法制與新聞雙重視域下的《民國暫行報律》風波

【摘要】本文從1912年的“暫行報律”事件發生的社會背景入手，對這一事件進行了探討:第一，從法律的角度看，《民國暫行報律》到底有沒有違法，以及其所反映的當時的法制環境;第二，該事件反映出當時新聞界是如何爭取新聞自由的，以及當時新聞界的狀況。

【關鍵詞】暫行報律 新聞立法 言論自由 法治

1912年南京臨時政府內務部鑒于《大清報律》廢止后報刊出版無章可循的狀況，制定了《民國暫行報律》。但是，《暫行報律》立即遭到了新聞界的一致反對。3月6日，中國報界俱進會和上海《申報》《新聞報》《時報》等報紙聯名致電孫中山并通電全國各地，指責“內務部擅定報律，侵奪立法權……欲襲滿清專制之故智，鉗制輿論，報界全體萬難承認。”①3月7日，章太炎發表《卻還內務部所定報律議》對《暫行報律》三條逐一加以批駁。3月9日，孫中山發布《大總統令內務部取消暫行報律文》，“民國一切法律，皆當由參議院議決宣布，乃為有效。該部所布暫行報律，既未經參議院議決，自無法律之效力，不得以暫行二字，謂可從權辦理。”②《暫行報律》被撤消，風波也隨之平息。

一、從清末到袁世凱時期

1、法制環境

百日維新，光緒皇帝發布的詔令明確“允許自由創立報館、學會”。它標志著中國封建時代第一次正式確認新聞自由。隨后，變法失敗，慈禧專權，囚禁光緒，封閉報館。

然而，從1901年起，近代中國報業再次掀起高潮，報刊充分利用境外和租界等有利條件進行宣傳。新聞活動越來越頻繁，報業與政府、社會、個人及其相互之間的矛盾沖突日益明顯，所以在標榜實行“新政”，玩弄立憲騙局時，清政府開始制定專法來控制言論出版自由。從1906年的《大清印刷物專律》到1911年的《欽定報律》，其主要內容表現為鉗制報界、控制輿論，而且它對言論、出版自由的控制呈逐步強化的趨勢。

因此，清末報律并未真正保障新聞自由:其一，報律自身存在著嚴重弊病，使之難以貫徹推行;其二，行政、司法不分的體制必然導致人治而非法治的惡果，在此前提下，新聞自由只能是空想。

1911年辛亥革命推翻清王朝，建立資產階級共和政體后，取得了勝利的革命黨人立即在其所控制的地區按照言論出版自由的理念，創建自由新聞體制。但是民國初年的新聞法律制度只是在形式上采用自由新聞體制，它仍帶有濃重的半封建半殖民地色彩，為軍閥意志是從。

袁世凱上臺之初，由于民主共和思想和言論出版自由理念的深入人心，新聞界十分活躍。因此，袁不得不故作尊正新聞自由的姿態，甚至推出一些保護新聞自由的舉措。在其統治地位稍稍鞏固之后，他又以總統、中央政府及其組成部門、各級地方政府的名義發布具有法律效力的命令，鉗制新聞事業。到1913年底，全國繼續出版的報紙只剩下139家，較之民國元年的500家銳減。北京的上百家報紙也只剩下20多家，史稱“癸丑報災”。

2、報界不懈的斗爭

清末社會危機四伏，報界作為不同利益群體的代表，希望表達各自的呼聲，要求法律的承認與保護。清政府鉗制言論、摧殘報刊、報人的種種措施引起報界的強烈反彈，為了爭取言論、出版自由，報界主要采取以下方法，普遍抵制報律的實施，使之形同虛設:托庇于租界和外人，擺脫報律束縛;采用假名注冊登記;在刊載內容上，旁敲側擊地抨擊弊政，迂回曲折地宣傳革命思想;抑制處罰。

總之，盡管清末報律對報館的限制寬泛，但由于報界的全面抵制，加之清政府自身日趨衰落，報律終于難以生效，報業逐步發展成“輿論之母”，“與軍隊之勢力相輔而行”，直接動搖了滿清專制王朝的統治地位。

從20世紀初到辛亥革命，新聞從業者把發源于19世紀中葉的新聞觀念啟蒙推向高潮，使新聞業走向現代化。1911年的辛亥革命更是一塊歷史界碑，從此，媒介環境開始悄悄發生改變，首先是言論出版自由由理想轉變為一種實踐。但以孫中山為首的南京臨時政府當政時間過短，因而無暇建立一個完整的以言論出版自由為本的新聞法制制度。因此，其形式上的意義大于其實質上的意義。

這就陷入了矛盾之地:一方面，當時提倡新聞自由輿論呼聲頗高，但是環境又注定了這種幻想的必然破滅。《暫行報律》的出臺及其引發爭議，則可以說是這種矛盾的產物。

二、法制視角下的《暫行報律》風波

《暫行報律》的出臺引發爭議，綜合中國報界俱進會的電文，可以發現爭議的焦點主要有以下兩點:

1、立法主體和制定程序合法不合法

中國報界俱進會電文指出:“今統一政府未立，民國國會未開，內務部擬定報律，侵奪立法之權。”③臨時政府內務部只有行政權力，它可以根據臨時參議院頒布的法律制定行政規章，而沒有制定法律的權力。臨時政府內務部在沒有經臨時參議院授權的情況下，擅自制定并頒布《暫行報律》確實屬于侵權僭越行為。內務部行政權對立法權的侵奪是使它自己陷入被動境地的主要原因。

也有人認為，不合程序本是情有可原的事，因為正是“民選國會未開”，內務部作為臨時政府管理新聞活動的職能部門，才會“擅定報律”。④

2、“暫行報律”本身的法律漏洞

針對報律的第二條，章太炎諷刺《暫行報律》立法技術漏洞百出，內務部簡直就是外行。《暫行報律》不是出自法律專家的手筆，在法律規范上確實存在很大問題。

針對報律的第二條、第三條，章太炎認為內務部在制定法律時有故意模糊之嫌。《暫行報律》沒有使用精確的法律術語，而是使用了“弊害”、“名譽”之類模糊的語言，給反對者留下了攻擊的口實。

但是，最根本的原因還在于報界反對新聞立法。章太炎認為，“民主國本無報律。觀美法諸國，對于雜志新聞，只以條件從事，無所謂報律者。”⑤中國報界俱進會也是反對報律的。所以報界抓住該律令的法律漏洞進行猛烈抨擊。

客觀上說，一方面由于報界對清政府時期制定的鉗制新聞事業的新聞法仍然心有余悸，另一方面當時中國的社會精英對西方的自由主義報業只知其一，不知其二，所以只是空有滿腔熱情、一味反對新聞立法。并且，當時“不得制定鉗制新聞事業發展的專門法律”已在新聞界內外形成共識。

三、新聞視角下的《暫行報律》風波

1912年3月，飽受封建壓迫的報界剛剛獲得解放，正在忘情地享受著民主共和所帶來的無拘無束的新聞自由，而《暫行報律》則猶如一聲驚雷，激起了報界的一種本能的抵觸。從某種程度上講，“報律風波的關鍵是言論自由問題。”⑥

1、《暫行報律》中的言論自由問題

從中國報界俱進會的電文和章太炎的駁論可以看出，他們認為:

第一、民國有許多重要的法律還沒有制定，而且內務部有許多比制定報律更重要的事情要做，但是內務部單單關注報界，并頒行《暫行報律》。他們認為臨時政府是為了鉗制輿論，是重蹈專制的覆轍，不能接受。

第二、針對報律的第一條，認為《暫行報律》比《大清報律》處罰更嚴重，是不合理的，民國既然已經是共和國體，而且標榜民主，當然在言論自由上應更為寬松。

2、言論自由視角下的《暫行報律》風波

在近代中國，向西方學習以救民族危亡，這是有志之士自然的選擇。“言論自由”就是有志之士從西方借來的救國“法寶”之一，他們以為有了言論自由，中國的許多問題都可以迎刃而解，中國也就可以成為強盛的國家。因此，從一開始他們對西方言論自由的理解就帶有理想化和幻想色彩，對革命條件下集中統一的輿論控制之必要性卻認識不足。

因此，在這種情況下，報律風波的發生及其結果就具有必然性。

四、新聞法治——必由之路

1、《暫行報律》風波的歷史影響

從短期來看，《暫行報律》被廢直接推動了當時的新聞事業快速發展，使報界呈現出畸形的繁榮景象。它積極的一面是加深了人們對言論出版自由權利不得濫用法律限制的認識，不得制定鉗制新聞事業發展的專門法律已在新聞界內外形成共識。但是，它也為袁世凱干預媒體、制造媒體災難提供了機會。從而使報界自由空間逐步遭受壓縮，最終對新聞界造成了致命的戕害——“癸丑報災”。

2、《暫行報律》風波的啟示:新聞法治

“法治”的一個必要條件就是要有法可依，沒有報律怎么談得上依法辦事呢?沒有報律，報界權益是根本沒有保障的，因為沒有法律保障的權利是隨時可能被人以各種名義剝奪的。當時 《暫行報律》被廢，民國政府迫于現實，又未能及時制定出新聞專律，新聞界無法可循，報刊相互攻訐，問題叢生，并且經常觸怒當權者，誘使政治權力、尤其是后上臺的政治強權對新聞界進行打壓，最終致使新聞界遭受了人為的深重災難。

正當的新聞自由，需要新聞法加以保護;濫用新聞自由，也需要新聞法加以限制予以懲罰。報刊只有在法律范圍內活動，才能真正實現新聞自由，使新聞界長久的繁榮。■

參考文獻

①《上海報界上孫大總統電》，《申報》[N].1912-03-06

②《令內務部取消暫行報律文》，《孫中山全集》[C].北京:中華書局:1982:198—199

③張靜廬:《中國出版史補編》[M].上海:上海雜志出版社:1953:185

④閔偉峰，《民初暫行報律事件透視》，《綿陽師范學院學報》[N].2007(6)

⑤章太炎，《卻還內務部所定報律議》，《申報》[N].1912-03-07

⑥李樂，《民國元年的報律風波透視》，《武漢大學研究生學報》[N].2005-04

(作者:安徽大學新聞傳播學院2007級研究生)

責編:周蕾