以法律思維審視審計行為

2010年2月2日，國務院第100次常務會議修訂通過了《審計法實施條例》。這次修訂通過的《審計法實施條例》與2006年第十屆全國人大常委會第二十次會議修訂通過《審計法》，以及即將修訂通過《國家審計準則》，表明我國構建有中國特色的符合審計發展規律的審計法律體系和審計指南體系建設的步伐進一步加快，審計工作正逐漸進入一個法治化時代。法治化時代一個顯著特點就是依法行政。這就要求審計機關和審計人員在履行審計監督職責時必須以法律思維來審視審計行為，以確保審計行為沒有脫離法律的軌道。

所謂法律思維，就是按照法律的邏輯來觀察、分析和解決問題的思維方式，它是同大眾思維相對應的一種思維方式。法律思維與大眾思維的區別就在于一個是理性的、專業化，另一個是感性的、一般化的。兩者的差距，體現在司法裁判上，有時存在明顯分歧和沖突。比如，美國辛普森案由于當事人的顯赫地位和最終結果的“出乎意料”而廣為人知，然而在司法過程中，個人的社會地位、種族歸屬和權力大小等因素在直接意義上已被程序消解。法官根據庭審帶來的信息以及自由心證作出判決。辛普森被公眾認為“實際上殺人”但在“形式上無罪”。由此導致民眾對司法裁判結論妥當性和合理性的懷疑，繼而懷疑司法的權威、進一步導致民眾司法認同度的下降。從辛普森案中，我們可以知道法官在判決時寧肯裁判結論和客觀事實不一致，也不能讓裁判結論與法律邏輯不一致。這是因為法律思維講究的是合法性，即是不是符合現有法律的規定，而大眾思維更注重行為的合理性。辛普森案法官遵循了形式合理性優先于實質合理性、程序公正優先于實體公正的法律思維基本規則。在通常情況下，法律問題往往還包含著政治、經濟或道德問題，可以從道德的、經濟的、政治的角度來思考和處理，但是在法治社會，當法律思維與經濟思維、道德思維發生沖突時，應當以法律思維為前提，按照法律的規定、原理和精神來思考與處理。比如，欠債還錢是幾乎所有社會普遍通行的一項道德原則。法律保護債權人的合法權利，但法律中有訴訟時效的規定。按照我國《民法通則》的規定，債權人向人民法院請求保護債權的訴訟時效為兩年。也就是說，如果債權人在兩年內既沒有向法院起訴債務人，也沒有向債務人提出還債要求，而且債務人也沒有表示要償還債務，那么債權人的債權就不再受法律保護。但從道德上說，一項債務不論過了多長時間，債務人都有義務償還。但是，在對法律問題的思考與處理上，法律思維應當優先，不能用道德的原則和道德評價取代法律的規則和評價。

法律思維不僅對專業的法律工作者來說是必需的，對審計人員來說同樣也是必需的，這是因為審計人員肩負著維護財經法紀嚴肅性和權威性的重要使命。只有自身學法、懂法、信法、用法，才能確保審計監督的客觀公正，才能樹立嚴格執法的良好形象。當前我國構建審計法律體系遵循的一條重要原則就是體現法治要求推進依法行政。這次《審計法實施條例》修訂，既進一步明確和細化了審計監督的范圍和內容、審計監督手段和權限，加強審計監督，為審計機關履行職責提供法規依據，又進一步規范了審計行為，防止審計監督權的濫用，依法保障被審計單位的合法權益。比如。修訂后的《審計法實施條例》進一步補充、完善了審計機關的層次監督制度。要求“上級審計機關應當對下級審計機關的審計業務依法進行監督。下級審計機關作出的審計決定違反國家有關規定的，上級審計機關可以責成下級審計機關予以變更或者撤消，也可以直接作出變更或者撤消的決定;審計決定被撤銷后需要重新作出審計決定的，上級審計機關可以責成下級審計機關在規定的期限內重新作出審計決定，也可以直接作出審計決定?！痹俦热?，修訂后的《審計法實施條例》進一步明確了被審計單位對審計機關作出的審計決定不服提請政府裁決、申請行政復議或者提起行政訴訟的事項范圍，明確了審計機關的救濟告知義務、規定了被審計單位提請政府裁決的途徑、期限和政府裁決的效力，規定了裁決期間審計決定的執行效力，明確了政府裁決的辦理機構和辦理期限等。由此，被審計單位的合法權益得到了依法保障。還如，修訂后的《審計法實施條例》還要求審計機關在法定職責范圍內的審計監督事項，無論是審計、專項審計調查，還是核查社會審計機構相關審計報告，除涉及國家秘密、被審計單位商業秘密，以及國務院規定的其他事項外，其監督結果原則上都要向社會公布。這不僅符合政務公開的要求，也有利于擴大審計影響，增強審計監督力度，促進被審計單位整改，同時有利于審計工作接受群眾的監督，促進提高審計質量。

面對新的法律規定，處在新的法治環境，要使審計機關和審計人員的審計行為符合法律規范，我認為以法律思維去審視，去檢驗不僅必須，而且可行，還要落到實處。具體地說審計機關和審計人員不僅要注重實體上的客觀公正，還要注重程序上的規范有序;不僅上要注重實質合理性，還要注重形式合理性;不僅要強調個案正義還要強調普遍正義;不僅要注重結論，還要注重理由。這是因為司法人員在裁決時必須依據的基本原則里就有程序公正優先于實體公正;形式合理性優先于實質合理性;普遍正義優先于個案正義;理由優先于結論;合法性優先于客觀性之說。除此之外，最重要的一條就是審計機關在強調其權利的同時，也不能忘記履行其義務，因為法律思維體現的基本原則主要是以權利義務的分析作為思考問題基本邏輯線索的。因此，審計人員的法律思維應該貫穿審計行為整個過程。比如，修訂后的《審計法實施條例》新增加的第五十條規定:“審計機關在作出較大數額罰款的處罰決定前，應當告知被審計單位和有關人員有要求舉行聽證的權利?！比绻麑徲嫏C關應當告知被審計單位和有關人員而沒有告知，即使是審計機關所作出的處罰決定是有充分依據的，一旦面臨政府裁決，行政復議或行政訴訟，審計機關將處于不利境地。類似的還有審計機關要依法貫徹落實審計救濟制度等。再比如，審計機關在行使封存權的同時，還必須嚴格履行封存程序和義務。即要履行批準、通知、辦理封存手段、及時解除封存等程序。同時要承擔保障被審計單位合法業務活動和生產經營活動、對封存物品的保管、及時解除封存等義務。如果審計機關在行使封存權的同時，未能嚴格履行封存程序和義務，即侵害了被審計單位的合法權益，面臨著很大的審計風險。特別是影響了被審計單位合法業務活動和生產經營活動，或對被審計單位封存物品造成毀損的，審計機關就將承擔法律責任，在政府裁決、行政復議或行政訴訟面前，就有“敗訴”的可能。類似的還有審計機關查詢單位賬戶和個人存款時，應當向有關金融機構送達協助查詢單位賬戶通知書或者協助查詢個人存款通知書。審計人員具體執行查詢任務時，應當由兩名以上審計人員參加，并出示審計人員的工作證件和審計通知書，特別是審計人員對其在執行職務中知悉的國家秘密和被審計單位的商業秘密必須保密。如果出現個人儲蓄存款被隨意查詢，相關信息被隨意泄露等侵犯公民隱私權以及國家秘密和被審計單位商業秘密泄露的情形，審計機關和審計人員將被追究法律責任。

審計行為正確與否，體現在是否依法審計。而能否依法審計，離不開審計人員的法律意識、法律知識和法律思維。在審計工作逐漸進入法治化，依法審計意識已為廣大審計人員所接受的前提下，法律思維能力高低，就顯得十分重要了。其已成為審計人員的核心素養。法律思維能力不是一朝一夕能養成的，需要長時間的培養和訓練。但是一旦養成，將成為審計人員工作、生活的一部分，并受益無窮。培養和訓練、法律思維能力，首先需要審計人員對法律有敬仰之心。這是為培養和訓練審計人員的法律思維開啟的第一扇大門。法律信仰是人們對現行法制所持的一種尊重、信賴，并積極認同的態度。審計人員要使包括審計法及其實施條例在內的法律得到有效地貫徹落實，自身必須保持對法律的堅定信仰，并在實際工作能堅定地維護法律法規的嚴肅性和權威性。其次，要認真學習和掌握法律知識。運用法律思維，必須具備深厚的法律知識底蘊，否則思考法律問題就會沒有依據和方向。因此，當前一段時期，學習和掌握《審計法實施條例》應當成為審計人員的當務之急。再次，要注意豐富自己的人生閱歷和社會經驗，要加強實務操作技能培養。法律兼有理性、實證知識及技藝三種知識屬性。這表明法律思維是一種實踐性很強的活動。沒有這三種知識屬性作儲備，法律思維只能是鏡中花、水中月。因此，審計人員要注重在審計實踐中增強對審計事項的法律思維和法律把握能力。

(作者單位:江西省審計廳)