基于“農(nóng)聯(lián)模式”理論的鐵嶺高新區(qū)失地農(nóng)民安置政策研究

摘要:立足于對(duì)近年來(lái)鐵嶺高新區(qū)城市化過(guò)程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民再就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行論述，通過(guò)研究得出以下結(jié)論:失地農(nóng)民產(chǎn)生是城市化進(jìn)程的必然結(jié)果，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及失地農(nóng)民的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生重大影響;失地農(nóng)民問(wèn)題的核心是普遍存在的邊緣化傾向和貧困化現(xiàn)象;以上問(wèn)題的產(chǎn)生是制度因素和失地農(nóng)民自身因素共同作用的結(jié)果。解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵是解決失地農(nóng)民的發(fā)展問(wèn)題;提出并研究了“農(nóng)聯(lián)”模式在失地農(nóng)民安置問(wèn)題上的應(yīng)用;并從完善土地征用制度、加快戶籍制度改革、將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障機(jī)制和建立失地農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)制等方面提出改進(jìn)問(wèn)題的政策建議。

關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民;安置方式;農(nóng)聯(lián)模式;鐵嶺高新區(qū)

中圖分類號(hào):F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI編碼:10.3969/j.issn.1006-6500.2010.02.022

Study on Resettlement Policy of Landless Peasants Base on the 'Agriculture in Conjunction Model' in Tieling New and High-tech District

GUO Fan-shun

( Zhuhua Subdistrict Office of Wafangdian People Government ， Wafangdian ， Liaoning 116300， China)

Abstract:The research method adopted in this paper is consisted of combination data and investigation， through research， the conclusion was made that: occurrence of land-lost peasants was the inevitable result of urbanization and had positive meaning to economic and social development; the core of the problem of land-lost problems was the common marginalization inclination and poverty; occurrence of the above problems was the joint effect of system factor and factors relating to land-lost peasants themselves; key to solving the problem of land-lost peasants was to solve the development problem of land-lost peasants: it was an effective way to solve the problem of land-lost peasants to select developing-type resettlement mode. Also， policy suggestions for improving the situation， such as improving land expropriation system，aceelerating household registration system reform， including land-lost peasants in social security mechanism and establishing training mechanism for land-lost peasants were put forward.

Key words: landless peasants; resettlement way; agriculture in conjunction model; new and high-tech district in Tieling

“農(nóng)聯(lián)模式”在鐵嶺高新區(qū)的應(yīng)用將是全方位的，它具有一個(gè)龐大的理論體系，觸及到政治、經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)、教育、民主法制等多個(gè)領(lǐng)域[1-3]。它對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的深遠(yuǎn)影響和促進(jìn)作用將隨著“農(nóng)聯(lián)模式”的發(fā)展和完善逐步凸現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題的研究，多集中于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及大型城市近郊失地農(nóng)民及主動(dòng)型農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的研究，而對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或中小型城市郊區(qū)失地農(nóng)民的安置問(wèn)題關(guān)注較少[4]。因此，筆者選擇鐵嶺市為樣本，研究中小型城市郊區(qū)失地農(nóng)民的再就業(yè)及社會(huì)保障問(wèn)題，在具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)意義的同時(shí)，還具有一定的理論意義。

1現(xiàn)有政策下失地農(nóng)民再就業(yè)與社會(huì)保障問(wèn)題

1.1失地農(nóng)民經(jīng)歷失業(yè)再就業(yè)

目前，土地依然是絕大多數(shù)農(nóng)民特別是大齡農(nóng)民的最基本的就業(yè)崗位，由于歷史的原因，大部分大齡農(nóng)民的文化素質(zhì)和知識(shí)水平相對(duì)低下(表1)，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)中，他們是弱者，在面對(duì)激烈競(jìng)爭(zhēng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，失地就意味著他們失去了最基本的就業(yè)崗位。

1.2征地補(bǔ)償中就業(yè)安置所占比重小，農(nóng)民有后顧之憂

鐵嶺高新區(qū)征地農(nóng)民的安置實(shí)踐中基本上是

單一的貨幣安置，據(jù)實(shí)地調(diào)查(表2)，1/4的失地農(nóng)民以此作為資本個(gè)體經(jīng)商取得成效，而近1/4失地農(nóng)民將其作為生活費(fèi)，補(bǔ)償沒(méi)有持久性，會(huì)有后顧之憂。失地農(nóng)民基本轉(zhuǎn)入非農(nóng)業(yè)身份，但是政府負(fù)責(zé)安置就業(yè)的僅占1/3，對(duì)于大部分人是發(fā)給勞動(dòng)力安置費(fèi)，讓其自謀職業(yè)，手段單一，方法簡(jiǎn)單。

1.3政府安置就業(yè)不穩(wěn)定，存在隱憂

根據(jù)分析表明，失地?zé)o業(yè)農(nóng)民中，就業(yè)最困難的主要有兩類群體:一是大齡失地農(nóng)民，尤其是女40歲、男50歲以上者。這部分人多以城郊型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，現(xiàn)在沒(méi)有了田地，由于年齡、文化、體力、技能等限制，轉(zhuǎn)業(yè)十分困難，即便就近能找到一份有收入的工作，也多不穩(wěn)定;二是失地前完全依賴土地為生且完全失地型農(nóng)民，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，失地就意味著失業(yè)，大多數(shù)人很難找到合適的工作崗位。

1.4就業(yè)安置政策缺陷對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的負(fù)面影響

政府制定就業(yè)安置政策的初衷目標(biāo)是妥善安置轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力就業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)在城市工作崗位中解決他們的生活、社保等問(wèn)題，但是也正因?yàn)檎咧贫戎袑?duì)就業(yè)的期望過(guò)大，對(duì)社保、勞動(dòng)力素質(zhì)、企業(yè)市場(chǎng)化改革等因素考慮不夠，所以不但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)解決就業(yè)的政策初衷，而且造成了大量失地農(nóng)民第二次失業(yè)。

1.5失地農(nóng)民社會(huì)保障缺位，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差

鐵嶺高新區(qū)主要施行的優(yōu)惠政策有土地優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策、資金扶持政策、孵化器政策、行政服務(wù)政策，但其優(yōu)惠對(duì)象是進(jìn)區(qū)的投資企業(yè)，沒(méi)有對(duì)失地農(nóng)民的安置、就業(yè)、保障問(wèn)題納入全局加以統(tǒng)籌考慮的相關(guān)配套政策。

1.6城市化進(jìn)程中土地保障性提高與失地農(nóng)民所得社會(huì)保障不符

土地不僅是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)要素，而且具有重要的保障作用，農(nóng)民失地后不僅應(yīng)該獲得失去土地保障的相應(yīng)補(bǔ)償，而且應(yīng)擁有與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障權(quán)利。首先，高新區(qū)雖建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，但實(shí)際上被調(diào)查農(nóng)戶都沒(méi)有得到任何形式的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn);其次，伴隨失去土地的同時(shí)，農(nóng)民失去原有保障，如農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn);而且在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民被排除在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外;再者，因部分失地農(nóng)民思想保守，素質(zhì)低，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，往往在短時(shí)間內(nèi)將補(bǔ)償費(fèi)消費(fèi)完，出現(xiàn)坐吃山空現(xiàn)象，在沒(méi)有社會(huì)保障的情況下，造成將來(lái)生活難以為續(xù)。

2基于“農(nóng)聯(lián)模式”理論構(gòu)建鐵嶺新城區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)、補(bǔ)償和社保機(jī)制

2.1通過(guò)教育宣傳實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民觀念上的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”

要順利的在農(nóng)村應(yīng)用“農(nóng)聯(lián)模式”，很重要的一點(diǎn)就是農(nóng)村教育改革。為適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的需要，未來(lái)的發(fā)展中中將需要大量“鄉(xiāng)土型”中低層次的農(nóng)業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)操作、企業(yè)管理三大類型的人才以及三大類型的復(fù)合型人才，為此，“農(nóng)聯(lián)模式”下的農(nóng)村教育改革將圍繞如何培養(yǎng)這4類型人才展開[5]?！稗r(nóng)聯(lián)模式”化的農(nóng)村改革對(duì)農(nóng)村教育改革有很大的促進(jìn)作用。通過(guò)專家組、技術(shù)組的設(shè)立有效地集中了流散于社會(huì)尤其是教育戰(zhàn)線上的各類人才，編入政府統(tǒng)一管理不僅僅是適應(yīng)農(nóng)聯(lián)的發(fā)展，解決當(dāng)前農(nóng)村人才缺乏問(wèn)題，而且它將引發(fā)政府職能的革命、高校教育的革命、人才觀的革命以及農(nóng)民思想的革命，最重要的是解決失地農(nóng)民再就業(yè)的困難，再就業(yè)具有持久性。有了“農(nóng)聯(lián)”這個(gè)組織實(shí)體后，“農(nóng)聯(lián)模式”下的教育可以分為“農(nóng)聯(lián)教育”和“學(xué)校教育”。“農(nóng)聯(lián)教育”指通過(guò)農(nóng)聯(lián)舉辦由聘用技術(shù)員對(duì)農(nóng)聯(lián)職員和公用地管理小組的培訓(xùn)選拔，從而為每個(gè)農(nóng)民提供人人享有的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)?！皩W(xué)校教育”則為現(xiàn)有的國(guó)民教育體系，但“農(nóng)聯(lián)模式”下學(xué)校教育應(yīng)加強(qiáng)學(xué)生鄉(xiāng)土情的培養(yǎng)和實(shí)踐，保證大多數(shù)學(xué)生返回農(nóng)村后有一定的農(nóng)業(yè)知識(shí)和技能，并為進(jìn)一步“農(nóng)聯(lián)教育”打下基礎(chǔ)，最終發(fā)展成為鄉(xiāng)土農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、鄉(xiāng)土管理人才，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化貢獻(xiàn)力量。

2.2就業(yè)安置與“農(nóng)聯(lián)模式”相結(jié)合

在“農(nóng)聯(lián)模式”下農(nóng)村基層民主的實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)通過(guò)基層地方政府功能改組和農(nóng)聯(lián)治理結(jié)構(gòu)形式的設(shè)置給予了制度上的保證?！稗r(nóng)聯(lián)模式”下的行政組、專家組、辦事處、技術(shù)組、農(nóng)聯(lián)以及農(nóng)聯(lián)內(nèi)部的經(jīng)理、職員、鄉(xiāng)董事會(huì)、村股東會(huì)、村長(zhǎng)、村公用地管理小組、聘用技術(shù)員等已經(jīng)能夠做到相互監(jiān)督、制約和促進(jìn)。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、利益機(jī)制有效地將公司管理的監(jiān)督與農(nóng)民基層民主權(quán)利結(jié)合了起來(lái)，應(yīng)該說(shuō)來(lái)這是“農(nóng)聯(lián)模式”的又一突破。“農(nóng)聯(lián)模式”的基層民主對(duì)就業(yè)安置的影響主要有兩方面:第一，“農(nóng)聯(lián)模式”下的行政組、專家組、辦事處、技術(shù)組、農(nóng)聯(lián)以及農(nóng)聯(lián)內(nèi)部的經(jīng)理、職員、鄉(xiāng)董事會(huì)、村股東會(huì)、村長(zhǎng)、村公用地管理小組、聘用技術(shù)員中的部分崗位由部分有這方面能力的失地農(nóng)民擔(dān)任，一定程度上減緩了就業(yè)壓力;第二，失地農(nóng)民相互具有親和性，有利于“農(nóng)聯(lián)模式”的推廣和相關(guān)政策的實(shí)行，失地農(nóng)民的廣泛參與實(shí)現(xiàn)了基層民主，為就業(yè)安置鋪平了道路。

農(nóng)村中的法制教育可由辦事處組織，要求行政組派專家組中懂法律的專家作定期講座來(lái)實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化真正實(shí)現(xiàn)了的時(shí)候，還可以考慮在農(nóng)村設(shè)置農(nóng)村法院、農(nóng)村檢察院、農(nóng)村公安、農(nóng)村福利院等。失地農(nóng)民在加強(qiáng)自我法律意識(shí)的同時(shí)也可尋求農(nóng)村法院、農(nóng)村檢察院、農(nóng)村公安等機(jī)構(gòu)的保護(hù)，抑制失地農(nóng)民就業(yè)后短期內(nèi)的再下崗現(xiàn)象，保護(hù)失地農(nóng)民的合法利益。

逐步完善就業(yè)機(jī)制，多渠道的為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，妥善安置失地農(nóng)民，保障他們的基本生存權(quán)利，最根本的問(wèn)題還是解決失地農(nóng)民的就業(yè)。現(xiàn)在失地農(nóng)民就業(yè)存在著很多的困難，主要有就業(yè)觀念落后、農(nóng)民自身素質(zhì)低、政府就業(yè)措施滯后等等。要做好失地農(nóng)民的就業(yè)工作，基于“農(nóng)聯(lián)模式”理論構(gòu)架要做到以下幾方面。

(1)建立和完善“農(nóng)聯(lián)模式”勞動(dòng)力市場(chǎng)，為失地農(nóng)民開拓就業(yè)渠道。政府積極引學(xué)，逐步建立起完善的市場(chǎng)體系，及時(shí)有效的為勞動(dòng)力雙方提供迅速、準(zhǔn)確、完全的信息，使失地農(nóng)民能夠盡快的找到適合自己的職業(yè)，提高失地農(nóng)民的就業(yè)率。

(2)政府還應(yīng)該積極為失地農(nóng)民開拓就業(yè)渠道，為他們提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，一是組織勞務(wù)輸出，發(fā)揮失地農(nóng)民的專長(zhǎng)，農(nóng)民長(zhǎng)期從事的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府可以組織失地農(nóng)民到外縣、外省甚至外國(guó)從事一些與農(nóng)業(yè)有關(guān)的行業(yè);二是鼓勵(lì)和發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)和社區(qū)服務(wù)業(yè)，盡力吸納多的失地農(nóng)民就業(yè)，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型行業(yè)和服務(wù)型行業(yè)。這些行業(yè)技術(shù)含量較低，資金也較少，并且需要較多的勞動(dòng)力，這樣可以一定程度上緩解失地農(nóng)民的就業(yè)壓力。除此之外，積極發(fā)展“農(nóng)聯(lián)”服務(wù)，做好引導(dǎo)工作。

2.3制定與“農(nóng)聯(lián)模式”相適應(yīng)的政策

“農(nóng)聯(lián)模式”運(yùn)作的基本做法可以概括為“政府重視扶持、部門支持配合、農(nóng)聯(lián)組織領(lǐng)辦”。組建起農(nóng)民專業(yè)合作組織聯(lián)合會(huì)，將單體的“農(nóng)協(xié)”集合在一起，實(shí)行聯(lián)合、合作，互助發(fā)展，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)，吸納團(tuán)體會(huì)員入會(huì)。在此前提下，明確城市化進(jìn)程中保護(hù)失地農(nóng)民利益的政策目標(biāo)，城市化過(guò)程中系列政策的制訂和落實(shí)都必須以保護(hù)失地農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，城市化不應(yīng)以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)。相反，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)失地農(nóng)民全面發(fā)展，讓城市文明發(fā)展成果惠及廣大農(nóng)民。

在城市化過(guò)程中，農(nóng)民是利益牽涉最多的群體，不應(yīng)該是被動(dòng)的被改變的對(duì)象，而應(yīng)當(dāng)是主動(dòng)的實(shí)踐主體，發(fā)揮農(nóng)民在城市化實(shí)踐過(guò)程中的主觀能動(dòng)性。首先在征占地過(guò)程中，要賦予農(nóng)民知情、參與、監(jiān)督和申訴等民主權(quán)利，保證農(nóng)民的土地使用權(quán)得到充分尊重，利益得到有效保障，“農(nóng)聯(lián)組織”在此發(fā)揮了它的作用;其次是制定政策時(shí)要充分考慮農(nóng)民的損失收益情況，避免農(nóng)民在城市化過(guò)程中的利益缺失被掩蓋在城市化帶來(lái)的種種益處之下，在此，“農(nóng)聯(lián)組織”則起到監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主體性的發(fā)揮[6]。

2.4完善社會(huì)保障機(jī)制

通過(guò)對(duì)鐵嶺高新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的分析，可以看出當(dāng)前鐵嶺高新區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障的總體水平比較低，同城鎮(zhèn)社會(huì)保障水平差距很大，并且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。這說(shuō)明了鐵嶺市的社會(huì)保障體系并沒(méi)有充分發(fā)揮收入再分配的調(diào)節(jié)功能，這將阻礙失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)施，影響社會(huì)穩(wěn)定。

“農(nóng)聯(lián)模式”下區(qū)縣市級(jí)政府改組主要思路為:確立省管縣制;縣市政府機(jī)構(gòu)按功能改組成“行政組”和“專家組”兩塊。放寬戶籍“非農(nóng)化”的轉(zhuǎn)變條件，淡化了戶籍管理制度的負(fù)面效應(yīng)，戶籍“非農(nóng)化”有利于 “農(nóng)聯(lián)模式”的運(yùn)行。由于當(dāng)前戶籍管理制度的一些規(guī)定和內(nèi)容，對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)仍然有很大的限制作用，從而制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。因此，加快戶籍管理制度的進(jìn)一步改革與創(chuàng)新，就顯得尤為迫切。首先，打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，應(yīng)逐步建立以居住地為標(biāo)準(zhǔn)劃分城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口，以職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。其次，重新設(shè)定農(nóng)村居民戶口遷入城鎮(zhèn)的條件，調(diào)整城鎮(zhèn)戶口遷移政策。最后，加快建立與戶籍制度直接相關(guān)制度的配套政策。

“農(nóng)聯(lián)”模式在失地農(nóng)民社會(huì)保障體系中起到監(jiān)督作用，要完善社會(huì)保障體系，解決社會(huì)保障滯后問(wèn)題，從根本上要加快社會(huì)保障制度的改革與創(chuàng)新，關(guān)鍵還要加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段以后，城鎮(zhèn)化速度的差異主要與其社會(huì)保障體系的完善程度密切相關(guān)，也就是說(shuō)，社會(huì)保障成為了城鎮(zhèn)化發(fā)展的最重要的制度保障。目前鐵嶺高新區(qū)總?cè)丝诰蜆I(yè)、社會(huì)保障面臨的問(wèn)題主要在于:(1)人口增長(zhǎng)較快，勞動(dòng)力就業(yè)壓力較大;(2)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保障程度低，農(nóng)村基本保障工作薄弱;(3)養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付困難等。因此，必須進(jìn)一步改革和完善社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度進(jìn)一步改革與創(chuàng)新總的原則是擴(kuò)大保障面，實(shí)行社會(huì)化，必須將戶籍“非農(nóng)化”的實(shí)地農(nóng)民納入保障對(duì)象，使農(nóng)民能夠真正融入城市生活，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。由于鐵嶺高新區(qū)總體年齡結(jié)構(gòu)偏大，與全市各級(jí)財(cái)政薄弱和企業(yè)效益回收時(shí)限性的矛盾十分突出，養(yǎng)者保險(xiǎn)基金支付面臨沉重壓力。因此，應(yīng)在爭(zhēng)取遼寧省財(cái)政補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，調(diào)整各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，開源節(jié)流，大力壓縮和削減非生產(chǎn)性支出，加大地方財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入。

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