推進依法行政改革煤炭經營資格審查制度

日前，在審計某省煤炭行業管理辦公室時，筆者發現，與煤炭生產許可證的發放控制相比，煤炭經營資格的準入門檻不高，但數量控制較嚴，從而使煤炭經營資格證成為一種較為稀缺的資源。這種帶有嚴格數量限制的行政許可容易形成潛在高昂的市場價格，互聯網上就存在高價倒賣煤炭經營資格證的相關信息。筆者認為，現行煤炭經營資格審查制度不符合市場經濟改革方向，也與《行政許可法》的立法精神不符，存在改革必要。

一、我國煤炭經營資格審查制度演變

當前，我國煤炭經營實行資格審查制度。制度規定:設立煤炭經營企業，必須經過煤炭經營資格審查，取得煤炭經營資格證書，方可向工商行政管理部門申請領取營業執照;取得煤炭生產許可證的煤礦企業銷售本企業生產、加工的煤炭產品除外。

我國煤炭經營資格審查制度的建立經歷了三個階段:第一階段即新中國成立至改革開放前，我國對煤炭流通實行高度集中的管理方式，換言之是國家在從事煤炭經營，也就不存在煤炭經營資格審查。第二階段即上世紀80年代起至《煤炭法》頒布前，一些地方陸續試行不同形式的煤炭經營許可制度。如貴州省、廣西壯族自治區曾規定，凡經營煤炭產品必須經縣級以上人民政府主管部門批準。1990年，云南省率先建立煤炭經營許可證制度。同年，河南省規定經營礦產品必須申領《礦產品經營許可證》。第三階段即《煤炭法》頒布至今。1996年8月《煤炭法》頒布，以法律形式確立了煤炭經營資格審查制度。繼而，原國家經濟貿易委員會于1999年6月22日發布《煤炭經營管理辦法》(已被2004年12月27日國家發改委發布的《煤炭經營監管辦法》取代)明確了煤炭經營資格審查辦法，各地全面建立了煤炭經營資格審查制度。

二、現行煤炭經營資格審查法律依據及現狀

1996年全國人大常委會頒布的《煤炭法》是煤炭經營資格審查制度設立最直接的法律依據，《煤炭法》第四十八條規定:“設立煤炭經營企業，須向國務院指定的部門或者省、自治區、直轄市人民政府指定的部門提出申請;由國務院指定的部門或者省、自治區、直轄市人民政府指定的部門依照本法第四十七條規定的條件和國務院規定的分級管理的權限進行資格審查;符合條件的，予以批準。申請人憑批準文件向工商行政管理部門申請領取營業執照后，方可從事煤炭經營。”但該法中并未提到對煤炭經營資格數量進行限制。

2004年12月27日國家發改委發布的《煤炭經營監管辦法》提出了對煤炭經營企業合理布局的概念，其第七條規定:“設立煤炭經營企業，應當具備下列條件……(五)符合國家對煤炭經營企業合理布局及環境保護的要求……”。2005年6月7日，國家發改委在《關于認真貫徹〈煤炭經營監管辦法〉嚴格規范煤炭經營資格審查監管有關問題的通知》(發改運行[2005]1006號文)中要求各省、自治區、直轄市煤炭經營資格審查監管部門“制定本行政區域煤炭經營企業合理布局和總量調控規劃”，對發放煤炭經營資格實行數量限制。之后，陸續下發一系列文件對此進行貫徹落實。

實際上，近年各地煤炭經營資格證的發放數量都極為有限。產煤大省山西省經信委2009年6月曾公開表態，2009年度山西省新批煤炭經營資格證數量將控制在63戶左右。

三、現行煤炭經營資格審查制度的缺陷及改革建議

(一)現行煤炭經營資格審查制度的缺陷

1.限制煤炭經營資格數量不符合市場經濟改革方向。煤炭作為一種有限自然資源，其開采生產具有一定的特殊性必須加以特別監管和數量限制。但其經營活動與一般商品經營并無本質不同，在具備必要條件的基礎上，完全可由市場競爭機制有效調節。實際上煤炭經營企業的準入門檻不高，拿其中最為關鍵的注冊資金和儲煤場地要求來說，最低準入條件為:煤炭批發經營企業注冊資金500萬元，儲煤場地面積3 000平方米;煤炭零售經營企業注冊資金200萬元，儲煤場地面積1 500平方米;民用型煤加工經銷企業注冊資金10萬元，儲煤場地面積500平方米。由此可見，滿足煤炭經營資格審查條件的企業應不在少數。在這種情況下，對煤炭經營企業數量進行限制屬于“排除、限制競爭行為”，不符合市場經濟要求，不利于營造統一開放、競爭有序的煤炭經營市場，不利于提高煤炭資源配置效率、促進煤炭資源配置的公平，也不符合2008年8月開始實施的《反壟斷法》有關規定。

2.煤炭經營資格許可的發放不符合《行政許可法》要求。《行政許可法》第十二條規定“下列事項可以設定行政許可:(一)直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項;(二)有限自然資源開發利用、鞏固資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項……”。如果說煤炭經營屬于第一款所列事項，屬于普通許可事項，則只要企業具備規定條件即應當予以許可，不應有數量限制。如果說煤炭經營屬于第二款所列事項，屬于配置資源而存在的特許事項，則許可取得人應該為此付出對價，如出租車經營許可一樣。對于此類事項，《行政許可法》第五十三條明文規定“行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。”但是，現行煤炭經營許可的發放并不收取任何費用，也未實行招標或拍賣方式，不僅不符合《行政許可法》要求，也難以避免權力尋租行為。

(二)改革現行煤炭經營資格審查制度的建議

綜上所述，筆者建議改革現行煤炭經營資格審查制度，放開煤炭經營資格數量限制，這既符合我國行政體制改革、市場經濟改革的總體價值取向，又符合《行政許可法》的立法宗旨。在放開煤炭經營資格審查和數量限制前，改為以招標或拍賣方式發放煤炭經營資格證。

1.依《行政許可法》立法精神，放開煤炭經營資格審查。煤炭經營雖然屬于《行政許可法》第十二條規定中“可以設立行政許可的事項”，但是《行政許可法》第十三條補充規定如下:“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可……(二)市場競爭機制能夠有效調節的……(四)行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”。如前所述，煤炭經營可由市場競爭機制有效調節，可以不設行政許可。何況，對煤炭經營行為進行監管的行政管理方式多種多樣，除行政許可這種事前監督方式外，還有備案、制定標準、處罰等方式。相比而言，事后監督方式比行政許可方式的成本要低，按《行政許可法》立法精神，凡是能夠采用事后監督方式解決的事項，應盡量不設定行政許可。因此，按《行政許可法》立法精神，可依法定程序取消煤炭經營資格審查;即使仍實行資格審查，也應放開數量限制。

2.按《行政許可法》要求，將煤炭經營許可實行招標拍賣。在放開煤炭經營資格審查和數量限制前，采取招標或拍賣方式發放煤炭經營資格證。因為公開招標、拍賣是目前為止經實踐證明行之有效的確保特許絕對公平、高效的程序。公開招標、拍賣作出特許事項的行政許可決定，既有利于促進資源配置的效益，也有利于建立公平競爭的秩序。

(作者單位:江西省審計廳)