我國地方政府績效評估存在的問題及其改進對策

績效評估是現代政府管理的前沿課題。市場經濟的發展特別是改革開放的進一步深入，促使我國現有經濟體制和運行機制加速與國際接軌，行政體制改革步伐也進一步加快，這就要求建立起適應全球化、與市場機制相協調的行政體制和行政模式。“地方政府行政管理體制和績效評估體系的改革已被提到了非常重要的議程。”在新形勢下，隨著黨中央提出科學發展觀和正確政績觀，許多地方政府和部門學習和借鑒西方發達國家政府管理經驗，開展了政府部門績效評估的探索和嘗試，有以政府部門內部為評估主體的績效評估形式，還有由外部評估主體對政府工作績效進行評估的嘗試。這些探索和嘗試，取得了一定成效，積累了一些經驗。但與西方發達國家相比，我國地方政府績效評估無論在理論還是實踐上都還不成熟，在體制機制、觀念方面還存在著一些問題。

一、我國地方政府績效評估存在的問題

(一)績效評估制度、體制上存在的問題。從實際來看，雖有憲法、審計法、行政監察法及公務員法等相關法律法規對績效考評有不少規定，但要么缺乏相關實體規定，要么缺乏具體程序，使得績效評估運行機制不健全、動力不足，起不到應有的規范作用。另外，績效評估尚處于自發、半自發狀態，未統一規劃，不能全面推行;未建立起績效計劃和績效報告等制度框架，隨意性大;缺乏統一領導機構和績效標準，部門各自為政，無法進行部門或地區間的比較評估。

(二)績效評估內容、手段和方法還不夠規范，尚未建立起科學的評估體系。一是許多地方評估內容仍沿用“政府本位”模式，片面將經濟業績等同于政績。這種模式多涉及產值、稅利指標等，很少涉及人民的實際生活水平如實際收入、就業率、居住條件等。二是評估手段、方法還相對落后，雖已開始運用計算機手段，但日前仍是手工操作、人為評分情況較多。因對現代評估方法如平衡計分卡、360度評分法等缺乏了解和運用，導致評估工作量大，出錯率較高，人為因素干擾較大，影響結果的科學性和客觀性。三是遵循國際慣例、適合國情的評估原則、指標、模型、依據、程序及方法等評估體系尚未建立。一些有限評估不是流于形式，就是突擊式的大檢查、大評比，難以使政府績效得到持續改進。不少機構存在為評估而評估，為應付上級而評估，為放大政績而評估的不良現象。

(三)政府績效評估方式單一，評估主體缺乏獨立性。一是當前主要采用目標責任制考核、組織考察和工作檢查等方式。主要特征是政府評議政府，公民參與渠道不暢通，透明度不高，對公共管理過程不能實施有效監督與批評，使評估過程具有封閉性、神秘性，不能發揮其應有的影響與作用。二是當前評估主體構成參差不齊，缺乏獨立性。由于缺乏專門獨立評估組織，而現有的評估主體往往與評估對象有著千絲萬縷聯系，甚至有些形成了利益共同體，這就使得評估主體在評估過程中帶有很強的本位、主觀色彩，難以保持立場、態度的科學性和客觀性。

(四)政府績效評估人員素質不高，缺乏專門人才。我國績效評估事業起步較晚，相應的人才培養工作也較薄弱，至今沒有一套完善的人才培養制度。全國性的人才培養體系尚未形成，各部門、單位只是根據本行業具體特點和需要開展一些臨時、分散的培訓工作。評估人員隊伍整體素質不高，缺乏專業理論和專業技術知識，影響了政府績效評估質量。

(五)有效的績效評估信息系統尚未建立，還存在大量信息失真現象。在實踐中常會遇到:要么沒有管理信息系統，要么有管理信息系統但不能提供評價工作績效的信息或不能提供準確、可靠的信息。至于資料丟失或不完整、可獲得的資料高度綜合、含義隨時間而改變、無法與特定事件或對象相聯系、資料不精確或屬于機密等現象，也屢見不鮮。另外，一些地方政府和部門領導為追求表面政績在統計數字上做文章，使得虛假數字充斥整個績效信息系統，嚴重脫離了績效信息客觀實在性的本質要求。

(六)政府績效評估理論研究較薄弱，知識體系準備還不足。我國學術界從20世紀90年代初就政府績效評估價值取向、模式、指標體系、機制等方面展開了研究。但總體看還很薄弱，能為政府設計操作性很強的績效評估體系的專家十分稀缺，評估的知識體系準備顯現不足。績效評估往往涉及管理學、統計學、經濟學和公共行政學等多學科知識，整合研究十分困難。我國學術界關于績效評估研究成果多數概念性、原則性偏強，操作性偏弱，難以被地方政府認可接納并實施。另外對國外先進經驗的系統性介紹還很不足。

(七)績效評估工作及其重大價值尚未引起足夠重視和認同，評估資金投入也不足。一是不少政府官員觀念轉變滯后，對政府績效評估缺乏足夠認識，有的甚至有抵觸情緒，從而直接影響績效評估工作的投入。二是績效評估需投入相當數量的人、財、物、時間，是一個耗費資源的過程。因其價值尚未引起足夠重視和認同，加之國家沒有單獨的評估經費撥款，費用大都攤入具體公共項目中，評估資金投入不足，致使一些地方績效評估常常難以為繼。

二、完善我國地方政府績效評估的對策

(一)盡快制定相關法律法規和具體政策制度，逐步實現規范化、經常化和法制化。一是擬訂績效評估法規，對宗旨、原則、主體、指標等加以科學界定，建立聽證制度，并構建相關模型加以模擬。二是從法律上樹立評估權威性，評估機構應享有調查、評估有關公共部門活動的權力，不受其它任何組織或個人干擾;評估結論得到有效傳遞和反饋，評估活動能引起公眾關注，有充分可信度和透明度。三是對評估程序、內容、形式等作出詳細規定，使評估工作有法可依、有章可循，納入正常發展軌道。四是將現有部門績效評估的分散職能綜合協調運用，構建地方政府績效管理體系。建議由國務院制定頒發辦法或條例，整合中編辦、人保部、監察部、財政部、審計署等部門相關職能，完善中國現存的績效評估和管理制度。

(二)借鑒西方發達國家經驗，逐步完善我國地方政府績效評估指標體系。一要體現公共性，評估指標必須針對公共領域，是公正、公平和正義這些公共價值觀的具體體現;二要體現系統性，要符合“三個文明建設”和“五個統籌”要求，全面反映經濟、社會和人的發展狀況;三要體現科學性，評估指標能定量的定量，難于定量的，可進行定性分析比較，最大限度地減少主觀隨意性;四要體現可操作性，評估指標的設置，要突出重點，便于操作，不能過于繁瑣。

(三)改變評估方式，建立多重評估機制，健全政府績效評估組織體系和主體體系。一是逐級建立多重評價體制，構建外部評估主體體系和內部評估主體體系。外部體系包括黨、人大、政協等法定主體的評估和社會評估。內部體系主要包括政府機關內部的自我評估和專門機關如監察、審計評估兩部分。各主體從不同角度根據衡量同一評估對象的指標模型中不同維度進行評估，得出各自評估結果，再經由評估機構綜合處理后得到最終評估結論。二是須建立專門績效評估機構，以確保客觀、公正，樹立評估的權威性和嚴肅性。可考慮成立中央政府垂直領導的各級政附績效評估委員會，負責組織各級政府績效評估工作，提高評估客觀性和公正性。

(四)加快績效評估人才的培養和培訓工作。評估人員須具備以下基本條件:一是具有較高的政治素質，熟悉國家大政方針;二是堅持原則，清正廉潔，秉公辦事，公道正派;三是具有基本的公共管理、行政學、經濟學、財務會計、數學統計及法律等方面的專業知識;四是熟悉公共部門績效評估指標模型，有較強的綜合分析能力和組織協調能力;五是具備基本的計算機專業知識，以符合評估的信息化發展趨勢。為保證評估人員達到以上資格要求，需對評估人員進行培訓，合格后發給資格證書，持證上崗，以此確保評估質量。

(五)建立健全績效評估信息系統，完備評估資料和數據，確保信息來源的準確可靠。公共部門績效評估所需要的信息來源渠道廣泛，不但包括直接的原始資料和數據，而且還需要其他來源的間接材料。為使績效評估有準確、完整的評估材料及有效的反饋、擴散機制，建立高效的評估信息系統很有必要。一是應確保統計機構相對獨立性，減少干擾，為評估工作對有關材料的收集與查詢提供方便;二是應把開展地方政府績效評估和建立全國性的評估信息系統結合起來，建立評估信息的傳遞網絡，把績效評估的結果盡快反饋、擴散給有關各方，使評估信息得到廣泛使用;三是應充分利用電子計算機和現代通訊技術，設計適合我國國情的政府績效評估軟件系統，并通過網絡，將政府績效評估同實時的公共信息收集、分析結合起來，建立電子化的政府效率管理網絡和自動監控系統。

(六)加強理論研究，用科學的理論指導績效評估，改變我國政府績效評估的盲目狀況。政府績效評估是一項有著很強的理論創新性和實踐操作性的課題。可考慮組成有多學科人才與實踐工作者參與的項目研究小組，匯集管理學、經濟學、數學、統計學、系統工程學和計算機軟件開發等多學科人才，運用相關領域知識，采用科研與實踐相結合的項目研究途徑，組織力量對有關部門、行業及各地的績效評估實踐和理論研究成果進行科學的評審，對那些科學化、公正化、操作性強的方案和舉措，通過試點方式，逐步推廣運用。

(七)加強宣傳，提高認識，把握價值取向，保證地方政府績效評估有效實施。通過宣傳，讓全社會尤其是政府部門充分認識績效評估的重要意義和作用，在思想上達成共識，改變消極、抵觸態度，正確對待評估工作。要把評估經費列入預算，對評估工作予以配合和支持。在經濟全球化的時代背景下，地方政府績效評估的價值取向也正在或將要發生重大變化;從單純注重經濟增長轉向經濟社會全面、協調和可持續發展;從政府本位轉向民眾本位;從無限政府轉向有限政府;從效率標準轉向效益標準;從要素評估轉向系統評估等。只有正確把握評估價值取向，才能防止和克服沖突和矛盾，發揮評估價值整體功能，保證地方政府績效評估的有效實施。

(作者單位:陜西省審計廳)