水利工程投入和利用的區(qū)域協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制研究

摘要:當(dāng)前我國各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得當(dāng)?shù)厮こ屉S之改變其原有功能和服務(wù)范圍，在優(yōu)化工程資源配置的同時(shí)也改變了區(qū)域間的利益關(guān)系。文章探討了建立跨區(qū)水利工程區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的理論依據(jù)及其實(shí)現(xiàn)形式;在此基礎(chǔ)上通過對(duì)其經(jīng)濟(jì)效率實(shí)現(xiàn)條件的分析，得出了在“區(qū)域投入與受益具有比例對(duì)稱性”條件下建立區(qū)域協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制既可以發(fā)揮工程本身的經(jīng)濟(jì)效率，又能夠平衡各方利益，使得區(qū)域整體利益最大化的結(jié)論;同時(shí)本文也依此而提出了量化的區(qū)域間協(xié)調(diào)與補(bǔ)償計(jì)算公式。

關(guān)鍵詞:水利工程、投入和利用、區(qū)域協(xié)調(diào)與補(bǔ)償

一、 建立區(qū)域協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制必要性

建立和實(shí)施跨區(qū)水利工程投入與利用的區(qū)域協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制是水利工程經(jīng)濟(jì)特征的內(nèi)在要求，由于跨區(qū)水利工程本身所特有的“外部性”和“準(zhǔn)公共性”及其在供給中的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)性”和利用中所產(chǎn)生的“擁擠成本”，這就客觀上要求建立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，以提高水利工程投入與利用的經(jīng)濟(jì)效率，保障“公共服務(wù)”的基本公平性。

1. 水利工程的“外部性”特征。大多跨區(qū)水利工程由于服務(wù)區(qū)域范圍的廣泛性，受益范圍與行政上的地理區(qū)劃并不一致，受益范圍通常大于行政邊界并向相鄰地區(qū)擴(kuò)散，其建設(shè)和利用具有相當(dāng)普遍的外部性效應(yīng)(杜建明、張路鎖，2007)。一個(gè)地區(qū)購買(生產(chǎn)并消費(fèi))的地方公共產(chǎn)品有可能影響其它地區(qū)的效用水平。這種“外部性”的影響是多向的，有時(shí)是正的影響，有時(shí)是負(fù)的影響。例如大型水庫工程的建設(shè)和改造，對(duì)下游地區(qū)帶來防洪、灌溉和供水等多方面的便利和好處，而上有地區(qū)卻因工程的修建和運(yùn)行而生態(tài)受環(huán)境到破壞，當(dāng)?shù)厝嗣裾５纳a(chǎn)生活受到多種負(fù)面的影響，而同時(shí)上游地區(qū)廠礦、生活垃圾的污染也會(huì)對(duì)下游地區(qū)的生產(chǎn)生活帶來破壞性的影響。另一方面，由于水資源本身的流動(dòng)性、循環(huán)性及其稀缺性，流域的水文邊界與行政邊界交叉分布，水資源開發(fā)和使用整體關(guān)聯(lián)度強(qiáng)，上下游、干支流之間相互影響，使得水資源的使用時(shí)往往具有“競(jìng)爭(zhēng)性”，水利工程在投資修建和利用存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的區(qū)域性矛盾。根據(jù)“外部性”影響理論，這將導(dǎo)致資源配置的無效率，因此，務(wù)必需要建立區(qū)域間的協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制，使“外部性”盡可能地“內(nèi)部化”。

2. 水利工程的“準(zhǔn)公共性”。水利工程是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施。大多水利工程既具有保護(hù)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人民生命安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的公益性特點(diǎn)，同時(shí)又有向受益地區(qū)單位和個(gè)人提供服務(wù)并收取費(fèi)用的有償性，是準(zhǔn)公共物品。大多跨區(qū)水利工程所發(fā)揮的功能和提供的服務(wù)具有聯(lián)合消費(fèi)、共同受益的特征，具有“非排他性”，即 “準(zhǔn)公共性”的經(jīng)濟(jì)特征。跨區(qū)水利工程往往不是為單一功能所建，大多是綜合考慮防洪、排澇、灌溉、供水和發(fā)電等多個(gè)功能目標(biāo)。水利工程的多功能性以及水的流動(dòng)性使得其成為多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的載體，也為資源在區(qū)域間協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置提供了有力保障。

3. 水利工程供給的“規(guī)模經(jīng)濟(jì)性”。對(duì)于大多數(shù)跨區(qū)水利工程來說，由于其聯(lián)合消費(fèi)、共同受益特征，其投入主體和使用者越多，人均成本就越低。如果相關(guān)利益的幾個(gè)地區(qū)共同協(xié)調(diào)投入與使用該類工程，那么參與協(xié)調(diào)過程的各個(gè)地區(qū)都將降低人均成本，增進(jìn)使用效率。如幾個(gè)縣區(qū)聯(lián)合起來修建一個(gè)水庫及其配套渠道設(shè)施，總成本由各區(qū)按照受益比例分?jǐn)偅敲丛谕顿Y和占地等方面都將節(jié)約大筆費(fèi)用，個(gè)人平均支付的成本也將大幅降低。

4. 水利工程使用的“擁擠成本”。大多跨區(qū)水利工程受益范圍只覆蓋有限的地理范圍，而隨著不同地區(qū)人口規(guī)模的變化，地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各使用主體間將逐步具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性。在既定供給規(guī)模情況下，水利工程的使用將變得擁擠，使用成本中的“擁擠成本”將會(huì)逐步顯現(xiàn)并增加。同時(shí)，在準(zhǔn)許更多使用者進(jìn)入時(shí)存在機(jī)會(huì)成本，這也會(huì)減少先前使用者的效益，產(chǎn)生“擁擠成本”(杜建明、張路鎖，2007)。因此，這就需要區(qū)域之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，在即將產(chǎn)生“擁擠”時(shí)，對(duì)使用者數(shù)量或使用規(guī)模作出要求或限制，或者適度擴(kuò)大供給規(guī)模使其達(dá)到不影響人們的消費(fèi)效應(yīng)的水平。

二、 區(qū)域協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作形式

從世界各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，為調(diào)整地區(qū)間發(fā)展的失衡，糾正公共物品提供的外部性，各國政府運(yùn)用了多種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與區(qū)域利益補(bǔ)償方式。例如德國建立州際財(cái)政平衡基金用于州際間的橫向轉(zhuǎn)移支付，還為此建立了一整套復(fù)雜的計(jì)算方法以確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn);而在美國，下游受益區(qū)政府直接地向上游居民進(jìn)行貨幣化的補(bǔ)償(葛顏祥等，2006)。根據(jù)目前我國的實(shí)踐情況，我們將跨區(qū)水利工程的區(qū)域協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制分為以下兩種主要的運(yùn)作形式。

1. 區(qū)域間的直接合作的協(xié)商與補(bǔ)償機(jī)制。區(qū)域間的直接協(xié)商與補(bǔ)償達(dá)成合作即跨區(qū)水利工程的利益相關(guān)地區(qū)共同參與，通過區(qū)際民主協(xié)商，實(shí)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，消除“外部性”，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)水利工程在區(qū)域間有效配置的一種區(qū)域協(xié)調(diào)形式。 利益相關(guān)地區(qū)選擇合作還是沖突取決于他們的相關(guān)利益，區(qū)域間的合作所產(chǎn)生的顯性的和潛在的利益一般都會(huì)顯著地大于其機(jī)會(huì)成本(Claudia W. Sadoff， David Grey，2002)。利益相關(guān)地區(qū)地理位置相互臨近，相互對(duì)各地區(qū)在水利工程投入和受益上的信息的了解都比較充分，信息較為完備且相互對(duì)稱，各方經(jīng)過長期的動(dòng)態(tài)博弈，最終將可能會(huì)愿意采取民主協(xié)商方式進(jìn)行談判，實(shí)施橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使水利工程及水資源效能得以充分發(fā)揮，促使區(qū)域間利益的協(xié)調(diào)與公平。例如2001年浙江省義烏市與東陽市簽署城市間協(xié)議，義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4 999.9萬立方米水的使用權(quán)，并按當(dāng)年實(shí)際供水量以每立方米0.1元支付綜合管理費(fèi)，從水庫到義烏的引水管道工程由義烏市投資建設(shè)，而水庫的運(yùn)行、工程維修由東陽市負(fù)責(zé)。然而，就目前來說，由于我國大多跨區(qū)水利工程由國家投資，產(chǎn)權(quán)歸國家所有，利益讓度方的利益往往難以得到足夠的有效的補(bǔ)償(王亞華，2005)，各方較難達(dá)成一致，地區(qū)間的利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償往往由上級(jí)政府協(xié)調(diào)，所以像這種直接的區(qū)域間達(dá)成合作的協(xié)商與補(bǔ)償方式還比較少見。

2. 上級(jí)政府參與下的區(qū)域間協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制。跨區(qū)水利工程公益性、基礎(chǔ)性作用決定了各級(jí)政府在工程投入和使用協(xié)調(diào)中的決定性作用(李寧、趙偉，2008)。而同時(shí)由于其原有的投資與管理體制關(guān)系，使得在新的條件下重新調(diào)整其利益關(guān)系時(shí)涉及多邊多級(jí)政府的管轄權(quán)、決策權(quán)和其對(duì)應(yīng)的公共經(jīng)濟(jì)職能。區(qū)域間的協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制會(huì)對(duì)不同地區(qū)不同產(chǎn)業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配產(chǎn)生重大的影響，使得區(qū)域協(xié)調(diào)難以完全“市場(chǎng)化”。國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府介入?yún)⑴c協(xié)調(diào)是有效而且必要的對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行優(yōu)化資源配置的方式。這也是當(dāng)前我國區(qū)域協(xié)調(diào)中較為常見的方式。例如在建設(shè)長潭灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項(xiàng)目時(shí)，需要地方配套建設(shè)資金1 000萬元。對(duì)于該工程建設(shè)的地方資金的籌措問題，上級(jí)政府臺(tái)州市政府組織協(xié)調(diào)，根據(jù)“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，由受益地區(qū)按照受益比例共同承擔(dān)，最后確定各區(qū)(市)所應(yīng)承擔(dān)的籌資比例(溫嶺市35%，黃巖區(qū)19.7%，路橋區(qū)27.3%，椒江區(qū)及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)18%)。

三、 區(qū)域協(xié)調(diào)與補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)分析

大多跨區(qū)水利工程屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)外部性，在其投入和利用中存在著“市場(chǎng)失靈”問題，需要各級(jí)政府的介入以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷(葛顏祥等，2006)。而地方政府常以本地區(qū)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益作為首要考慮的目標(biāo)，而缺乏相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制使其充分考慮到相關(guān)地區(qū)發(fā)展和的利益需求(Carmen Maganda，2003;杜建明、張路鎖，2007)。因此，由實(shí)施分權(quán)制的地方政府來單獨(dú)決定跨區(qū)水利工程的投入和利用時(shí)，常常導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的低下，這就需要橫向的區(qū)域協(xié)調(diào)與合作，以盡最大可能地保證工程投入和利用的經(jīng)濟(jì)效率和各地區(qū)發(fā)展及利益需求的實(shí)現(xiàn)。

假設(shè)某跨區(qū)水利工程服務(wù)于A、B兩個(gè)地區(qū)。要使該水利工程的投入滿足經(jīng)濟(jì)效率的要求，其效率條件應(yīng)為:

MBA+MBB=MC (1)

其中MBA是A區(qū)利用該工程得到的邊際利益;MBB是B區(qū)利用該工程得到的邊際利益;MC是該水利工程投入的邊際成本。

A區(qū)地方政府決策者在沒有外在激勵(lì)的情況下，將會(huì)僅從本區(qū)利益出發(fā)，所選擇的投入水平是:

MBA =MC (2)

上級(jí)政府若基于A區(qū)和B區(qū)整體利益最大化考慮，根據(jù)(1)式應(yīng)該給予A區(qū)以MBB的補(bǔ)貼，誘導(dǎo)A區(qū)提供更為有效率的水利工程規(guī)模。或者說，上級(jí)政府將以MBB/(MBA+MBB)的比率給A區(qū)提供有條件的撥款(轉(zhuǎn)移支付)，使A區(qū)投入行為具有經(jīng)濟(jì)效率。在該條件下，A區(qū)的擴(kuò)展投入為:

若A區(qū)與B區(qū)直接協(xié)商并合作，各自分別投入MC×[MBA/(MBA+MBB)]、MC×[MBB/(MBA+MBB)]，也能使得總投入達(dá)到最優(yōu)規(guī)模，工程具有經(jīng)濟(jì)效率。

從上可以看出，A、B兩區(qū)在投入和受益上具有比例對(duì)稱性，兩地區(qū)在邊際上以受益比例來分擔(dān)各自投入的成本比例。

四、 區(qū)域協(xié)調(diào)中的利益補(bǔ)償問題

1. 補(bǔ)償原則。根據(jù)水利工程的“公共性”和“外部性”特征，水利工程投入與利用的補(bǔ)償主體可根據(jù)利益相關(guān)者在特定事件中的責(zé)任和地位加以確定。(1)使用者付費(fèi)原則。水利工程屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)該按照使用者付費(fèi)原則，由水利工程和水資源使用者向國家或公眾利益代表提供補(bǔ)償。(2)受益者付費(fèi)原則。在區(qū)域之間或者流域上下游間，受益者應(yīng)該對(duì)水利工程和水資源服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費(fèi)用。區(qū)域或流域內(nèi)的公共資源，由公共資源的全部受益者按照一定的分擔(dān)機(jī)制承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。(3)侵害方給予補(bǔ)償。在工程建設(shè)和使用中，造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染的單位和個(gè)人向受損方(或其代理)賠償損失。(4)保護(hù)者得到補(bǔ)償原則。對(duì)水利工程和水資源的建設(shè)和維護(hù)做出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人，對(duì)其投入的直接成本和喪失的機(jī)會(huì)成本應(yīng)給予補(bǔ)償。

2. 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按投入成本或收益方的收益為依據(jù)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算分為三個(gè)層次:一是以工程所在地區(qū)為水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)供應(yīng)、防洪排澇、生態(tài)保護(hù)所付出的努力即直接投入為依據(jù)，這是補(bǔ)償?shù)南孪蕖６且怨こ趟诘貐^(qū)為水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)供應(yīng)、防洪排澇、生態(tài)保護(hù)所喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)的損失即間接投入為依據(jù)，主要包括工農(nóng)業(yè)節(jié)水的投入、移民安置支出，以及限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展的損失等;一些地區(qū)因?yàn)樗こ痰慕ㄔO(shè)犧牲了部分的發(fā)展權(quán)，這一部分機(jī)會(huì)成本也應(yīng)納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算之中。從理論上講，直接投入與機(jī)會(huì)成本之和應(yīng)該是補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)水資源水環(huán)境生態(tài)服務(wù)效益和價(jià)值的補(bǔ)償和支付，這是補(bǔ)償?shù)纳舷?包括防洪效益、除澇效益、灌溉效益、供水效益、生態(tài)環(huán)境及其它效益等。

水利工程服務(wù)功能價(jià)值的難以準(zhǔn)確計(jì)量。雖然財(cái)務(wù)成本可以通過市場(chǎng)定價(jià)進(jìn)行評(píng)估，但其服務(wù)主體的經(jīng)濟(jì)行為的機(jī)會(huì)成本難以衡量。一旦確認(rèn)所必須補(bǔ)償?shù)男袨榉绞疆a(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益足夠大，就可以根據(jù)該行為方式的機(jī)會(huì)成本確定補(bǔ)償額度。目前國際上普遍接受的補(bǔ)償水平實(shí)際上以機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償為準(zhǔn)。

(其中i=1，2，…，n為區(qū)域代碼，BFi表示各區(qū)域?qū)砘驊?yīng)該的持續(xù)年受益，DFi表示各區(qū)域或?qū)砘驊?yīng)該的持續(xù)年投入;DWi表示各區(qū)域現(xiàn)在實(shí)際年受益;Ci表示各區(qū)域應(yīng)該補(bǔ)償額。BFi、DFi、DWi和Ci的量綱為相同的貨幣單位。

針對(duì)不同類型的水利工程，BFi、DFi和DWi需要?jiǎng)澐譃椴煌姆矫妗Ｆ渚唧w表示如下:

BFi=BFi1(灌溉)+BFi2(供水)

+BFi3(排澇)+BFi4(防洪)

+BFi5(發(fā)電)+BFi6(生態(tài))+…

DFi=DFi1(工程建設(shè)投入)+DFi2(管理投入)

+DFi3(生態(tài)資源損失)+DFi4(發(fā)展機(jī)會(huì)損失)

+DFi5(地區(qū)平衡發(fā)展補(bǔ)償)+…

DWi=DWi1(灌溉)+DWi2(供水)

+DWi3(排澇)+DWi4(防洪)

+DWi5(發(fā)電)+DWi6(生態(tài))+…

在決定一個(gè)新的跨區(qū)水利工程的投入時(shí)，可直接采用(5)式計(jì)算各地區(qū)應(yīng)承擔(dān)的投入。在一跨區(qū)水利工程已既定存在，而當(dāng)各地區(qū)受益發(fā)生變化或者需要新增投資時(shí)則需要區(qū)域間進(jìn)行相應(yīng)的投入分擔(dān)和利益補(bǔ)償，這時(shí)可綜合采用(5)-(7)式進(jìn)行計(jì)算。

五、 結(jié)論

水利工程的投入和利用區(qū)域協(xié)調(diào)與補(bǔ)償是在各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化和工業(yè)化推進(jìn)過程中必然會(huì)出現(xiàn)的問題，這是由水利工程本身所特有的“準(zhǔn)公共性”和“外部性”等經(jīng)濟(jì)特征所內(nèi)在決定的。為適應(yīng)不同的水利管理和投資體制，利益相關(guān)區(qū)域間產(chǎn)生出不同的協(xié)調(diào)與合作形式，依靠區(qū)域內(nèi)各地方政府間的合作，實(shí)現(xiàn)水利工程外部效應(yīng)的內(nèi)部化，讓水利工程效益得到最大化的發(fā)揮，各方利益得到公平合理的滿足。在實(shí)踐中不管采取何種協(xié)調(diào)與補(bǔ)償形式，相關(guān)各方都應(yīng)盡力促成工程經(jīng)濟(jì)效率和各區(qū)利益的最大化的實(shí)現(xiàn)。通過對(duì)跨區(qū)水利工程經(jīng)濟(jì)效率滿足條件的分析，可以看出不管是區(qū)域間直接的協(xié)商還是上級(jí)參與下的協(xié)調(diào)都能夠?qū)崿F(xiàn)跨區(qū)水利工程投入的有效化。同時(shí)，也得出了在“各地區(qū)投入與受益上具有比例對(duì)稱性”的條件下能夠使得水利工程的投入達(dá)到有效規(guī)模并能夠使得區(qū)域整體利益最大化的結(jié)論。為此，我們還提供了一組定量化的利用與投入的協(xié)調(diào)公式以供實(shí)踐中參考。綜合以上分析，我們認(rèn)為在建立跨區(qū)水利工程的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制過程中，既要充分考慮工程本身效率的發(fā)揮，優(yōu)化資源配置，又要著力推進(jìn)“公共服務(wù)均等化”，平衡各方利益，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化。

參考文獻(xiàn):

1. Carmen Maganda，The Politics of Regional Water Management:The Case of Guanajuato，Mexico.The Journal of Environment Development，2003，(12):389-413.

2. 王海，鐘玉秀.試論流域與區(qū)域水資源管理、利用和保護(hù)的協(xié)調(diào)和決策機(jī)制——西北五省區(qū)水利廳局長工作交流會(huì)的啟示.水利發(fā)展研究，2005，(1):64-67.

3. 曾璐，張虎.東西部水利區(qū)域合作模式研究.水利科技與經(jīng)濟(jì)，2006，(9):567-570.

4. 劉玉，馮健.跨區(qū)資源調(diào)配工程的區(qū)域利益關(guān)系探討——以西電東送南通道為例.自然資源學(xué)報(bào)，2008，(5):545-552.

5. 邵華，任繼勤.區(qū)域電力市場(chǎng)制度創(chuàng)新與政府干預(yù)分析.北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2006，(1):23-26. 6. 葛顏祥，梁麗娟，接玉梅.水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)作研究.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2006，(9):22-27.

7. 李寧，趙偉.我國區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中的制度改進(jìn)問題.東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2008，(7):11-16. 8. 杜建明，張路鎖.水利投資經(jīng)濟(jì)學(xué):理論與方法.鄭州:黃河水利出版社，2007:61-156.Zhengzhou:Water Conservancy of Yellow River Press，2007:61-156.

9. 王亞華.水權(quán)解釋.上海:上海人民出版社，2005:273-303.

基金項(xiàng)目:浙江省自然科學(xué)基金項(xiàng)目(R606316)。

作者簡(jiǎn)介:陸文聰，浙江大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;馬永喜，浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院、浙江大學(xué)管理學(xué)院博士生，講師。

收稿日期:2009-12-18。