試論公訴案件撤回起訴問題

摘 要：有關公訴案件撤回起訴制度，立法和司法上存在矛盾，學者觀點也不相一致。筆者試從剖析其性質，著重分析其存在價值，說明撤回起訴制度當今已經沒有其存在和合理性與必要性。

關鍵詞：撤回起訴；重復追訴；公訴權

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1671--7740(2010)03--0141--02

目前，我們在審判實踐中時常遇到公訴機關要求撤回起訴的問題，人民法院應如何處理，顯得無所適從。撤回起訴是指在案件提起公訴后法院審理前。公訴機關發現被告人不具有應當追究刑事責任的情形或被告人錯誤，經法院審查其他訴訟參加人無異議的情況下，撤回已提起的公訴而終止訴訟的程序。

一、相關法律規定

1979年刑事訴訟法第108條規定，“人民法院對提起公訴的案件進行審查后……對于不需要判刑的，可以要求人民檢察院撤回起訴。”由于這一規定過于原則，在司法實踐中曾引起強烈的爭議。因此，1996年修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》廢除了1979年《中華人民共和國刑事訴訟法》第108條公訴案件撤回起訴的規定，僅保留了自訴案件中自訴人的撤訴權，筆者認為主要是考慮了如前所述的108條所存在的弊端，這是我國庭審改革的一項重要內容。同時1996年修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》廢除了人民檢察院的免予起訴權，將定罪的權力集中交由人民法院一家行使。對人民檢察院提起公訴時向人民法院提交的材料僅限于指控犯罪事實的證據目錄、證人名單和主要證據的復印件或照片，而不是案件的全部材料。這樣就使控審進一步分離，人民法院只能通過開庭審理才能知道案件結果的走向，無法將判處免予刑事處分的案件以要求檢察機關撤回起訴而強行退回人民檢察院。同時免予起訴制度的廢除，使檢察機關喪失了定罪權，使構成犯罪酌定可免除刑罰的被告人只能由人民法院審判處理。這也使人民法院喪失了要求檢察機關撤回起訴后案件的處理基礎。刑事訴訟法實施后，為統一執法觀念，強化有法可依，1998年1月19日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大法工委共同制定了《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)，該規定中也沒有認可撤回起訴制度。但是，1998年6月9日，最高人民法院發布《關于執行<中華人民共和國刑事訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，《解釋》第177條規定，“在宣告判決前，人民檢察院要求撤回起訴的，人民法院應當審查人民檢察院撤回起訴的理由，并作出是否準許的裁定。”1999年1月18日，最高人民檢察院發布《人民檢察院刑事訴訟規則》(以下簡稱《規則》)第351條規定：“在人民法院宣告判決前，人民檢察院……發現不存在犯罪事實、犯罪事實并非被告人所為或者不應當追究被告人刑事責任的，可以要求撤回起訴。”由此可見，公訴案件撤回起訴制度的依據僅來自兩高的司法解釋，《規則》使實踐中存在的撤回起訴有章可循：司法實踐是產生法律的基礎，法律是規范司法實踐，促使司法實踐沿著正確健康的方向發展的保證。

二、性質認定

筆者認為，撤回起訴不但是一種終結性的處理決定，同時也是一種訴權的濫用。理由如下：

首先，公訴案件撤回起訴的法律性質，首先應當探討公訴權的概念及其權能，在此基礎上才能充分認識撤回起訴的性質。公訴權是法定的專門機關代表國家主動追訴犯罪，請求審判機關對犯罪嫌疑人予以定罪并處以刑罰的一種權力。其實質是在特定的犯罪案件中，國家壟斷行使對犯罪行為的控告權。公訴權的核心就是追究被告人的刑事責任，懲罰犯罪。為達此目的，刑事訴訟法設置了一系列的訴訟程序，使公訴機關按照這些步驟來追究犯罪。而撤回起訴是在公訴機關提起公訴后，發現本不應該起訴或不必要起訴時，撤回已經提起的控訴。由此引起審判的原因業已消失，無須再行裁判。即：要求法院將判罪的被告人撤回來，進行無罪處理。顯然，撤回起訴的實質內容與公訴權的內涵是相悖的。撤回起訴是人民檢察院提起公訴后發現被指控的被告人具有不應追究刑事責任的法定情形的行為，撤回公訴，是將本來要求人民法院對所指控的被告人判處刑罰，而現在又請求審判機關不僅不能對其判刑，還要主動撤回指控，自己做無罪處理的一種訴訟行為。因此，撤回起訴并不是公訴的一種權能，而是一種濫用的訴權。

其次，從刑訴法總的立法意圖來看，撤回起訴應當理解為一種終結性的處理決定。修正后的刑訴法取消了撤回起訴的規定，對訴訟各個階段、環節辦案的程序、期限作了嚴格而明確的規定，如果撤回起訴后又回復到前面的訴訟階段和環節，那么規定嚴格的辦案程序和期限就沒有什么實際意義。因此，第二種理解與刑訴法立法的意圖、規定是相悖的。這一點也可從最高人民法院《關于執行(中華人民共和國刑事訴訟法)若干問題的解釋》中得到佐證。該解釋第157條第一款規定：“在庭審過程中，公訴人發現案件需要補充偵查，提出延期審理建議的，合議庭應當同意。但是建議延期審理的次數不得超過兩次。”第二款規定：“法庭宣布延期審理后，人民檢察院在補充偵查的期限內沒有提請人民法院恢復法庭審理的，人民法院應當決定按人民檢察院撤訴處理。”作出這樣的規定也是為了防止案件長期處于待定狀態，久拖不決，保證訴訟的時效性、嚴肅性。按撤訴處理亦是一種終結性處理決定，沒有新的事實和證據不得重新提起。

最后，從實際司法的狀況來看，第一種觀點更有利于促進司法機關嚴肅執法，尊重和保障人權，保護公民、法人和其他組織的合法權益。如果一個案件長期處于待定狀態，不能終結，公民、法人和其他組織的合法權益就無法得到及時、有效地保護。在具體的司法過程中。有的案件已經進入到審判階段，甚至一審已經判決進入到二審階段，但往往因各種原因，以事實不清或證據不足為由，退回到一審，甚至回復到審查起訴、偵查階段，有的長期久拖不決，有的不了了之。正是由于我們對法律認識的不明確、不統一，甚至偏差，導致了訴訟程序的混亂。有的司法機關甚至為了規避法律，規避國家賠償，濫用撤訴權，法院亦不嚴格把關，導致部分案件長期處于待定狀態，無法終結。因此，從尊重和保障人權，有利于嚴肅執法，有利于保護公民、法人和其他組織合法權益的角度考慮，應把撤回起訴視為一種終結性的處理決定，一經作出案件即告終結。如果發現新的事實和證據則另案處理。準許撤回起訴的裁定或按撤訴處理的決定即是法律確認文書，至于是否予以國家賠償則要看撤訴的理由或具體情形。

三、撤回起訴的價值研究

正是由于立法的缺失，司法解釋的欠全面，導致公訴案件的撤訴程序呈混亂局面。各地檢、法機關沒有形成統一的認識，做法不一，不僅影響了刑事司法的嚴肅性和公正性，而且撤回公訴后的重復追訴也極大地侵犯犯罪嫌疑人、被告人的人權。筆者認為，撤回起訴當今因為缺乏其存在的價值，而應該予以廢止，主要理由如下：

1.公訴機關是我國的法律監督機關，提起公訴是法律賦予它的權力，代表的是國家意志，本身帶有公權力的性質，公權力當然不同于可以隨當事人意志而任意處分的私權利，是不得任意處分的，撤回起訴就意味著國家權力的積極處分，因而應當禁止，這也正是修訂后的刑事訴訟法刪除公訴機關撤回起訴的實質之所在。

2.從被告人角度講，檢察機關撤回已經提起的公訴意味著國家對被告人追訴活動的終止，被告人可以避免因審判結果的不確定性而可能對其錯誤定罪的風險。這是有利于被告人的。但是，也存在例外情況。如刑事訴訟法第15條的六種情形中，第2項“犯罪已過追訴時效的”，要注意到這是在已經構成了犯罪的前提下免于刑事責任的，即對此人已經作了有罪的法律評價。倘若被告人認為自己根本就是無辜的，沒有任何違法犯罪行為而是被錯誤起訴，為了徹底洗清自己的冤屈，堅持要求接受法院審判，希望通過公開、公正的法庭審判，通過法院的最終無罪判決來證明自身的清白。被告人的異議是客觀存在但卻是最容易被忽視的，少數檢察機關甚至是法院錯誤地理解和利用手中的權力，在一審程序中檢察機關在案件證據不足、勝訴無望的情況下提出撤回起訴的要求。法院經常以裁定的方式予以準許，根本不會考慮被告人的利益。而在檢察機關對同一被告人的同一行為再次提起公訴時，法院也會輕易地予以接受。在這里，提起重復追訴的盡管不是法院，而是檢察機關，但法院本身卻成為檢察機關任意實施重復追訴的協助者，同時撤回起訴就成為逃脫錯案追究的托辭，成為逃避錯案追究的護身符。

3.從被害人的角度講，檢察機關撤回起訴是與被害人的利益矛盾的。被害人一般都有著強烈的要求懲罰犯罪的愿望，檢察機關撤回起訴不再追訴，但被害人可能認為自己的利益沒有得到應有的保護，可能繼續向檢察機關申訴或者向法院起訴，甚至是上訪。這樣的撤訴不僅沒有起到終結案件的作用，而且被害人還得進行大量的司法投入，對保護當事人的權利和訴訟效益上都是不利的。在公訴案件的撤訴問題上給被害人一個提出異議的權利，不僅有利于保護他們的利益，也有利于減少訴累。

4.如果肯定公訴機關有權撤回起訴，有可能導致公訴機關對于某些案件因為證據方面或者其它方面的因素重復起訴，既不利于公訴機關提高案件起訴質量，降低訴訟成本，也造成了對犯罪嫌疑人、被告人變相超期羈押的不良后果。撤訴后又起訴，發現新的犯罪事實還有再撤訴再起訴，周而復始，程序的重復和倒流。這種現象必將嚴重影響法律的嚴肅性和帶來訴訟資源的浪費。實際上，在發現新的犯罪事實的情況下，可以變更起訴或追加起訴。在新的犯罪事實沒有使原起訴的犯罪事實發生變化的可追加起訴；反之則變更起訴。這樣避免了多次的重復起訴，維護了法律的嚴肅性。但是無論是變更起訴還是追加起訴都應有明確的時間限定，否則，實際上等于被告人受到了雙重的追訴。確定變更起訴或追加起訴的時間應當以公訴方完成所有刑事追訴活動為標志，具體是公訴方將所有指控證據提出于法庭上，履行其證明被告人有罪的責任。即以法庭辯論階段的結束為交點。在法庭辯論階段結束之前，公訴方的刑事追訴活動還沒有完成，此時提出變更起訴或追加起訴的請求，法庭應當允許。而在法庭辯論結束之后提出就是對被告人的再次追訴。

因此，有人認為，對公訴機關撤回起訴應采取不得撤訴主義，即公訴機關對于一經提起公訴的案件，無權撤回起訴，人民法院也不得以任何理由要求公訴機關撤訴，公訴機關要求撤回起訴，人民法院亦應裁定不予準許。

四、結論

事實上，兩高的司法解釋已經超越了立法規定，將立法機關廢除的制度用司法解釋的形式重新納入刑事訴訟軌道，有違刑事訴訟法“程序法定”原則的基本要求。基于程序法定原則，基于保障人權的要求，凡是涉及國家司法機關的職權配置和犯罪嫌疑人、被告人重大權益保障的事項，都應當由立法機關通過法律的形式加以明確規定，而不能由其他機關、團體或個人以其他任何形式作出規定。公訴案件撤回起訴涉及到代表國家行使控訴職能的檢察機關的權力配置，根據程序法定原則的要求，應當由作為基本法的刑事訴訟法加以規定。既然刑事訴訟法并未就撤回起訴作出明確規定，表明立法機關并沒有賦予檢察機關這一權力。而兩高在法無明文規定的情況下，以司法解釋的形式對撤回起訴的程序作出規定，這是司法權對立法權的僭越，這種司法立法的現象是違背程序法定原則的要求的。

立法的缺失，司法解釋的欠全面，導致公訴案件的撤訴程序呈混亂局面，各地檢、法機關沒有形成統一的認識，做法不一，不僅影響了刑事司法的嚴肅性和公正性，而且撤回公訴后的重復追訴也極大地侵犯犯罪嫌疑人、被告人的人權。同時也可以看出，撤回起訴制度當今因為缺乏其存在的價值，應該予以廢止。