奧巴馬政府對朝政策的新理念及其走向

摘要：奧巴馬政府上臺后，其主要致力于應對金融危機和反恐戰爭。對朝政策上，其在“巧實力”外交理念的指導下，尋求在外交、經濟、軍事、政治、法律和文化等所有政策工具中選擇正確的工具或組合。針對朝核問題的敏感性和脆弱性，奧巴馬政府傾向于“冷處理”，繼而“多管齊下”，在合作外交的框架內展開更加靈活的外交活動，促使朝鮮重返六方會談，繼續以對話方式處理相關問題，不過美國也適度增強了對朝鮮的威懾力量，奧巴馬政府仍對美朝關系正常化持一種謹慎態度。

關鍵詞：奧巴馬政府；對朝政策；巧實力；冷處理

中圖分類號：D815

文獻標識碼：A

文章編號：1009—3060(2010)04—0070—06

奧巴馬上臺以來，朝鮮半島局勢不斷惡化。朝鮮進行了第二次核試驗，并多次發射導彈，同時單方面聲明“將不再受朝鮮戰爭停戰協定的約束”，甚至在受到聯合國制裁后宣布“六方會談永遠結束了”。日趨“白熱化”的朝鮮核問題使奧巴馬政府面臨嚴峻考驗。從奧巴馬政府確立的“巧實力”外交新理念出發，全面檢視一個時期以來美朝雙方的外交行為，有助于研判奧巴馬政府對朝政策及其走向。

一、“巧實力”：奧巴馬政府的外交新理念

奧巴馬以“變革”為口號入主白宮，在外交上確立了“巧實力”的新理念?！扒蓪嵙Α?smartpower)最早由美國學者約瑟夫·奈于2003年提出，用來反駁只有“軟實力”就能產生有效的外交政策這一錯誤看法。2004年，美國學者蘇珊尼·諾瑟在《外交》雜志詳細論述了“巧實力”概念。她強調綜合運用硬實力和軟實力來實現美國的外交目標。蘇珊妮指出，“必須實行這樣一種外交政策，它不僅能更有效地反擊恐怖主義，而且能走得更遠，能夠通過靈巧地運用各種力量，在一個穩定的盟友、機構和框架中促進美國的利益?！薄?006年，奈將“巧實力”概念引入美國政界，其動因是對布什政府濫用“硬實力”的反思。同年底，奈和美國前副國務卿阿米蒂奇牽頭組建了“巧實力委員會”，成員由知名學者、國會議員、前政府官員、退役將軍、商界精英等20人構成。該委員會進行了約一年的調查研究，并于2007年發表了題為《一個更加聰明和牢固的美國》的研究報告，明確提出美國應運用“巧實力”進行對外戰略轉型，以便擺脫當前困境，重振世界領導地位。

2008年4月24日，奈和阿米蒂奇向美國參議院外交關系委員會提交了題為《實施巧實力：為國家安全改革設定議程》的報告，詳細闡述了美國政府應該如何實施“巧實力”戰略。奈等人指出，“美國在世界上的地位關系到美國的安全和繁榮”，而“今天的挑戰，只能與有能力有意愿的盟國及伙伴合作才能解決”?！胺擒娛率侄慰梢栽黾用绹叩暮戏ㄐ?、有效性與可持續性?！睘榱吮３趾脱永m美國的世界領導地位，美國應在理念和部門設置上進行改革，踐行“一個綜合的大戰略，結合所謂的軍事硬力量與軟‘吸引力量”’。奈進一步指出，實力“有三個基本的實現手段：強制、酬勞和吸引力。硬實力是使用強制和酬勞的手段。軟實力是通過吸引力獲得期望結果的能力。”美國“需要把硬實力和軟實力手段結合起來的高明策略”。具體來說，美國應該對內增加非軍事化部門的數量，成立協調各個部門行動的高級別機構。對外加大對5個關鍵領域的投入力度，包括加強同聯盟、合作伙伴及國際組織的關系；加大對全球公共產品領域的關注和投入；推動公共外交，爭取他國人民對美國的好感，推廣西方的民主價值觀；推動經濟一體化，進一步發展貿易自由化，使更多國家受益；領導全球應對能源安全和氣候變化，以帶動美國的技術創新。

2009年1月13日，希拉里·克林頓在參議院外交關系委員會就其國務卿提名舉行的聽證會上闡釋了“巧實力”外交理念，這標志著“巧實力”理念正式被奧巴馬政府采納。她指出，現有的安全威脅要求美國政府應該“團結一切可以團結的力量，鞏固原有聯盟，形成新的聯盟”，以打開外交新局面。希拉里稱，“我們必須使用被稱為巧實力的政策，即面對每種情況，在外交、經濟、軍事、政治、法律和文化等所有政策工具中，選擇正確的工具或組合”；“奧巴馬政府毫無疑問將把外交手段作為首要工具”，“巧實力要求同朋友和敵人都進行接觸”，“在敵意和復雜性中間尋找承諾和可能性?！?/p>

在具體外交活動中，奧巴馬政府踐行了這一外交新理念。美國在多邊外交上投入了更多的資源，更加注重合作，手段也更富靈活性和多樣性，努力塑造一個更加溫和、更具道德色彩的美國形象。2009年2月中旬希拉里訪華時表示，要把美中關系定位于“21世紀最重要的雙邊關系”。4月13日，奧巴馬宣布解除美國公民前往古巴探親及向其在古巴親屬匯款的限制，并支持美國企業打入古巴電信網絡與衛星廣電服務市場。4月18日，奧巴馬在第五屆美洲國家首腦會議上與反美旗手查韋斯兩次握手，并接受查韋斯贈書。6月4日，奧巴馬在開羅大學向全世界穆斯林發表演講，呼吁伊斯蘭世界與美國實現和解，共同推動雙方關系進人新局面。7月6日，奧巴馬訪問俄羅斯，美俄雙方就削減進攻性戰略武器、阿富汗反恐、核不擴散問題等達成廣泛共識，并簽署了多份文件。然而，奧巴馬政府沒有將美朝關系納入調整范圍，美朝關系不僅沒有改善反而持續惡化。不過，朝核問題的敏感性和脆弱性，加之美國戰略側重的偏移，使得奧巴馬政府開始以一種新的基調來處理朝鮮問題。

二、冷處理：奧巴馬政府對朝核問題的初始基調

2009年伊始，朝鮮一度對奧巴馬政府改善朝美關系抱有很大期望。朝鮮外務省發言人曾就朝美關系和六方會談發表談話時稱，在朝美關系上，朝鮮向美國發出了“先改善關系，后解決棄核問題”的信息，強調只有美國放棄敵視政策，消除對朝鮮的核威脅，朝鮮才能放棄核武器。在六方會談問題上，朝鮮重申對整個朝鮮半島進行核驗證的立場，強調“行動對行動”原則，并對美國撤走在韓國部署的核武器情況也進行同等驗證。。不久，奧巴馬政府正式闡明了對朝政策，稱“將通過強硬、直接的外交實現朝鮮棄核”，其最終目標不是“凍結”和“去功能化”，而是“消除”(eliminate)和完全棄核。

在“巧實力”理念的引導下，奧巴馬政府正努力重塑美國形象，要在國際政治舞臺上搶占道義上的制高點。2009年4月5日，奧巴馬在布拉格發表演講時稱，美國政府將致力于建立一個“沒有核武器的世界”。這與朝鮮的核政策發生了激烈的碰撞，也解釋了奧巴馬上臺后堅持朝鮮半島無核化的堅定立場?！坝泻恕迸c“棄核”成為美朝外交中的一對主要矛盾。此外，國際金融危機使美國面臨嚴峻的經濟形勢，阿富汗戰爭和伊拉克戰爭也沒有完全結束，在這種情況下，朝核問題的重要性相對下降，朝鮮在奧巴馬政府對外政策中受到了“冷落”。對此，朝鮮非常不滿，同時希望借助當前美國遇到的困難，采取強硬舉措逼美就范，為談判增加籌碼，最大限度地增加實利。因此，朝鮮“大動作”頻頻，先后進行了衛星發射、核試驗、導彈連射等一系列活動。奧巴馬政府則以“冷處理”的基調進行回應。一方面，以冷靜態度表示克制，不采取過于強硬的舉動；另一方面，通過多邊運作，將熱點問題冷卻化，使其限制在可控范圍內，集中精力應對國際金融危機和全球反恐戰爭。

奧巴馬政府十分重視與聯合國的合作，并強調了朝鮮半島無核化的立場以及六方會談的重要作用。在朝鮮宣布成功發射“光明星2號”試驗通信衛星的次日，美國國務院副發言人伍德表示，美國主張安理會對朝鮮的發射活動作出“強烈、有效、一致的”回應。國務卿希拉里則指責說，朝鮮蔑視全球社會，已危及六方會談的目標，美國將尋求聯合國安理會進行更強硬的譴責方案。美國的這種態度一度被盟友批評為軟弱和不夠強硬。日本自民黨干事長細田博之就曾指名道姓地痛批美國駐聯合國大使蘇珊·賴斯和六方會談美國代表團團長、助理國務卿希爾在朝核問題上“態度軟弱，做法錯誤”。不過，美國并沒有改變固有的立場，只是警告朝鮮不要進行核試驗和導彈試射活動，否則將受到國際社會的進一步孤立。

奧巴馬政府還加強了與盟友及相關大國的合作，軟硬并施，借助多邊力量向朝鮮施壓。朝鮮進行第二次核試驗后，美國雖然表示了強烈的譴責，其駐聯合國大使賴斯指出(對朝核問題)，“中國起了建設性的作用。我們同盟友必須就能改變朝鮮的制裁措施達成協議。我們愿意考慮各項外交措施?！痹诿绹耐饨慌ο?，安理會通過了1874號決議，對朝鮮進行核試驗表示“最嚴厲的譴責”。2009年6月16日，美韓首腦會談后奧巴馬表示，“我們重申了兩國聯盟的持久性，以及美國對韓國防衛的承諾。我們將有力地尋求朝鮮半島達致無核化?！泵理n發表了以“韓美同盟未來展望”為題的聯合聲明，商定了逐漸加劇的朝鮮軍事威脅的應對政策，并首次以書面形式明言向韓國提供“核保護傘”。美國還表態支持日本先發制人打擊朝鮮的核設施。7月18日，美日兩國外交及國防高層官員召開會議，決定將定期召開對日本的“核保護傘”會議。

目前來看，美國不愿意再背上朝核問題的沉重包袱。美國不希望獨自承擔對朝鮮去核化的補償，又踐行了一種慎用武力的外交理念，并致力于多邊合作外交，謀求熱點問題冷卻化。但是，朝鮮獨特的國家情況使美國推動的國際制裁成效不大，朝鮮也沒有得到預期利益，這促使奧巴馬政府在原有政策基礎上不得不做出新的調整。

三、多渠道：敦促朝鮮重返六方會談

相比布什時代的“魯莽”和牛仔般的外交風格，奧巴馬政府更傾向于一種靈活、合作的外交風格來實現美國的國家利益?！袄涮幚怼笔且粋€總體傾向，這一基調并不意味著美國完全放棄了“熱手段”。“巧實力”重視“吸引力”，但更加注重綜合使用硬實力和軟實力，以最優組合實現最好效果。因此，對應朝鮮半島問題的復雜性和微妙性，奧巴馬政府的努力方向是在合作外交的框架下，“多管齊下”敦促朝鮮重返六方會談。

美國將繼續尋求國際合作，共同應對朝核問題。依托聯合國和國際原子能機構展開相關活動，以增加美國外交的合法性；加強與日韓盟友合作，以增強美國外交的威懾力。繼續保持與中俄的合作，以早日恢復六方會談，這也是美國的即定目標。在2009年7月27日中美戰略與經濟對話上，中美雙方重申將通過六方會談和繼續努力，實現朝鮮半島無核化，以及保持朝鮮半島的和平與穩定；兩國強調，會執行聯合國安理會決議，以及通過和平手段解決朝鮮核問題。中國外交部副部長王光亞表示，如果美國顧及朝鮮維護安全的需要，對朝鮮就有吸引力，朝鮮也會考慮同美國訂立新的裁核協議。

奧巴馬政府還適時推出公共外交，尋求打破美朝關系僵局。2009年8月4日，美國前總統克林頓突訪朝鮮，雖然其目的是與朝鮮商談釋放兩名被朝方逮捕的美國女記者問題，但是在美朝關系的敏感時刻，克林頓此行無疑被賦予了更多的政治意義?？肆诸D受到了朝鮮方面的高規格接待，負責核問題的談判官員、外務省副相金桂冠親自到機場迎接。當天克林頓就與金正日進行了會談并受到了金正日的設宴款待。8月5日，克林頓成功地帶著兩名女記者離開了平壤。盡管克林頓本人和白宮方面都宣稱這是一次純粹以“人道主義”為目的的私人訪問，但聯想到1994年美國前總統卡特訪問朝鮮時將美朝對峙局面轉換為對話局面，克林頓此行被外界廣泛猜測為美朝關系可能的一個轉折點。此次克林頓的私人訪問也是“巧實力”理念所倡導的公共外交的具體表現。從當地時間8月4日中午12時踏上朝鮮土地，到當地時間5日8時10分帶回兩名女記者，短短20個小時，克林頓成功達成目的。這說明就女記者獲釋問題，美朝之間不存在根本分歧和技術性障礙。即使克林頓此行的象征意義大于實質意義，但相比前幾次美國人被朝鮮扣押事件，這次解決得如此順利和迅速，也暗示了美朝就政治問題進一步接觸的可能性。此后事態的發展也證明了這種可能性的存在。據朝鮮中央通訊社報道，“克林頓禮貌地向金正日轉達了美國總統奧巴馬的口信，金正日對此表示謝意，”兩人“就朝美間共同關心的議題進行交流?！?月9日，奧巴馬的安全事務助理瓊斯接受電視采訪時說，克林頓訪朝期間朝鮮官員表示希望與美國建立“一種新的、比較好的關系”，朝鮮一直希望與美國開展雙邊會晤。瓊斯表示，“如果朝鮮能夠重返朝核問題六方會談，美國愿意同朝鮮開展雙邊對話。”而朝鮮外務省副相金永日訪問越南時對記者說，“朝鮮與美國談判的大門永遠是敞開的?！?/p>

在以外交手段促進國際合作的同時，美國也適度增強了對朝鮮的威懾力量。2009年6月18日，美國國防部長蓋茨下令美軍向夏威夷增派了一套戰區高空區域防御系統(THAAD)和一套海基X波段雷達系統(SBX)，以防止朝鮮的導彈威脅。6月24日，奧巴馬決定將對朝鮮的經濟制裁延長一年。6月30日，美國封鎖了朝鮮船只的武器運輸。9月份，美國又在其管轄范圍內凍結了朝鮮原子能總局和朝鮮檀君貿易公司的資產，并禁止任何美國人同這兩個朝鮮機構有生意往來。11月4日，美韓軍隊在韓國浦項附近海面舉行了為期四天的大規模聯合登陸演習。

對于朝鮮提出的美朝雙邊會談要求，美國持一種謹慎的態度并適時做出了微妙調整。2009年8月20日，美國負責公共事務的助理國務卿克勞利重申，“只有在朝核問題六方會談框架內，美國才會繼續同朝鮮舉行會談。”9月初，美國朝鮮問題特別代表斯蒂芬·博斯沃思訪問中日韓三國時，再次重申了這一立場。不過，9月11日美國的態度發生了微妙變化，助理國務卿克勞利在每日新聞發布會上表示：“我們已經跟六方會談成員進行磋商。我們準備好跟朝鮮進行雙邊對話，但重要的是恰當地確定雙邊會談的性質。”國務卿希拉里向媒體介紹美朝對話目的時說，美國“值得”與朝鮮直接對話，因為“我們能讓朝鮮回來(重返六方會談)的可能方式之一，是直接并明確解釋(六方會談)目標、可能的后果和鼓勵措施”。對于美國的態度，朝鮮則表示“我們將一如既往地為建設沒有核武的世界，參考美國的對朝核政策，努力實現朝鮮半島無核化?！?/p>

2009年10月4日，中國總理溫家寶訪問朝鮮。在中朝領導人會談后，金正日表示，“實現朝鮮半島無核化是金日成主席的遺訓，朝方致力于實現朝鮮半島無核化的目標沒有改變。通過朝美雙邊會談，朝美之間的敵對關系必須轉變為和平關系。朝方愿視朝美會談情況，進行包括六方會談在內的多邊會談。”這表明朝鮮改變了“永不參加六方會談”的立場，談判的大門重新開啟。結合此前美國有意展開美朝直接對話的表態，朝核問題的重心幾乎完全轉移到美朝關系上來。而且，美朝直接對話獲得了中方的支持。六方會談中方團長、外交部副部長武大偉表示，“朝美對話也是六方會談框架下的一個重要步驟。凡是有利于推進六方會談進程的事情，中方都支持”，并“希望朝美對話取得實質性成果。”這使美朝關系如何互動成為了世人關注的話題。

回顧美朝關系的歷史，兩國關系多次反復的根本原因是缺乏互信。在美國方面，長期以來難以將美朝敵對關系轉變為正常國家關系，其始終沒有真正下決心發展美朝關系。正由于奧巴馬政府難以作出決斷，美國又陷入了對朝政策搖擺不定的怪圈，朝核問題的解決才會出現了倒退。目前奧巴馬的支持率已明顯下降，正如林登·約翰遜所說，“無論你以多大的優勢入主白宮，你只有一年的好時光，然后議員們就要考慮自己的選舉了。”隨著2010年美國國會中期選舉的日益臨近，奧巴馬政府無疑需要在美朝關系上取得更好的成績。

四、結語

2008年美國大選時，一批民主黨自由主義國際問題專家。曾經向總統候選人提交了一份建議性的報告，指出“在一個相互關聯的國際社會中，確保美國利益的最佳方式是理解和保護其他國家的利益”。奧巴馬政府在對朝政策上能否認識到這一點，將會是美朝關系的重要拐點。“巧實力”外交倡導“靈巧地運用各種力量，在一個穩定的盟友、機構和框架中促進美國的利益”。這意味著今后一段時期內美國在對朝政策上將會繼續靈活運用各種力量和手段。其一，美國將保持與盟友的政策協調。2009年11月奧巴馬亞洲之行后，美國與日韓特別是韓國就朝核問題達成了一致意見，奧巴馬表示支持李明博提出的“大妥協方案”，美、日、韓的協作將更加緊密。其二，美國將努力使美朝對話在穩定框架中進行。在朝核問題上，六方會談已經成為一個相對成熟的對話機制，美國也多次表示美朝會談應在六方會談框架內進行，但不排除美朝之間建立新的對話機制，甚至是建立常設聯絡機構的可能性。其三，“巧實力”外交的根本目的是維護和實現美國的國家利益。美國在朝鮮半島的戰略利益絕不只是朝核問題，而是擁有更為重要的地緣戰略利益。利用朝核問題，美國可以有效牽扯和制衡東北亞各方力量。近期，美朝之間互動頻繁，預示著美朝關系將會得到某種程度的改善，但朝核問題仍將是東北亞地區一個長期存在的挑戰。

中國作為朝鮮半島事務的重要參與方，無論是從國家聲望、大國責任，還是從安全環境、現實利益來考量，都需要謀求綜合收益。一方面，珍視中朝傳統友誼，把握現有戰略資源，充分理解朝鮮所面臨的困難和對自身安全的關切；另一方面，明確只有互相尊重對方利益的友誼才是可持續的，中國決不能無條件讓渡自身戰略利益，更要警惕美朝之間過快接近可能對中國國家利益造成的沖擊和損害。這就要把握機遇，爭取戰略和全局上的主動權，駕馭朝鮮半島事務向有利于己的方向發展。

(責任編輯：周淑英)