淺談刑事立案監督

摘 要：刑事立案監督是檢察機關法律監督的一個重要組成部分，屬于檢察監督權的范疇。加強刑事立案的法律監督，不僅進一步完善了我國刑事訴訟制度和法律監督制度，也是維護公平正義的內在要求，體現了現代民主法治的最高追求。但從開展刑事立案監督實踐情況來看，還存在諸多問題，致使檢察機關在立案監督過程中沒有達到預期的法律效果。本文擬針對立案監督的特征、內容、一般程序、實踐中存在的一些問題及應采取的對策談幾點粗淺的看法。

關鍵詞：立案監督；特征；內容；一般程序；存在問題；對策

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：167l—7740(2010)03—0145—03

刑事立案監督是法律賦予檢察機關的一項重要職能，它與刑事偵查監督、刑事審判監督、刑事判決裁定監督、刑事執行監督共同構成了檢察機關刑事訴訟法律監督體系，對維護社會主義的嚴肅性和權威性等方面有著不可低估的作用。但實踐中，由于立案監督的范圍、監督線索的來源、監督職能的行使、監督措施強制性等弊端的困擾，導致監督效果不佳。本文試從刑事立案監督的特征、內容、范圍、存在的問題及應采取的對策等方面進行理論和實踐分析，以期達到共同提高的目的。對今后工作有所裨益。

一、我國刑事立案監督的特征

1.首先表現為刑事立案監督是一種司法救濟程序，而不是刑事立案程序必經的法定監督。刑事立案主體依法享有刑事立案權，但這種權力是附有條件的，必須在司法公正的前提下運作，當出現刑事立案活動可能造成司法不公時，這種權力將受到刑事立案監督權的制約，檢察機關將依法提供司法救濟。

2.從刑事立案監督的目的來看，是為了糾正刑事立案主體在刑事立案活動中的司法不公現象，確保刑事立案活動正確合法地進行，防止司法腐敗，維護司法公正，保障刑事案件當事人的正當權利，確保國家法律統一、正確地實施。

3.刑事立案監督具有強制性。檢察機關發出的《要求說明不立案理由通知書》和《通知立案書》具有強制性和確定性，不得復議，刑事立案主體必須按要求及時履行職責，否則即為違法。

4.刑事立案監督既包括依據刑事實體法進行的實體監督，又包括依據刑事程序法進行的程序監督。其實體監督主要是對刑事立案條件等的法律監督；其程序監督主要是對刑事立案程序是否規范以及管轄等的法律監督。

二、刑事立案監督的內容

根據我國《刑事訴訟法》第18條、第87條的規定，檢察機關刑事立案監督的內容是：

1.依法應當立案偵查的案件，公安機關是否立案偵查。即符合《刑事訴訟法》第83條、第86條規定之情形，公安機關均應立案偵查。公安機關對其所發現的犯罪事實或者犯罪嫌疑人，或對于報案、控告、舉報和自首的材料，經審查認為有犯罪事實需要追究刑事責任的案件，應立案偵查而不立案偵查的，檢察機關依法對此予以審查和監督。

2.公安機關對應當立案偵查的案件是否有管轄權。根據《刑事訴訟法》第18條的規定，除了由檢察機關立案偵查的案件和自訴案件，其他刑事案件均由公安機關直接受理。檢察機關通過立案監督發現和糾正公安機關越權立案的違法情形。

3.不符合法定立案條件不應當立案，而公安機關予以立案的，檢察機關通過立案監督予以糾正。

三、刑事立案監督的范圍

根據現行法律法規的有關規定和司法中的實際操作，目前主要包括以下幾個方面：(1)不報不立的案件。所謂“不報不立”，就是刑事立案主體已經發現并掌握了犯罪事實，本該立案，但由于缺乏控告、舉報等材料而不立案。(2)不破不立的案件。所謂“不破不立”，是指刑事立案主體對案情復雜，一時難以偵破的案件，不立案就開展偵查，待破了案再補立案手續。這種做法違反了刑事訴訟法規定。(3)應立而不立的案件。所謂“應立而不立”，是指刑事立案主體對符合法定立案條件的案件故意不予以立案或者以罰代刑、以勞代刑等。這種故意往往出于執法人員權錢交易、以權謀私、徇私舞弊等原因，是人民檢察院進行監督的重點。此外，刑事立案監督的內容應當不僅局限于對是否立案的法律監督，還包括對刑事立案程序是否規范以及立案和不立案的決定是否合法等相關刑事立案活動的法律監督。

四、刑事立案監督的一般程序

根據刑事訴訟法及《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》和《人民檢察院刑事訴訟規則》的有關規定，檢察機關進行刑事立案監督工作，一般是按照下列程序進行：刑事立案監督案件的受理——要求刑事立案主體說明不立案的理由——認為刑事立案主體說明的不立案的理由不成立時通知刑事立案主體立案偵查——對有刑事立案偵查權的案件審查決定直接立案偵查——報上級檢察機關備案與審查。

具體說來，刑事立案監督案件的受理有兩種情況：第一種情況是積極的，即人民檢察院在具體辦理審查批準逮捕和審查起訴案件時，受理公民、組織的報案、舉報時以及進行調查研究時，發現公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，由審查逮捕部門審查，審查逮捕部門經過調查、核實有關證據材料，認為需要公安機關說明不立案理由的，經檢察長批準，應當要求公安機關在七日內書面說明不立案理由。經人民檢察院審查逮捕部門審查，認為公安機關不立案的理由不能成立，經檢察長或者檢察委員會討論決定，應當通知公安機關立案。公安機關在收到人民檢察院《要求說明不立案理由通知書》后七日內應當將說明情況書面答復人民檢察院，人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立，應當向公安機關發出《通知立案書》，公安機關應當在《通知立案書》發出后十五日內決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。第二種情況是消極的，即公安機關對應當立案偵查的案件而作出不立案決定，被害人不服，要求追究行為人的刑事責任，為此向人民檢察院提出的，由人民檢察院的控告申訴部門受理，不得以任何理由予以拒絕。人民檢察院根據事實和法律進行必要的調查后，認為需要公安機關說明不立案理由的，應當將案件移送審查批捕部門辦理。如果人民檢察院認為公安機關說明的不立案理由不能成立，應當通知公安機關立案，方式和時間與前一種情況相同。如果人民檢察院審查公安機關說明不立案的理由，認為確實不符合法律規定的立案條件，應當…控告申訴部門在十日內將不立案的理由和根據告知被害人，并做好解釋和說服工作。五、我國刑事立案監督存在的問題

1.立案監督的范圍不明確。從主體上說，我國刑事立案監督的對象僅限于公安機關，而對人民法院、人民檢察院、國家安全機關、軍隊保衛部門及其他具有一定刑事立案權的主體都不屬于立案監督的范圍。從范圍上講，我國的刑事訴訟法僅僅規定了“應當立案而不立案”的情形，而對于“不應當立案而立案偵查”的情形以及立案后又撤銷或者另作勞動教養、治安處罰等情形都沒有在立法上予以明確規定。

2.立案監督線索來源渠道狹窄。雖然法律規定了檢察機關的立案監督權，但是對于檢察機關如何獲得立案監督的信息卻缺乏明確的規定。目前，檢察機關立案監督的線索來源主要集中在當事人舉報、申訴及各機關信訪部分的移送，線索相對狹窄。這就造成了很多應當立案監督的案件無法進入立案監督程序。

3.立案監督缺乏保障機制，效果不好。對于檢察機關立案監督的案件，有些公安機關或人員存在抵觸情緒，從而不愿意配合甚至消極抵觸，導致存在著有案不立、有案不移的現象。雖然刑事訴訟法規定了檢察機關立案監督的權威性和不可違反性，但是由于檢察機關的立案監督權實際上是一種“軟權”，法律對如何保障公安機關接受監督缺乏相應的強制手段和處罰措施，因此很難達到監督效果。

4.監督職能分離。規則第373條規定了立案監督職能分別由偵查監督部門和控告申訴部門行使，使得將本該由一個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，混淆了立案監督與這兩種監督的界限，抹煞了立案監督的獨立性，降低了立案監督的法律地位，既不利于刑事立案活動的開展，又分散了刑事偵查監督和控申監督的力量。工作實踐中往往出現控申部門人力不夠、調查權力不強、立案條件把握不準等問題，也不同程度地制約了些此項業務的開展。

六、完善我國刑事立案監督制度的對策

1.要牢固樹立全面監督的理念。檢察機關作為法律監督機關，對刑事立案監督，應當是全面的監督，而不應有留有空白地帶，應當按照《中華人民共和國刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》中規定的三種立案監督情形，按照規定的程序，對符合規定規定條件的案件以規定的方式進行監督。此外，從立案監督的領域和范圍上，還應向行政執法領域拓展。將行政執領域引人檢察監督，以適應完善社會主義市場經濟體制的需要?？傊?，只有對所有的刑事立案行為進行全面監督，才能確保刑事立案監督制度的科學性和有效性。

2.完善關于刑事立案監督范圍的法律規定。針對現有刑訴法中監督范圍僅限于公安機關以及公安機關消極立案行為的規定，應修改法律將立案監督的對象擴大為所有具有一定立案權的機關，而監督的內容具體擴大為對“應當立案而不立案偵查”和“不應當立案而立案偵查”兩個方面。只有將對積極立案行為的監督同對消極立案行為的監督有機地結合起來，形成一個完整、嚴密的刑事立案監督體系。對所有的刑事立案行為進行全面監督，才能確保刑事立案監督制度的科學性和有效性。

3.制定檢察機關刑事立案監督實施細則。上級檢察機關應當在不違反立法本意的情況下，依據《中華人民共和國刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規則》，研究制定刑事立案監督實施細則，對刑事立案監督案件的受理、審查、移送、反饋、答復、處置、結案、提請逮捕、移送起訴等各種環節都應當制定明確的時效規定，以提高工作效率，切實保護刑事案件當事人的合法權益。

4.加強宣傳。要采取一些切實可行的宣傳方式，如廣泛宣傳一些立案監督成功的典型案例等，使廣大人民群眾了解檢察機關的這一職能及操作規程，可將立案監督作為公安不立案或立案時對被害人或被告人的告知義務，從而使當事人知道如何最大限度地維護自身權益。

5.加強與本院有關科室的聯系，及時發現有價值的線索。與本院控申、起訴、自偵等部門經常溝通。并要求這些部門一旦發現屬于立案監督范圍內的線索及時與偵監部門聯系，以便及時掌握，及時作出反應。同樣，也應加強與法院、司法局、工商、稅務等部門的聯系，形成外單位移送立案監督線索的網絡，拓展立案監督案件的線索，履行好法律監督的職責。

6.善于從新聞熱點中挖掘案件線索。關注報刊、雜志、電臺、電視等新聞媒體或一些單位(如紀檢、工商、稅務)的有關信息。如果發現有價值的線索就及時介入調查。這是一個比較廣泛的信息源，值得檢察機關從中挖掘立案監督的線索。

7.完善制度建設，擴大監督范圍及實效。(1)建立專門的立案監督部門。立案監督缺乏實效的重要原因是缺乏專門的立案監督部門。人民檢察院可以從偵查監督部門、公訴部門、控告申訴部門抽調精干的業務干，組成專門的刑事立案監督部門，制定一套包括案件督辦、催辦、案件質量評、過錯責任認定等一系列強有力的監督措施。(2)設置監督派出機關，搭建監督平臺。為了進一步彌補監督力量的不足，可以在被監督部門設常設性質的監督派出機關。這種具體機構的設置，不僅可以對被監督機關保持直接、正式、長期的密切聯系，形成全程全方位的監督工作體制，而且可以有效的指導被監督方的立案偵查工作，被監督方也樂于接受，可以提高監督的質量和效果。(3)建立當事人參與的刑事立案監督制度。讓刑事案件當事人了解刑事案件的立案條件和程序，并允許當事人參與到監督程序中來。一方面可以擴大立案監督的線索來源，提高刑事立案監督的透明度；另一方面可以有效的維護當事人的合法權益，提高監督的實效。(4)賦予檢察機關立案活動的知情權。監督者的知情權是順利進行監督的前提條件，為了改變我國立案監督中檢察機關沒有知情權的現狀，應當由立法規定檢察機關的知情權。檢察機關可以主動了解被監督的立案活動，而被了解機關則應當依法配合。(5)賦予檢察機關立案監督的處分權。處分權是保障監督權的最直接的條件，賦予檢察機關的處分權，可以極大的提高立案監督的實際效果。