完善我國“大部制”改革的思考

[摘要] 中國自1982年至今，已經完成了五次大規模的政府機構改革，第六次政府機構改革也已初見成效。伴隨社會變遷、政府職能轉變，政府機構改革還會繼續。在未來的改革中我們應不斷總結古今中外的有益經驗，結合本國實際情況，探索更完善的改革路徑。

[關鍵詞] “大部制”政府機構改革政府職能

一、“大部制”改革的原因

新中國建立初期很長一段時間我國都在建設計劃經濟，計劃經濟的一個顯著特點就是政府管理部門設置多，實行縱向的條條管理，所以我國在建國初期國務院設置了100多個部。政府機構設置過多過細，管理對象與管理事務重疊，造成機構重疊、職能交叉、協調困難的情況十分普遍。

隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的建立，政府管理部門的改革也在不斷深入，客觀要求政治體制建設服務于經濟體制建設。從我國的實際情況看，由計劃經濟轉向社會主義市場經濟，客觀上要求政府不能過多干預微觀經濟，反映在政府體制上就必須走“大部制”管理的道路。“大部制”是現代社會公共服務型政府的制度產物，也是市場經濟成熟的國家普遍采用的政府體制模式。實行“大部制”管理，可以大大減少政府部門之間職能的交叉重疊，改“九龍治水”為“一龍管水”，這對提高行政效率，降低行政成本具有重要意義。

二、我國“大部制”改革的歷史沿革

公正地說，大部制源于中國。早在秦漢時期，當時的中央政府實行三公列卿制，三公即為丞相、太尉、御史大夫，其執行機構則為列卿，這可以看作是中國古代大部制的雛形。到隋唐時期，大部制得以進一步發展和完善，形成了成熟的六部制，即大家熟悉的吏、戶、禮、兵、刑、工六部，它是中央政府最重要的機構。六部之間職能分配合理，權限劃分明確。六部制的確立是我國古代行政史上具有劃時代意義的事件，它為后世行政體制改革提供了不可忽視的參考價值。

到了近現代，百余年前的光緒朝，曾有過一場轟轟烈烈的“大部制”改革。1906年，清政府宣布“預備立憲”， 改革中央部門，其中一項主要內容是合并一些職能重疊的部門，組建大部門。其實在1898戊戌變法期間，光緒皇帝就已經頒布了這項改革措施，但一直到了1906年才得以落實。后來戊戌變法失敗，光緒的“大部制”改革自然也沒有取得成功，但這次改革有很多值得后人借鑒的經驗教訓。首先是改革不能急于求成。有學者統計，“百日維新” 的103天，光緒先后發布有關革新的各種詔令約180條，平均每天1.7條。其次是機構改革要做好充分的準備。8月30日光緒下令裁撤詹事府、通政使司、太常寺、光祿寺、鴻臚寺等衙門，但事先并沒有完成相關職能的移交。衙門已經被宣布廢除了10天， 具體的合并方案卻還沒有， 由此造成的權力真空無疑很容易給守舊勢力提供把柄。再者是對裁撤下來的官員要妥善安置。9月8日，光緒皇帝才下諭旨，指出裁減各員可于鐵路礦務總局、農工商總局酌設大小官員額缺，將來量才任用。

改革開放以后，從1982年到2003年，我國共進行過5次大的行政管理體制改革，國務院部門從100個減至28個，明確提出政府機構改革的主要任務是按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，政府職能應集中于經濟調節，市場監管、社會管理和公共服務四大職能。雖然從縱向來看我國的政府部門減少了很多，但與成熟的市場經濟國家相比，我國政府部門設置依然較多，詳見下表:

政府部門多，會削弱政府的決策職能，也不利于集中統一管理。如我國的運輸由三個部門管理，而美國的運輸部管理著海、陸、空，一些國家把郵電也放在運輸部管轄，這體現了“大運輸”的思維。再如美國農業部的職能，大體涵蓋了我國的農業部、水利部、國家林業局等多個部門的職能，體現出“大農業”概念。

三、國外“大部制”的現狀與經驗

具有現代意義的大部制是西方發達國家最先采用的。世界上成熟的發達國家，政府部門一般只有十幾個，比如美國、英國、德國等，普遍呈現“機構數量較少，職能范圍廣泛” 的特點。西方國家的內閣機構之所以較為精干，除了政府管得少外，主要得益于大部門制度。它們的一些大部門可能下轄20多個執行機構和幾十個咨詢委員會，管理范圍幾乎涵蓋所有相關或相近行業。例如法國的經濟、財政和工業部是一個超級大部。它負責經濟政策、財政政策和工業政策，還負責經濟宏觀管理、財政預算和決算、轉移支付、國際貿易、稅收管理、第一產業、第二產業和第三產業的政策和協調。其下屬機構眾多，包括海關、稅收、統計、貿易、公平交易監督等，僅在巴黎本部工作人員就有近萬人。

事實上，在美國以及其他一些國家和地區，所謂大部制，就是既依法制定法規規章以及各種各樣的政策，也要依法執行這些法規規章和政策。大部制之大，一方面應當是管的范圍大，另一方面是管的程度深、力度大。美國的能源部聯邦雇員和合同雇用人員超過10萬人，年度預算超過230億美元。美國國土安全部有18萬雇員，農業部有10萬雇員，環境署的人員編制比中國環保部多60倍。為什么它們要這么多公務員呢?就是因為即使是“中央” 政府，它們也是管執行的，在它們的權力范圍內，大量的事情是這些部門自己做了，而不是像我國，中央政府部門只管發文件，地方政府才管執行。

在西方并不是只有中央政府的部門是大部門，許多公共服務職能更需要在地方政府實行“大部門體制”。地方政府在執行公共服務職能的時候，往往要面對最廣大的人群和紛繁復雜的事務，人少了解決不了問題。據統計，在600多萬人口的香港， 政府房屋署有9000名公務員，新加坡的相應機構有3000名公務員。而我國的建設部門僅有幾百人。香港法律援助署有520人，而人口比香港多一倍的深圳法律援助僅32個工作人員。按照我國勞動保障部的規定，每一萬人配備一個勞動監察人員，深圳按900萬外來勞動者計算，也應配備900人的監察隊伍，而實際上深圳只有43人。這或許就是現階段我國政府公共服務質量還不夠高的一個原因。因此，對于一些從事具體管理與服務的部門，不但不應減員，而且為了提高服務質量還應適當增加人員。

國外的先進經驗當然值得借鑒，但中國絕不應簡單照搬，而是要結合我國國情作出政府機構改革的正確戰略抉擇。

四、完善我國 “大部制”改革的建議

1.大部制改革不能單純精簡機構

我國有我國的國情，我國的大部制改革應立足于建立中國特色的社會主義公共行政體制，而不能像西方國家一樣按14個左右的政府大部來設置政府部門。因為中國的人口眾多，地區之間的發展不平衡，政府部門太少了也會造成執行壓力，而且政府部門權力過于集中也會造成監管難題和“尾大不掉”的弊端。考慮到這些復雜情況，我國可逐步推進大部門體制，最終實現將中央政府組成部門控制在18～21個左右的目標。

需要指出的是，實行大部門體制重點是在合并職能、整合機構，而不是撤銷職能與精簡人員，也就是減機構不減職能、減機構數量而不減人員數量。相反，對于一些公共服務部門還要增加人員和編制，加以充實，改變目前工作負荷過大、人員緊缺的局面。

2.增強地方政府服務能力

我國政府人員編制配備應與職能相適應，編制應向行使社會管理和公共服務職能的機構和部門傾斜，而不應與行使政府內部事務管理職能的部門一概而論。應根據部門工作任務的繁重程度和社會責任的大小程度、區分政府內部事務部門和社會事務部門重新核定編制。對公共服務部門的編制管理，可以借鑒國外編制管理辦法，對于直接服務于公眾的社會管理和公共服務部門根據服務對象的多少來確定編制數量，再按各級政府所承擔的職能，確定各層級的人員編制規模。如國外的勞動和社會保障領域大多采取按服務對象多少確定配備人員比例的做法。工傷保險領域，國外發達國家比例大致為 1∶2000，我國目前為 1∶9000;勞動保障監察，國外大致為 1∶8000，我國為 1∶1.5 萬;社會保障經辦機構，英國為 1∶164，我國為1∶3400;就業管理服務，法國為1∶88，我國為 1∶10000。可見，在一些公共管理領域，我們不但不能削弱，反而應該加強。

3.理順中央與地方的關系

政治體制改革必然要求規范中央和地方的關系，“大部制”在一定程度上會增強中央政策在地方的執行力，但并不代表會削弱地方政府治理的主動權，地方政府應順應“大部制”改革的趨勢，在政府職能方面進行大的調整，以走出中央與地方之間“收—放—收”的循環圈。

參考文獻:

[1]蔡永飛:國際經驗借鑒:大部制大在哪.人民論壇，2008(4)A

[2]田毅:“大部制”改革關鍵在于界定政府職能.第一財經日報，2008年3月3日