危機后國際存款保險機構與制度的變革

全球視野的存款保險變革趨勢

金融危機促成國際存款保險協會通過《有效存款保險制度核心原則》

金融危機的發生再次凸顯了建立存款保險制度的必要性和重要性，而如何建立一套國際通行的存款保險制度準則也被存款保險相關國際組織所關注。2009年6月，國際存款保險協會與巴塞爾銀行監管委員會共同發布了《有效存款保險制度核心原則》(下稱《核心原則》)。在借鑒各國現行存款保險制度運行經驗的基礎上，《核心原則》強調要建立一個普適性強的、能夠在更多國家運用的存款保險架構，并特別研究了存款保險制度建立的先決條件和存款保險制度的具體設計。強調存款保險機構與安全網其他部門之間的信息共享及協調是此次《核心原則》最為突出的地方之一。

《核心準則》反映了未來需要更加重視存款保險機構的跨部門協調

《核心準則》強調應有一個框架機制，來確保存款保險機構與金融安全網其他成員之間建立日常的緊密協作和信息共享，使存款保險機構與安全網其他部門之間的信息共享及協調成為未來存款保險機構改革的重點。從存款保險機構與其他金融監管機構之間關系，以及掌握的信息基礎看，除了銀行自身以外，其他金融監管機構往往掌握了解銀行的主要信息，這些信息可能是在賠付存款人時所必須的。而中央銀行擁有大量關于整個金融體系的信息，對存款保險機構也有直接影響。為了保證存款保險機構獲得它所需要的信息，存款保險機構和監管機構、中央銀行需要協作開展信息收集和共享。另外，盡管信息共享的非正式安排有時也運作得不錯，但《核心準則》強調信息共享最好還是通過立法、備忘錄、法律協議或這些方法的聯合而成為一種比較正式的安排。跨部門協調更加重要的另外一個原因是存款保險制度不能夠單獨解決系統性大面積的銀行破產或者金融體系的“系統性危機”，系統性危機需要整個金融體系安全網成員共同協作應對。此外，處置系統性危機的成本也不應該只由存款保險體系來承擔。

《核心準則》反映了存款保險機構的跨國協調更加重要

從次貸危機在美國爆發并惡化成為全球性金融危機的歷程看，存款保險跨國協作非常重要。《核心原則》指出，只要能夠保證保密，在需要的情況下，不同國家存款保險機構之間、各國存款保險機構和其他國家金融安全網成員之間應該能夠交換所有相關信息。實際上，國際協調也是此次《核心原則》發布的體現:與以往各國際機構單獨發布指引不同，此次《核心原則》是國際存款保險協會與巴塞爾銀行監管委員會共同發布。國際存款保險協會第八屆全球年會也是由國際存款保險協會、金融穩定協會及巴塞爾銀行監管委員會共同主辦，會議核心議題之一也是存款保險制度在金融穩定方面的作用。另外，從金融危機的發展軌跡看，這次金融危機雖然起源于美國，但世界各國金融體系都受到了不同程度影響，換言之，在缺乏一個全球性的金融穩定體系的背景下，金融危機本身就具有全球化的特征，《核心原則》強調了跨境保險問題，并希望以此引導各國存款保險機構的國際合作。

國別層面的存款保險制度變革特點

從國別情況看，已經建立存款保險制度的國家紛紛擴大存款保險職責范圍、提高存款保險的保險限額，并將存款保險機構作為處置倒閉銀行的平臺，最大限度維護存款人的利益并維護金融體系的穩定?？偟膩砜?，有五個非常顯著的特點。

提高存款保險限額或臨時性采取全額存款擔保政策，成為各國存款保險機構應對金融危機的重要舉措

從次貸危機演變歷程看，提高存款保險限額，以最大限度保護存款人利益，增強存款人信心成為多數國家存款保險機構的普遍做法(表1)。2008年10月，美國聯邦存款保險公司宣布將存款保險限額臨時從10萬美元提高到25萬美元。歐盟各國也在現有存款保險制度基礎上，迅速推出存款擔保措施。另外，美國聯邦存款保險公司始終能夠做到在銀行倒閉后的第一時間對存款人的受保存款提供保障，以防止支付體系崩潰。對于未受保存款，美國聯邦存款保險公司還采取預先賠付50%的機制，最大限度地保護了存款人權益，較好地維護了金融穩定，成為美國應對金融危機的典型特色。

存款保險機構監管權限有所擴大

次貸危機以來，各國都對其金融監管體系以及金融監管的國際合作進行了深刻的反思，其中以美國和英國最為典型，兩國的金融監管主管部門或者財政部都提出了各自的相關改革建議。

2008年3月，美國財政部發布了《現代金融監管改革藍圖》，在分析了美國金融市場面臨的短期、中期及長期風險和美國金融監管存在的諸多問題后，提出了短期、中期和長期的改革目標，逐步構建靈活而高效的現代金融監管架構，以便更好地應對可能的危機、提高美國金融業的競爭力，而構建靈活而高效的現代金融監管架構核心之一，就是進一步充實美國聯邦存款保險公司的監管權限。2009年3月，美國財政部在《現代金融監管改革藍圖》基礎上又公布了《金融架構框架改革:奠定新的基礎》。在維護金融安全網方面，《金融架構框架改革》有兩大核心改革提議:成立消費者金融保護署和針對金融業系統性風險的監管改革法案。成立消費者金融保護署的提議在2009年11月初已經通過美國國會眾議院審議，而針對金融業系統性風險的監管改革法案也已與眾議院金融服務委員會達成一致。從公布的材料看，美國很可能將成立一個由財政部牽頭、由美國聯邦存款保險公司等多家監管機構組成的金融服務監管委員會，負責向國會提出銀行監管建議，甄別出需要接受更多監管的公司和金融活動，對于那些可能會威脅公司或市場的金融活動實施更嚴格的監管規則和標準。其中，《金融架構框架改革》建議美國聯邦存款保險公司在得到美聯儲和財政部許可情況下，可以向有償付能力的公司發放貸款或者提供擔保，以防止后者因為預先參與的某種金融活動出現問題而威脅到整個金融體系的穩定。美國聯邦存款保險公司因上述救助活動發生的任何損失可先從財政部借錢支付，之后由經評估資產規模超過100億美元的金融企業提供償付資金。如果這項建議能夠最終形成法律，將有助于把未來存款保險援助行動的成本轉向由金融業而非納稅人。

對于英國而言，2007年9月的北巖銀行危機也促使英國金融當局痛定思痛。2007年10月，英國金融管理三方委員會公布了一份銀行改革討論文稿，向社會征求銀行改革與存款者保護建議。2008年1月，英國公布了關于金融穩定與存款人保護的顧問文本。在此基礎上，2009年3月，英國金融服務局公布了金融監管改革的《特納報告:通過監管改革應對全球性金融危機》。報告指出，全球金融監管體系的漏洞、銀行表外業務資本要求不足、在險價值(VAR)缺陷、市場自律不完善等問題是造成危機的突出原因。此外報告還提出了一系列改革建議，其中第二章第四節“存款保險與銀行處置”專門討論存款保險在金融安全網中的作用和未來存款保險的方向，報告指出存款保險制度應能確保絕大部分零售存款人在銀行發生倒閉時受到保護、應保證存款人理解存款保險的覆蓋范圍、應建立銀行有序倒閉的破產機制。

存款保險機構的功能不斷創新和拓展，并成為金融安全網的核心成員

金融危機使美國聯邦存款保險公司等存款保險機構突破了傳統保障或支付職能，擴展到金融救助、維護整個金融體系穩定等。2008年9月，雷曼申請破產保護后，美國聯邦存款保險公司及時向雷曼控股的銀行實施“停止與禁止令”，規定未經美國聯邦存款保險公司同意，銀行不得向雷曼提供有擔保交易或其他形式的授信，不得進行分紅或減少其資金頭寸。美國聯邦存款保險公司的另外一個創新是對銀行債務和銀行間信用活動進行擔保，并成為美國政府為市場提供應急流動性的重要平臺。2008年10月，美國聯邦存款保險公司出臺臨時性擔保計劃，對2009年6月30日以前銀行發行的高級無擔保優先債務提供為期3年的擔保。美國聯邦存款保險公司的擔保超過了傳統意義上的存款人領域，有利于銀行間市場恢復流動性。另外，2008年9月，愛爾蘭也宣布在前期提高存款人保險限額的基礎上，對6家主要銀行的機構存款和債務等提供保障。此外，2008年11月，美國聯邦存款保險公司與財政部、美聯儲共同制定了花旗銀行救助計劃，其中美國聯邦存款保險公司將為花旗銀行3060億元不良資產池提供最高達100億美元的擔保，對不良資產提供擔保也是對傳統意義上存款保險功能的突破，維護了整個金融市場和金融體系的穩定。

金融危機導致存款保險機構保險支付激增，修改費率制度成為必然選擇

2008年10月，美國聯邦存款保險公司宣布修改費率制度，新修訂的費率制度在衡量受保機構的風險時，更多考慮反映銀行風險動態變化情況的客觀因素，如大額存單、銀行發行的有擔保和無擔保債務頭寸等，以引導各受保機構不斷加強風險控制和審慎經營。根據美國聯邦存款保險公司的資料，2009年銀行倒閉已使該公司耗資約250億美元，預計到2013這一數字將增至1000億美元。大量中小銀行和社區銀行倒閉使得美國聯邦存款保險公司面臨較大的支付壓力。此外修改費率制度難以在短期內籌集到適宜的保險費，因此，即便在2008年10月修訂之后，美國聯邦存款保險公司仍然面臨較大的資金壓力。

金融危機背景下，存款保險機構的國際協調有所發展

鑒于金融危機的全球性特征，存款保險機構必須國際合作才能夠最大可能減輕金融危機對本國金融體系產生不利影響。2008年10月，美國聯邦存款保險公司是通過為外資銀行分行提供臨時性擔保，成為政府防止國際金融風險對本國金融穩定影響的平臺。在全球金融市場高度一體化的情況下，相較于外資法人銀行，外資銀行分行與境外有更加直接和緊密的業務聯系，其經營出現問題直接威脅到本國存款人的利益，危及本國金融穩定。為此，部分國家和地區，如澳大利亞、新西蘭和香港等將全額擔保的范圍擴展到外資銀行分行。

啟示與建議

從各國存款保險機構在此次全球性金融危機中的作用與表現看，存款保險制度即是應對金融危機的必要措施，也是金融安全網的基礎性制度安排。在全球經濟金融高度一體化的情況下，金融風險的形成、發展和演變都更為迅速和復雜。制度化的存款擔保機制是應對金融危機的最佳手段，有利于通過較長時期保費積累增加基金規模。

抓住當前的有利時機，加快推進存款保險制度建設

從國家層面看，隨著我國以國有商業銀行市場化改革和上市等為主要內容的金融體制改革逐步深化，我國基本上建立起了以市場約束和資本充足率監管為基礎的監管框架，國家信譽擔保逐步從金融機構中退出是必然的選擇，需要建立與之相適應的金融機構市場退出機制。從金融機構看，我國金融機構面臨的主要風險還是以資產負債表內業務為基礎的信貸風險、市場風險、操作風險，傳統的金融安全網和存款保險制度仍將在今后一段時期內發揮主要的功能。應該充分利用當前的有利時機，加快推進我國存款保險制度建設的進程，將有利于增強公眾對金融體系信心，有利于盡快處置現有的和即將產生的金融風險，并對經濟下行時所帶來的金融風險做好應對準備。

中央銀行與存款保險機構之間的分工與協調是維護金融體系穩定的基礎

在金融危機中，存款保險機構通過對存款人增加賠付和對銀行間債務市場的擔保，進而緩解了中央銀行保持銀行體系流動性面臨的巨大壓力。但從美國的案例看，處置像花旗這樣具有系統性影響的金融機構時，僅僅依賴存款保險機構是不夠的，還需要美聯儲參與承擔相關問題資產的損失。存款保險公司只能對投保存款保險的金融機構進行管理和理賠，對非存款類金融機構如貝爾斯登公司這樣大的投資銀行等機構的危機救助顯得無能為力。而英國北巖銀行的案例則進一步說明，從公共金融安全網的整體而言，英國三邊金融穩定制度框架難以維護金融穩定。盡管有維護金融穩定的諒解備忘錄，然而備忘錄條款過于粗糙，其法律層次也偏低，使得三方實際上很難充分、及時、緊密地合作，甚至出現由于互相推諉而降低了有效處理金融危機事件能力等問題。實踐表明，中央銀行負責整個金融體系的穩定，而存款保險制度負責金融風險的及時化解，在處置金融風險、維護金融穩定中，必須將兩種制度相結合。

積極參與存款保險制度建設的國際合作

全球化是過去幾十年世界經濟與社會發展最為顯著的特點。在全球化背景下，現代金融的一個發展趨勢是銀行或金融集團通過兼并重組、引進戰略投資者等方式向國際化方向做大做強，成為金融巨型航母。但是一旦這樣的金融“巨無霸”陷入困境，僅靠一國存款保險體系救助是力不從心的，還需要國際上各監管當局間充分合作，這就要求各國在監管標準和監管法規上進行融合或妥協。現代金融的另外一個發展趨勢是金融創新的全球化。在這次的金融危機中，金融機構“從發起到分散”經營模式的本意是分散風險，但是金融創新并沒有將風險分散給最終投資人，而是以一種更為復雜和不透明的方式依然留存在高杠桿的銀行或者類似銀行的金融機構內部，結果產生了一個復雜的金融網絡，增加了系統性風險。這也急需要加強各國存款保險機構的合作。我國應該積極參與存款保險制度建設的國際合作，以應對未來全球性金融波動對我國金融體系的影響。

(作者單位:財政部財政科學研究所研究生部，

中國人民銀行海口中心支行)