后危機時代下國際金融監管法律規制比較研究

摘 要:后危機時代下，世界主要經濟體的主要任務開始由采取短期政策措施以遏制危機蔓延和深化轉向金融監管立法制度改革，以此修復現行金融監管體系的根本性缺陷。美英及歐盟世界三大經濟體先后頒布多項金融監管改革法案，折射出國際金融監管立法改革的新動向。其中加強系統性風險監管和加大金融消費者保護力度成為改革重點。為完善我國金融監管體制，突出解決系統性風險監管薄弱和金融消費者權益保護缺失提供了借鑒。

關鍵詞: 金融危機;監管改革;系統性風險;金融消費者權益

中圖分類號:DF962

文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.16

金融危機是金融監管立法改革最重要的推動力，隨著世界經濟形勢的復蘇和金融體系的逐步穩定，在后危機時代下世界主要經濟體的主要任務開始由采取短期政策措施以遏制危機蔓延和深化轉向金融監管立法制度改革，以此修復現行金融監管體系的根本性缺陷。美英及歐盟三大經濟體先后頒布多項金融監管立法改革方案，反映出各經濟體在金融監管立法改革方面的不同態度和利益訴求，雖然三方監管立法改革措施和具體內容存在一定差異，但是立法改革存在更多的共同之處，折射出后危機時代下國際金融監管立法改革的新動向，為完善我國金融監管制度建提供了深度思考的機會。

一、國際金融監管立法改革

后危機時代下，美英及歐盟等世界三大主要經濟體相繼出臺多項金融監管立法改革措施，反思金融監管存在的疏漏，尋找解決問題的思路，并力圖建立一種更具靈活性的金融監管體系，防止金融危機再次上演。目前，美英及歐盟三大世界金融中心地位仍然不可撼動，在一定程度上昭示了國際金融監管立法改革的理念與趨勢。

(一)美國金融監管立法改革

面對外界對美國監管體系的質疑和改革的呼聲，奧巴馬政府于2009年6月公布了《金融監管改革——新基礎:重建金融監管》(Financial Regulatory Reform-A New Foundation:Rebuiling Financial Supervision and Regulation，以下簡稱《改革白皮書》)，并于2009年12月11日獲眾議院通過，力圖從監管理念、監管制度、監管架構、監管手段等各個方面革新現有的監管體系，實施更為嚴格的消費者保護政策，出臺對金融產品更為嚴格的監管規制，該方案如經美參議院通過獲得法律效力，將成為上世紀30年代大蕭條以來力度最大的金融監管改革方案，并使得美國的金融監管體系面臨全面重塑。改革白皮書在一定程度上代表著未來美國金融監管改革目標和方向，具體涵蓋五大方面內容:

一是加強對金融機構的監管。成立由財政部領導的金融服務監管委員會，加強監管協作、信息共享并強化風險識別。在辨別系統性風險方面，該委員會將向美聯儲提供指導意見，并為解決各監管機構之間的爭端提供平臺。由美聯儲行使對一級金融控股公司(注:一級金融控股公司(Tier 1 FHCS)是指大型、高杠桿化、關聯度復雜、自身倒閉將威脅整個金融體系穩定的公司。)的監管職權，其審慎監管標準比其他金融公司更加嚴格。建立新的聯邦政府機構——國家銀行監管局(NBS)，對所有在聯邦注冊的存款類機構及分支機構、外國銀行分支機構實施審慎監管。美聯儲將對所有參加存款保險機構的母公司實施并表監管，其非銀行類經營行為也將受到銀行控股公司法案的嚴格約束。該法案對投資銀行實施并表監管，并要求對沖基金和其他私募資本機構需在證券交易委員會注冊。為加強對保險部門監管，在財政部成立國家保險辦公室(ONI)，負責收集信息、參與國際協議修訂以及與保險部門進行政策協調等[1]。

二是建立對金融市場的全方位監管。加強證券化市場監管，要求聯邦銀行業監管機構出臺相關政策，將證券化發起人的經濟利益與信貸風險敞口掛鉤，努力提高證券化市場的透明度和規范性。實施覆蓋所有場外衍生品交易的綜合監管，并對包括信貸違約互換(CDS)(注:信貸違約互換(Credit Default Swap)是一種雙邊金融合約，其中信貸保護購買方支付費用或息差予信貸保護出售方，以保障前者的貸款組合在限期前出現信貸事件(Credit Event)或違約時全部或局部的損失。一旦出現信貸或違約事件后，保護出售方可以現金結算方式賠償買方，也可全數接收該受保的貸款組合。)市場在內的所有場外交易(OTC)衍生金融工具市場實施綜合監管。建議國會賦予美聯儲對重要支付、清算、交割系統及相關活動的監管權力[1]。

三是建立消費者和投資者保護機制。建立獨立的監管機構——金融消費者保護局(CFPA)，該機構有權采取綜合手段解決消費者保護中出現的各種問題，對金融機構提供的信貸、儲蓄、支付工具及其他金融產品和服務進行監管，保護消費者的合法權益。CFPA享有制定金融消費者保護法律規范的權力，并通過制定相關法律規范，彌補以前存在的監管空白。為提高金融產品和服務的透明度，要求金融機構對相關信息必須進行清晰明了的說明，重點關注透明性、公平性、責任性三個基本原則。

四是賦予政府應對金融危機的手段。成立統一的規范機構，有序解決瀕臨破產的銀行控股公司(包括一級金融控股公司)的問題。改進聯邦儲備法案的第13(3)部分(注:聯邦儲備法案的第13(3)部分規定，在面對“異常和緊急情況”下，如果有五個或以上的美聯儲理事會成員表決同意，美聯儲可向任何個人、合伙企業或機構發放貸款。惟一的約束是這種貸款必須得到儲備銀行(the Reserve Bank)的擔?；虻盅?，而儲備銀行必須證明借款者不可能獲得“充足的信貸融資”。此次金融危機中美聯儲已經幾次動用過這種職能。)，提升美聯儲緊急貸款的權力，改進其職能，確保在面對“異常和緊急情況”下，美聯儲能得到財政部長的授權，向個人、合伙企業或機構發放任何形式的貸款。

五是提高國際監管標準并加強國際合作。建議各國共同提升監管標準，并在監管資本標準、全球金融市場監管、國際金融公司監管和危機預防與管理等四個方面與國際社會達成一致意見。具體包括加強國際資本框架建設與全球金融市場監管，強化國際金融公司監管，改革危機預防和管理的機構和程序，增強金融穩定委員會職能等[1]。

雖然《改革白皮書》詳細列舉了五大方面的改革方向，但作為核心的為兩項:一是將美聯儲打造為超級監管者，加強對大型金融機構的監管，并將對沖基金、保險公司等非銀行金融機構納入美聯儲監管范圍;二是設立新的金融消費者保護局，將消費者權益保護作為金融監管的中心內容。

(二)英國金融監管立法改革

英國在此次金融危機中遭受了嚴重沖擊，為繼續鞏固全球金融中心地位，英國成為積極推進金融監管改革最為積極的國家之一。此次英國改革方案涉及對金融機構及金融市場的改革，但由于英國受到的沖擊是外源性的，因此其改革并非像美國一樣具有徹底性和顛覆性，而是在其基本框架內對現有體系進行修補和微調[2]。

2009年7月8日英國財政大臣達林在英國國會眾議院聽證會上具體闡述了《改革金融市場》(Reforming Financial Markets)白皮書的核心目標是加強金融系統建設，推動今后金融體系的重建。具體目標包括:通過提供公開、有競爭力和有效的解決辦法，滿足企業和家庭需要;增強部分企業和消費者的信心;確保實施全面改革，在不阻止創新的前提下，降低發生金融風險的可能性;提供有效的金融機構破產解決辦法。(注:2009年7月8日，英國財政大臣阿利斯泰爾#8226;達林(Alistair Darling)在英國國會眾議院聽證會上，具體闡述了英國金融監管改革方案的出臺背景、目標及意義，并從多個方面說明了英國政府即將采取的改革措施。(參見http://www.hm-treasury.gov.uk/reforming_financial_markets.htm，2009-7-8))具體改革措施包括五大方面內容:

一是加強消費者保護。確保消費者能迅速、有效的得到賠償，采取措施提升公司投訴處理標準，在普遍投訴情況下，允許消費者采取集體行動以獲取賠償。英國政府和FSA將改善存款人保護協議，包括擴大金融服務賠償計劃的范圍，并將制定法律以鞏固現有FSA資源，使之能獨立提供消費者教育服務。

二是大力增強金融服務局的監管權力。FSA有權對不正當行為的機構或公司作出暫停營業的決定，有權處罰未經其特許擅自開展受限業務的機構。FSA對市場濫用和賣空行為具有監管權[3]。同時擴大FSA信息權，加強對金融市場系統性風險的信息收集和監測，積極主動識別金融系統的弱點。通過立法方式賦予FSA維護金融穩定的職責，明確FSA監管手段，加強對系統性風險的監測、評估和控制。

三是加強系統性風險管理。明確系統性風險管理的目標是抑制金融系統中會放大經濟繁榮的過度信貸擴張和風險承擔;提高銀行體系抗沖擊能力，防止放大經濟下滑效應[3]。建議針對威脅金融系統穩定性的信用循環(Credit cycle)(注:循環信用是一種十分方便的短期貸款工具，當消費者無法一次付清賬單上的金額時，可以利用此功能自行決定償還的金額與時間，不需提供任何抵押品并可隨時結清。)和預防內在風險，制定長遠的反周期政策。發揮中央銀行在系統性風險管理中的重要作用，加強不同金融體系間系統性風險的監測、評估和預警，必要時采取措施予以緩解。

四是加強國際金融監管協作。繼續采取措施加強國際金融監管框架的構建，加強與歐洲各國政府和監管機構的聯系，并將推動國際金融監管標準和措施，進一步加強非合作區域的審慎標準和協作。同意建立新的歐洲系統性風險管理委員會，評估宏觀金融風險并提出政策建議。

五是加強危機管理。將引入銀行破產具體處理辦法，編入2009年《銀行法案》，為處理銀行破產問題提供相關解決工具。并確保問題機構解決機制涵蓋所有金融機構，建立國際性機制解決大型跨國銀行瀕臨倒閉問題[3]。

(三)歐盟金融監管立法改革

金融危機爆發以來，歐盟認識到目前歐洲金融監管在整個監管體系安排和具體監管環節中都存在關鍵性缺陷，并不具備防御、處理和化解危機的能力，相繼采取了多項金融監管改革立法措施，出臺了資本金要求修正案、信用評級機構監管提議、存款保障計劃修正案、基金經理監管提案等，2009年6月，歐盟理事會通過了《歐盟金融監管體系改革》(Reform of

EU’s Supervisory Framework for Financial Services)，進一步提出將宏觀審慎監管和微觀審慎監管相結合，建立泛歐監管體系方案，成為歐盟金融危機以來最為重大的金融監管立法改革事件。綜合歐盟一系列立法改革措施，其改革行動主要包括以下三方面內容:

一是新建歐洲系統風險理事會(European Systemic Risk Board，簡稱ESRB)，履行宏觀審慎監管職責。ESRB作為獨立監管機構，通過實施整個歐洲層面的宏觀審慎監管，維護金融體系穩定。其主要職責包括:收集分析可能影響金融體系穩定的各類信息;負責監控和評估外部宏觀經濟及金融體系自身發展中影響金融穩定的各類風險;有權對系統性風險進行排序，出現重大風險時發出警告并在必要時督促風險處置等[4]。歐盟系統性風險理事會由歐洲央行行長擔任主席，由各成員國央行行長、歐盟三大金融監管機構(注:歐盟三大金融監管機構是指歐洲銀行監管委員會(CEBS)、歐洲保險和養老金監管委員會(CEIOPS)和歐洲證券監管委員會(CESR)。)負責人和歐委會成員任成員，包括沒有投票權的經濟與金融委員會主席和各國監管當局代表組成。系統風險理事會建議不具法律約束力，主要通過歐洲央行、監管機構以及歐盟委員會的廣泛參與和風險分析來實現監管目的[4]。

二是組建歐洲金融監管體系(European System of Finance Supervisors，簡稱ESFS)， 強化微觀審慎監管。在微觀監管層面，目前歐盟的三大金融監管機構職責定位僅為歐委會咨詢機構，缺乏成員國之間的監管合作和信息共享。為實現對跨國金融機構的有效監管，需要集合各成員國監管力量形成有力的歐盟監管網絡，通過建立一致性更高的趨同規則來提高各國監管能力，歐盟決定設立歐洲金融監管體系，其主要內容包括三個層次:升級原歐盟層面的銀行、證券和保險監管部門為歐盟監管當局，新的監管當局除了具有原有咨詢職能外，其權限進一步擴大并擁有獨立法人地位[5]。同時，三大監管機構將致力于建立單一監管規則，規范監管標準，收集微觀審慎監管信息，協助解決成員國的監管分歧;各成員國仍承擔金融機構的日常監管職責，對問題機構的救援行動仍由成員國自身承擔;在歐洲系統風險理事會中設立指導委員會，旨在加強監管機構之間的合作，創造良好的監管文化和統一的監管實踐。

三是全面加強金融機構風險管理。金融危機爆發以來，歐盟采取多項金融監管立法改革措施全面加強風險管理，提高消費者保護力度。第一，提交資本金要求指示修正案。旨在通過創立監管高層定期會晤機制，加強對跨國銀行集團的監管，明確界定資本金概念，規范證券化負債等措施，加強風險管理，提高跨國銀行監管水平。第二，提出對信用評級機構監管提議，要求信用評級機構必須公布信用評級方法和模型，并引入信用評級機構注冊制。第三，出臺存款保障計劃修正案，要求在2011年底前，將最低存款保障金從5萬歐元提高至10萬歐元并將支付時限天數減至20天，補償程度擴大到儲備金的100%。第四，公布基金經理監管提案，要求管理1億歐元以上資金的基金經理必須被明確授權，并確保所有基金具備有效風險補償能力和利益沖突管理系統。

二、國際金融監管立法改革新動向

總覽美英及歐盟金融監管立法改革方案，雖然各項改革措施和具體內容存在一定差異，反映出了三方在金融監管立法改革方面的不同態度和利益訴求。但是三方改革更多存在的是共同之處，折射出后危機時代下國際金融監管立法改革的新動向。

(一)摒棄新自由主義的監管理念，但仍然堅持市場主導原則

此次金融危機使美國奉若神明的“最好的監管就是最少的監管”的新自由主義監管理念受到重創。對市場調節機制的盲目迷信、對自由放任理念的過分崇尚，是監管缺失的主要思想根源。在經濟環境向好時，過于依賴市場約束和機構自律的“輕觸式監管”，雖然能夠充分發揮金融主體的積極作用，但也助長了其冒險主義傾向，并非所有金融機構都將股東和客戶利益放在第一位，金融欺詐和金融冒險是金融機構利益驅動的自然產物，金融機構作為特殊經濟主體，一旦違規產生風險必將對社會帶來極大損害。美聯儲主席伯南克曾說:“依靠市場紀律不應該同自由放任政策相混淆，市場紀律通常需要政府監督的支持”。但正如索羅斯所說一樣:“政府從放任市場轉變成過度監管，將從一個極端走向另一個極端?！比绾伟盐蘸帽O管的“度”，是監管改革必須關注的重要問題。從三方改革方案來看，依然保持了市場主導的監管原則，其初衷在于彌補監管漏洞，調整金融市場與金融消費者、監管機構之間失衡狀態，維護金融體系穩定，而非對金融市場做出嚴格管制[6]。美國改革方案雖然擴大了監管范圍并提高了監管要求，例如《改革白皮書》要求對沖基金和私人資產池進行注冊，提高所有銀行和銀行控股公司資本金水平和其他審慎標準，將信用違約互換納入監管范疇等，但監管機構并非對其金融市場進行直接干預，只是將其納入監管視野并提高其透明度和監管標準。英國改革方案則幾乎未涉及金融機構和金融市場運行限制，而是更多地通過監管機構自身調整來保證金融運行安全。歐盟雖然提出多項全面加強風險管理的法案，但其宗旨在于使金融業遵循實體經濟發展規律，而非脫離實體經濟的自我膨脹。由此可見，國際監管改革理念并未因金融危機而因噎廢食，回歸到嚴格管制的監管路徑，而是在堅持市場主導原則的基礎上，通過擴大監管范圍，提高監管標準，加強監管協調等彌補監管漏洞，這與金融創新快速發展的現實是相吻合的。

(二)加強投資者和消費者保護在監管公共政策目標中得到更多體現

完善的金融投資者和消費者保護措施是發達金融體系的共同特征，也是增強本國金融體系國際競爭力的重要因素。金融危機暴露出的一個重要問題是，金融衍生產品的復雜性以及信息的不對稱性使得市場微觀主體難以對其金融產品特征和風險做出評估，從而無法做出審慎的交易決策。次級抵押貸款的消費者也正是沒有充分認識到可調整利率貸款一旦利率重新定價后可能帶來還款壓力劇增的風險，而陷入“掠奪性貸款”(Predatory Lending)(注: “掠奪性貸款”是指以不了解信貸市場，且信用記錄較低的購房者或借款者為目標，是一種有誤導性或欺詐性的貸款行為。掠奪性貸款機構往往不考慮借款人的信用記錄，直接向貸款申請人收取更高的利率。)的圈套。投資者對復雜金融衍生產品的構造和風險理解也明顯不足，只能被動依賴于外部獨立評級機構提供的信用評級。為此，重樹投資者和消費者保護的監管目標成為國際金融監管改革的重要方面。美國《改革白皮書》提出設立一個獨立的金融保護機構——金融消費者保護局(CFPA)，整合現有分散在除證券和期貨監管機構之外的眾多聯邦監管機構中的消費者保護監管權，統一對消費者和投資者提供保障，有效彌補多頭監管帶來的監管漏洞。為進一步明確CFPA的職責，2009年6月30日美國財政部根據《改革白皮書》起草了《金融消費者保護局法案》(注: 《金融消費者保護局法案》明確了CFPA的具體職責:1.在保護消費者和促進金融創新中尋求平衡。2.整合消費者權益保護的相關規定，將當前散布于多個部門的金融系統保護消費者權利的職責整合到CFPA。3.控制消費者風險，負責監控市場可能給消費者帶來的持續性風險，評估向消費者提供的消費金融產品或服務的風險情況。4.衡量收益與風險，在監管所帶來的收益與獲取信用的成本、金融機構負擔之間作出權衡。5.促進監管流程清晰、統一。6.設立受災者救濟基金。(參見http://www.ustreas.gov/press/releases/tg189.htm，2009-7-1))并向國會提交，2009年10月22日，美國眾議院金融服務委員會通過該法案，這是美國監管改革的又一重要里程碑。根據該法案，CFPA將整合目前分散于七大金融監管機構的消費者保護職能，并負責促進公平透明的金融產品市場，確保消費者保護條例能公平制定和積極實施，保護金融消費者免遭不公平待遇或欺詐行為。CFPA也將成為美國政府首次授權的單獨的監管所有消費者金融產品提供商的監管機構。在此基礎上，美聯儲于2009年7月23日向國會提交《誠實借貸法》(Truth in Lending Act)Z條款(注: 美國國會于1968通過《誠實借貸法》，這項法律共分為四個章節，具體實施條款是Z條款，該法核心內容是要求各類授信機構和賒銷商公開信息，使消費者能夠比較不同授信機構發放的同類消費性貸款，從中找出適合消費者需要的信貸產品，防止消費者在信息不充分的情況下使用消費信貸。隨著金融創新層出不窮，消費者有時難以準確理解和比較各種貸款產品。盡管《誠實借貸法》要求向消費者披露重要信息以供消費者作出選擇，但現行規定不能有效涵蓋復雜金融產品風險特征的情況。)議案，主要內容是關于修改限額抵押貸款和房屋凈值信用額度貸款的信息披露規則，以期進一步加強消費者保護。(注:2009年1月，美聯儲決定對Z條款下的開放性信貸(open-end credit)進行修改。2009年7月，美聯儲對Z條款下的限額抵押貸款(closed-end mortgage loan)和房屋凈值信用額度貸款(HELOCs)提出修改議案:一是對包括自置居住貸款、再貸款、其他固定期限貸款、限額抵押貸款等廣泛信息披露修改;二是加強對房產凈值抵押款的信息披露。其目的是使消費者能獲得需要的重要信息，尤其是潛在風險特征如利率調整、提前預付罰金、負攤銷等。(參見http://www.federalreserve.gov/newsevents/press/bcreg/20090723a.htm，2009-7-23))英國改革方案中也專門論述了保護消費者利益的各項具體措施，該方案指出，必須采取措施增強金融服務能力，要求金融機構提供簡單、透明度高的金融產品，并承諾及時更新監管體系，出臺保護消費者的解決辦法，確保消費者賠款迅速、有效。歐盟則進一步加強信用評級公司監管，對其在業務范圍、治理結構、評級方法及透明度等方面采取更為嚴格的監管，并且大幅度提高了存款保障金額及補償比率，這些對消費者利益保護都有著實質影響。

(三)重新審視金融創新業務風險，突出系統性風險監管

金融危機表明，金融業務經營模式已經發生了根本變化，監管當局必須從一個全新的角度去分析、識別、監測金融機構的風險狀況。金融業務經營模式已經從“購買——持有”戰略變為了“發起——分散”模式。金融工具創新，特別是信用衍生品市場和資產證券化技術的互動有力地推動了金融業務經營模式的轉變。面對迅速發展的市場創新和日益復雜的產品創新，單純依賴信息披露來保護投資者利益已經滯后于創新步伐。因此，監管機構僅僅做到確保信息的真實披露，或完全依靠對透明度的監管是不夠的。同時由于金融體系中相互傳導的原因，監管機構如果只關注一個產品表面上的風險，也是遠遠不夠的，要求能夠審慎地評估金融產品，洞悉其對整個金融體系的風險，做到見微知著。三方改革方案在重新審視金融創新業務產生的風險變化的同時，特別將控制系統風險作為首要任務[7]。美國《改革白皮書》針對系統性金融風險監管的缺失和漏洞，提出了徹底的改進意見:一是增設金融服務監管委員會，主要負責收集、識別、監測系統性金融風險;二是建立新型危機處理機制和救助程序，賦予政府必要的政策工具應對金融危機，加強危機處理時監管機構之間的協調，以此提高危機處理效率。三是將美聯儲打造為“超級監管者”，賦予其更大的權力，使其能對所有大型金融機構進行嚴格、持續的監管[8]。在《改革白皮書》基礎上，為繼續推動金融改革的立法保障，2009年7月22日美國政府向國會提交了《2009金融服務監督理事會法》、《2009銀行控股公司現代化法》、《2009銀行控股公司和存款機構監管改進法》、《2009美國保險局法》、《2009投資者保護法》等五項加強金融系統性風險監管的法案，旨在對所有金融機構加強嚴格統一監管，并建立針對金融體系風險監控、緩釋和積極應對的監管體制。(注:為繼續推動金融改革的立法保障，保障金融消費者和投資者獲得公平的金融服務，2009年7月22日美國政府向國會提交了上述五項加強金融系統性風險監管的立法方案。(參見http://www.treas.gov/press/release/tg227.htm，2009-7-22))英國改革方案也特別強調加強對系統重要性公司和系統性風險的監管，并明確其監管目標是降低系統重要性機構倒閉風險和影響，抑制過度信貸擴張，提高金融體系抗沖擊能力。并提出建立金融穩定理事會，其職責主要是分析和調查英國經濟金融穩定中可能出現的風險。同時，賦予了金融服務局更大的監管權力，加強不同金融體系間系統性風險的監測、評估，必要時采取措施予以緩解。歐盟則提出了“雙軌制”的監管改革方案，其核心是宏觀審慎監管和微觀審慎監管緊密結合，并在組織架構上采取“雙點型”，即在宏觀層面建立歐洲系統風險理事會，執行宏觀層面的審慎監管;在微觀層面上設立歐洲金融監管體系，對成員國之間進行監管協調，形成監管網絡，分別實施機構個別監管，確保各金融機構穩健經營。歐盟力圖通過宏觀與微觀監管框架的銜接，全面控制系統性風險，以此增進金融穩定。

(四)加強國內監管機構之間的協調和擴大國際監管合作已成為共識

縱觀三方金融監管體系，均存在多個監管機構并存的現象，如美國在聯邦一級，就有貨幣監理署、聯邦儲備委員會、聯邦存款保險公司、證監會、商品期貨交易委員會和聯邦住房企業監督辦公室等部門。即使在實現了金融市場統一監管的英國，依然存在實施金融市場監管職責的金融服務局與承擔金融穩定職能的財政部和英格蘭銀行等[9]。而歐盟除存在三大監管機構外，監管權力更是分散在各成員國。縱然，這種多頭監管的格局容易造成監管套利，并降低監管效率，但是多頭監管也有利于促進監管競爭，發揮專業監管機構的專業性。從三方監管改革方案來看，三方認為多頭監管目前依然是各國監管體制的較佳選擇，會在較長時間內存在，因此監管協調也會長期存在。目前通過設立法制化的監管協調機構，加強監管機構之間的協調是解決多頭監管弊端的較佳選擇。美國《改革白皮書》提出成立由財政部領導的金融服務監管委員會，以加強監管協作、信息共享并加強風險識別。在辨別一級控股公司方面，該機構將向美聯儲提供指導意見，并為解決各監管機構之間的爭端提供平臺。英國則提出成立金融穩定委員會，負責在金融業的風險和穩定監控方面進行協調。在加強國內監管機構協調的基礎上，擴大國際監管合作也成為改革的重點之一。此次金融危機的快速蔓延充分說明，金融創新活動的國際化與金融監管本地化之間的矛盾日益加劇，面對系統性金融風險，任何一個國家無力單獨防范和處置，擴大國際監管合作是抗擊下一次全球金融危機的必然選擇。美國面對國際社會對其金融監管體系的批評和要求擴大國際合作的呼聲，以《改革白皮書》做出了回應，力圖采取多項措施建立國際金融監管標準，提高對場外衍生品市場、銀行業的資本監管標準一致化，并通過建立監管信息共享機制，加強跨國金融機構監管，提升應對金融危機的能力。英國監管當局在金融危機中面對外源性系統風險時表現的無能為力，使其更加認識到擴大國際金融監管合作的重大意義。為此，英國利用G20倫敦峰會主席地位，提出了加強各國金融監管的穩健性、加強國際監管架構建設、擴大歐洲監管合作、改進跨境監管以及提升危機應對能力等具體措施。歐盟也深刻認識到歐盟成員國金融穩定合作機制的缺乏嚴重影響到危機處置的效率，在金融危機爆發后，歐盟理事會出臺了跨國金融危機管理的九項原則，在此基礎上歐盟成員國監管當局簽訂了危機管理和處置合作備忘錄。

三、對中國啟示

縱觀各方立法改革方案，盡管具體措施存在差異，但其改革方向卻十分一致，并突出強調了兩大改革重點，即:建立宏觀與微觀監管的內在有機聯系，全面控制系統性風險;加大對金融消費者的保護力度。這表明了未來國際監管改革的發展方向，也為完善我國金融監管體制，突出解決系統性風險監管薄弱和金融消費權益保護缺乏兩大制約“瓶頸”提供了改革的借鑒。

(一) 建立宏觀審慎監管體系，防范系統性風險

在傳統的金融監管中，審慎監管關注的是單個機構，目的在于防止金融機構的倒閉或出現經營危機。這種微觀審慎監管僅關注金融業自身風險狀況，并將金融風險進行分割化的規制和監管，已不再適應金融創新業務快速發展下防范系統性風險的要求[10]。為解決微觀審慎監管的不足，各國均采取了多項監管改革措施，其中美國改革措施爭議最大。美國在改革方案中，空前強化了美聯儲權力，將其監管范圍從原來的銀行控股公司擴大到所有可能對金融穩定造成威脅的企業，并對具有系統重要性且內部關聯性強的大型公司提出更嚴格的資本金和其他監管標準要求[11]。美聯儲既是貨幣政策制定者，也是金融系統性風險監管者，將實現由中央銀行到“金融監管超級警察”的跨越，成為美國金融監管的最主要防線。在我國現有監管框架下，能否借鑒美國模式設立“超級監管者”負責系統性風險監控是近期值得理論界關注的問題。

1.美聯儲擴權之法律角色錯位

美聯儲成為系統性風險監管者之所以引發了巨大爭議，其反映出在理論上關于中央銀行角色定位問題。金融危機爆發前，美國一直持中央銀行職能增強論，美聯儲集貨幣職能和監管職能于一身，并利用1999年《金融服務現代化法》打破分業經營狀態，將證券業和保險業的部分監管職能集中，大力拓展其監管權限。美聯儲這種角色定位是中央銀行職能擴大論的表現，其主要依據有三點:第一，中央銀行貨幣職能的充分發揮需要監管職能的有效配合。強有力的金融監管能夠確保金融統計數據和金融信息的客觀、準確，并能確保金融機構的安全穩健運行和金融體系的穩定，這將有助于建立貨幣政策的傳導機制并有效實施貨幣政策。并且中央銀行的監管職能可以使其保持權威性和超然地位，有利于全面獲取制定貨幣政策的信息，降低貨幣政策的信息獲取成本。第二，中央銀行貨幣政策的實施有助于監管權力的有效行使。貨幣政策的實施必然需要采取諸如利率、存款準備金、再貼現等貨幣政策工具，這些與監管政策相互配合，能夠很大程度上避免金融監管政策和貨幣政策的沖突，有利于促進金融監管工作的順利開展[12]。第三，貨幣政策與監管政策集于中央銀行將有助于金融監管機構保持超然地位，減少行政干預。中央銀行的主要職能之一是制定貨幣政策，發行貨幣，具有高度的獨立性，資金來源能夠得到保證，可以使金融監管擺脫財政預算壓力，資金的獨立將有助于金融監管不受行政干預，從而確保其行使監管權力時的權威性。

遺憾的是，金融危機的爆發表明美聯儲的法律角色錯位，然而美聯儲擴權不僅沒有糾正其角色錯位，反而進一步擴大了其內在缺陷:

其一，貨幣政策和監管目標之間存在目標沖突。因為“監管當局基本上是通過對銀行行為的控制(頒發許可證、管制、規定銀行的經營范圍等)，對銀行償債能力的控制(例如制定與管理審慎監管比率)，對銀行流動性的控制(管理貨幣市場從而保證足夠的流動性)來監管銀行體系的，正是在第三個領域里，銀行監管與貨幣政策產生了撞擊。在大多數國家，貨幣政策當局主要通過對銀行流動性的影響來實現其內部(物價)與外部目標(匯率)?！盵13]這種雙重職能必然使美聯儲陷入兩難境地，一方面央行職責是負責制定貨幣政策，維持經濟平穩運行，注意銀行的貸款規模與貨幣膨脹指數;另一方面金融監管的職責是獨立地制約金融業過度擴張，保證銀行充足的流動性，防范金融風險。貨幣政策具有逆周期效應，而監管政策具有順周期性，此次金融危機的爆發與美聯儲長期奉行低利率政策不無關系[14]。央行試圖通過加大流動性制止經濟衰退，但是一旦金融機構再度過快擴張，監管機構應該采取監管措施有效防范風險，但本次美國監管改革并未在貨幣政策與監管政策之間做出權力的適當分離，而是進一步加大美聯儲權力，這種制約機制因此不會產生，反之會加大貨幣政策和監管政策的目標沖突，并且監管目標的過度多元化以及監管職責的過度膨脹，將影響監管的效率和公平，并對金融業產生負面影響。

其二，增加了中央銀行作為最后貸款人所帶來的道德風險，弱化了微觀市場主體的約束力。作為中央銀行，美聯儲主要職能之一是制定并實施貨幣政策，維護社會支付體系運轉及經濟政治穩定。一旦金融機構發生擠兌等影響社會穩定事件時，中央銀行往往發揮“最后貸款人”作用，使之免于倒閉[15]。然而，當美聯儲具有貨幣職能和監管職能時，將增加金融機構“太大而不能倒”的心理(注: “太大而不能倒”是指如果監管當局不是獨立的，銀行相信中央銀行會在其出現困難時給予援助，銀行缺乏遵守審慎原則和市場約束的動力。陷于困境的銀行規模越大，道德風險就越大，因為銀行的高管認為，規模大的銀行倒閉將對金融體系造成巨大影響。)，相信中央銀行會在其陷入困境時出手救援，缺乏內在動力遵循審慎監管規則和市場約束。同時中央銀行也因為可以動用“最后貸款人”而存在監管漏洞的可能。因此，美聯儲擴權其定位本身就是一個矛盾體，金融危機爆發與美聯儲長期奉行低利率政策密切相關，將美聯儲打造為“超級監管者” 其本身并不會對業已存在的金融監管漏洞進行實質性彌補，由美聯儲失誤所造成的影響不會因此縮小，甚至有擴大可能。但是，通過建立宏觀審慎監管體系防范系統性風險，這一改革思路無疑對彌補我國現行監管體系中系統性風險監管薄弱提供了改革借鑒。

2.構建我國系統性風險監管體系

正如上文分析，中央銀行擴權并不能實質性彌補監管漏洞，反而一定程度上會加大貨幣政策和監管政策之間的沖突，但是構建系統性風險監管體系，彌補系統性風險監管缺失卻是值得我國深入思考和研究的問題。目前，在“一行三會”監管體系下，央行擴權既缺乏現實基礎，也會產生如美聯儲法律角色錯位的問題，但如何協調我國不同監管機構之間的關系，一方面避免監管套利，另一方面又減少監管機構間的摩擦，使監管目標得以順利實現并從根本上防范系統性風險，這是必須要解決的問題。

雖然“三會”在2003年召開了第一次監管聯席會議，并于2004年共同簽署了金融監管分工合作備忘錄，以制度形式賦予了監管聯席會議“積極協調配合，避免監管真空和重復監管” 的使命。但從運行情況看，聯席會議制度還存在諸多問題，其效果不盡如人意:一是協調機制存在不足。由于我國“三會”均屬國務院直屬的正部級事業單位，行政級別相同，在監管理念和措施存在爭議的情況下，難以達成一致意見。同時，由于聯席會議缺乏政策制定和執行權，在實施金融監管政策目標上容易陷入部門利益之爭。二是將人民銀行排除在外。聯席會議僅將人民銀行作為觀察員列席會議，完全忽略了人民銀行在金融宏觀調控、維護金融穩定、防范和化解系統風險、監管銀行間債券市場方面的重要作用，在我國不具備統一監管的情況下，僅靠“三會”力量是難以完成我國系統性風險防范的。三是確立的主監管制度存在漏洞。聯席會議《備忘錄》確立了我國對金融控股公司的監管制度(注:《備忘錄》第8條規定:“對金融控股公司的監管堅持分業經營，分業監管的原則，對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構，對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管?！?，但是并未明確金融控股公司主要業務的劃分和主次業務比例的計算標準，也未明確在金融控股公司監管中出現爭議的解決辦法等。針對上述問題，2008年8月頒布的人民銀行“三定”方案，可以看作是對我國現行監管體系的一次局部調整，新“三定”規定中要求，央行會同銀監會、證監會和保監會建立金融監管協調機制，以部際聯席會議制度的形式，加強貨幣政策與監管政策以及監管政策、法規間的協調，建立金融信息共享制度，防范、化解系統性風險，維護國家金融安全。這進一步明確了人民銀行作為監管協調牽頭部門的職責。但是，人民銀行本身也為監管機構，監督管理銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場、黃金市場，也有其監管本位利益。從國際監管改革趨勢看，各監管方案均要求加強監管協作，設立實體化監管協作機構。為此，在現有分業監管體系下，可以考慮在《中國人民銀行法》相關規定(注:《中國人民銀行法》第9條規定:“國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院規定?！?的基礎上，由國務院出臺《金融監管協作條例》的形式，組建實體化、法治化的監管協作機構，由分管金融的國務院領導為牽頭人，“一行三會”及財政部、國稅總局等部委主要負責人為成員，具體負責督導金融監管協作工作。

在加強監管協調的同時，我國從監管立法上應明確監管部門系統性風險監管的職責:第一，建立對系統性重要機構的監管法規。重點在于明確系統性重要機構的界定標準和構建宏觀審慎監管框架。根據系統性重要機構特征可以分為兩類:一是大型高度杠桿化機構，其資本損失將對經濟產生放大影響。二是擁有大量的對其他金融機構和金融市場交易對手風險的金融機構。其倒閉將會對國內和國際交易對手產生“多米諾骨牌效應”。鑒于對系統性重要機構的明確監管會加劇“太大而不能倒閉”的可能性，因此更要體現監管的宏觀審慎。在宏觀審慎監管中，對系統性重要機構的資本充足率、流動性和風險管理要得到進一步加強，以彌補系統性重要機構對金融體系所產生的潛在巨大風險。(注:關于系統性監管者的作用與職責問題，2009年6月29日美國波士頓聯儲主席Erics Posengren在比利時布魯塞爾舉行的“2009風險資本:全球風險監管峰會”上對其進行了詳細闡述(參見http://www.bos.frb.org/index.htm，2009-6-29))

第二，提高系統性重要機構的宏觀審慎監管標準。系統性重要機構應比其他金融機構接受更為嚴格的監管，監管標準以金融機構的相對系統重要性為基礎，而不是以傳統資本或流動性監管計算的直接信貸和風險敞口為基礎，至少在風險資本要求、杠桿率限制、流動性要求及總體風險管理方面執行更為嚴格的監管標準，并且實施更為詳盡的信息披露要求。監管機構有權要求系統性重要機構及時報告財務狀況、業務經營情況、財務風險和操作風險等，監管重點集中于該機構引發系統性風險而非單體機構風險的情況。第三，健全流動性風險管理制度。金融危機的重要教訓之一是監管當局和金融機構必須全面了解其整體的流動性需要。薄弱的流動性風險管控是許多系統性重要機構的癥結所在。就我國金融監管機構而言，在非現場監管中將結構性投資工具的流動性風險納入監測范圍，從而使得參與金融衍生交易活動受到適當的限制具有現實意義。

(二) 加大金融消費者權益保護力度，推動金融消費者權益保護法制建設

加強金融消費者權益保護已成為世界金融監管立法改革的重點之一，這對我國盡快構建金融消費者權益保護法律體系具有重要借鑒意義。隨著我國金融創新步伐的加快，越來越多人選擇金融消費，然而個體消費者在金融消費中面對的交易對手是強大的法人機構，明顯處于弱勢地位。我國金融消費者權益保護的立法主要有《消費者權益保護法》、《人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《證券法》、《保險法》等以及“一行三會”制定的規章。但我國金融消費者立法保護存在明顯缺陷，主要表現在:一是《消費者權益保護法》適應性不強。從保護消費者權益的法律規范講，該法主要強調一般商品和服務消費過程中如何保護消費者權益，規定的消費者僅指生活消費者。金融消費由于消費對象的特殊性而與其他消費明顯不同，《消費者權益保護法》適用主體未明確包括金融消費者，也沒有針對金融消費的特殊性專門制定對金融消費者保護措施。二是金融監管機構保護金融消費者法定職責不明確。雖然《銀行業監督管理法》第1條規定“保護存款人和其他客戶的合法權益”是制定該法的目的之一，但在第3條涉及銀行業監管目標時并未使用“保護消費者合法權益”等更為直接、明確的表述，在該法第三章監督管理職責中對銀行業監管機構的職責進行了系統規定，但沒有具體條文涉及到銀行消費者權益保護[16]?！渡虡I銀行法》第1條也僅指出“保護存款人和其他客戶的合法利益”，并同商業銀行的利益保護并列一起，沒有突出強調處于弱勢地位的金融消費者利益保護的特殊性，也缺乏商業銀行與金融消費者發生利益沖突的調整、處理機制[17]?！蹲C券法》、《保險法》等金融法規中對金融消費者保護方面也少有涉及，或只做原則性規定，操作性不強。三是金融消費者投訴與受理機制缺失。目前我國尚未建立金融消費者投訴與受理機制，現行的監管法規沒有對金融消費者的投訴與受理給予充分關注，在“一行三會”等金融監管部門中僅有一套信訪制度，并非嚴格意義上的金融消費投訴、調查和處理機制[18]。這使得金融消費者的投訴往往訴諸于司法手段，激化了金融機構與金融消費者之間的矛盾，也對金融機構聲譽產生不良影響。

歐美金融監管立法改革方案表明，健全的立法體系和有效的組織保障是實現金融消費者權益保護的重要途徑。在現有“一行三會”監管框架下，我國應借鑒歐美金融監管改革經驗，采取積極措施，健全金融消費者保護體系:

一是完善金融消費者權益保護立法，推動金融消費者保護法規建設。第一，在我國消費者保護法和金融法中引入“金融消費者”的概念。在金融消費領域，消費者和金融機構之間存在嚴重的信息不對稱、交易地位不平等等現象，金融消費者無法通過市場機制和自身努力而改變弱勢地位。由于金融消費產品的特殊性，目前我國消費者協會及工商行政管理局均不受理金融消費者的投訴[19]。因此，我國有必要在金融法規中引入“金融消費者”概念，為我國加大金融消費者權益保護力度提供法律依據，同時明確金融消費者保護的基本原則和基本制度，為制定具體專門法規留出立法空間。第二，將保護金融消費者權益作為法定監管目標之一。從監管目標看，應以法律形式確定將保護金融消費者權益作為監管目標之一?？偟膩碚f，體制與制度造成的金融業相對壟斷和監管不力等是金融服務消費者權益受損的最根本原因[20]。在“一行三會”中，目前只有中國銀監會提出監管目標之一是“通過審慎有效的監管，保護廣大存款人和消費者的利益”[21]，但是我國相關法規中并未將其作為法定監管目標，也尚未制定專門法律法規調整金融消費者與金融機構之間的關系。在金融同質化趨勢明顯的后危機時代，不斷提升金融消費者權益保護在監管制度中的重要性已經成為共識，為使監管當局嚴格執行該項職責，有必要修改多項監管法規，將“保護金融消費者合法權益”作為法定監管目標之一，并確立監管機構當局在金融消費者權益保護方面的法律地位。第三，時機成熟時盡快制定《金融服務法》，賦予金融消費者權益保護機構法定職責，將散布在多個金融監管機構消費者保護職責整合到該機構，解決監管問責和監管套利等問題。

二是健全金融消費者權益保護的行業自律機制。第一，建立金融消費者投訴處理協調機制。進一步規范金融行業協會在金融消費者權益保護方面的具體職責，在銀行、證券、保險等行業協會專門成立受理消費者投訴部門，并制定相應的處理程序規則，具體負責向相關金融機構反映消費者利益訴求，協調金融機構盡快解決消費者投訴，履行金融消費者教育職責，為消費者投訴會員機構建立一個協商平臺。第二，推動金融機構自律規則建設。由于我國金融業發展相對滯后，金融業缺乏消費者保護的自覺性，有必要借助外部監管力量推動金融機構建立自律規則，強調金融機構對金融消費者的基本承諾規范，包括建立健全內部爭議處理機制。對違反承諾侵犯金融消費者權益的機構，要采取制裁性措施。并且通過信息披露，告知金融消費者投訴處理程序，并為消費者了解有關服務提供充分信息。

三是建立金融消費糾正處理機制。美國改革白皮書提出設立金融消費者保護局，并提交了《金融消費者保護局法案》，為CFPA在消費者保護的立法、法規、規章等方面的改革提供了一系列基礎性原則，并且明確了CFPA的具體職責。盡管CFPA的設立遇到了美國金融業的強烈反對，擔心CFPA的成立會增加金融業的成本并阻礙金融創新的發展，但美國政府能夠反思危機教訓，并能采取彌補措施是值得稱道的。我國金融業相對美國較為滯后，在此可分兩步走:第一，建立自律性監管機構——金融消費者保護委員會，旨在處理市場金融消費糾紛，增強消費者金融意識，并可就金融消費者權益保護問題向有關監管部門反映，通過采取替代性的爭議處理機制，減少司法糾紛，降低爭議處理成本。第二，條件成熟時，可以考慮建立保護金融消費者權益的專門政府機構——金融服務監督局，借鑒美國模式，賦予該機構具體法定職責，加強對金融消費者服務的監管，制止不公平的條款和交易，強化金融消費者的保護，從源頭上降低金融風險。

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A Comparative Study on International Financial Supervisory Legal Regulation in Post-crisis Era and Its Reference Value to China

LU Li， XIONG Wei

(Southwest University of Finance and Economics， Law School Chengdu， 610074， china)

Abstract:In the post-crisis era， the main task of world’s major economies has turned from curbing spread and deterioration of the crisis with short-term policies to reform of financial regulatory laws so as to cover the fundamental deficiency of current financial supervision system. The three major economies， the United States， Great Britain and the European Union， have issued a number of financial regulatory reform Acts， reflecting the new trend of legislative reform of international financial regulation， among which， strengthening the supervision on systemic risks and the protection of financial consumer’s rights has become the focus of the reform， affording reference material for improving China’s financial regulatory system as well as solving the problem of supervision on systemic risks and protection of financial consumer’s rights.

Key Words:financial crisis; reform of regulation and supervision; systemic risks; financial consumer’s rights

本文責任編輯:盧代富