運(yùn)用層次和水平。

1.逐步探索創(chuàng)新大格局審計(jì)監(jiān)管問責(zé)，有效運(yùn)用“四兩撥千斤”。

黨的十七大報(bào)告明確提出“完善制約和監(jiān)督機(jī)制……要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”大格局審計(jì)要積極探索對(duì)各種內(nèi)外部監(jiān)督監(jiān)管部門單位等的審計(jì)再監(jiān)督，積極創(chuàng)新高層次審計(jì)監(jiān)管問責(zé)，以有效解決政府部門廣泛存在的“監(jiān)管權(quán)”缺失、缺位或形同虛設(shè)等問題，力求走出審計(jì)治標(biāo)不治本、“荒自家田去種人家地”來包打天下又事倍功半的怪圈，力求走出“多龍治水，旱澇無責(zé)，屢查屢犯”的怪圈。大格局審計(jì)要運(yùn)用好“四兩撥千斤”法則，創(chuàng)新健全“多龍治水，龍龍有責(zé)，賞罰分明”的監(jiān)管機(jī)制，有效啟動(dòng)、激活、強(qiáng)化整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)內(nèi)外部監(jiān)督監(jiān)管體系資源，以切實(shí)化解現(xiàn)有審計(jì)資源與應(yīng)擔(dān)負(fù)審計(jì)任務(wù)嚴(yán)重不相適應(yīng)的矛盾，真正加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。

2.逐步探索推行部門預(yù)決算聽審制。除繼續(xù)強(qiáng)化審計(jì)公告等手段外，還可積極探索逐步建立和推行部門預(yù)決算聽審制。即爭取本級(jí)政府和人大根據(jù)××部門預(yù)決算審計(jì)結(jié)果來審定調(diào)整××部門的本年部門預(yù)決算撥款數(shù)，或?qū)彾ㄕ{(diào)整下年××部門預(yù)算撥款數(shù)和定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等。審計(jì)機(jī)關(guān)能從預(yù)決算分配的根子上對(duì)違紀(jì)違規(guī)被審單位的當(dāng)年或下年財(cái)政性資金預(yù)決算分配審核說“不”，不但大大提高審計(jì)威懾力，還能真正把審計(jì)監(jiān)督與政府和人大監(jiān)督緊密結(jié)合起來，有效創(chuàng)新深化國家財(cái)政審計(jì)大格局成果的運(yùn)用，進(jìn)一步從根子上解決消除好屢查屢犯的頑癥。

(作者單位:江西省審計(jì)廳)