深化我國預算管理制度改革的思考

馬海濤 鄧鴻志 任 文

（中央財經大學，北京 100081）

深化我國預算管理制度改革的思考

馬海濤 鄧鴻志 任 文

（中央財經大學，北京 100081）

一、關于近年來我國預算管理制度改革的評價

（一）關于十年來我國預算管理體制改革的評價

預算管理是國家依據法規對預算資金的籌集、分配、使用進行的組織、協調和監督等活動，在財政管理中處于主導地位。預算管理的主體是國家，預算管理職權分別由各級人民代表大會、各級政府和財政部門承擔。預算管理的對象是國家預算資金運動的過程和結果，包括預算資金的籌集、分配和使用。預算管理工作主要包括積極組織預算收入，確保國家預算收入任務的實現；妥善安排各項預算支出，及時撥付預算支出資金；努力做到預算收支平衡，實現宏觀調控目標；年初編制預算、年內執行預算、年終編制決算，保證預算工作諸環節的有效銜接。在預算管理過程中，加強對預算編制、執行和監督的管理至關重要，是預算任務和宏觀調控實現的重要保障。

我國現行的預算管理制度是分稅制體制下以財政部門為主導，以部門預算編制為主體，綜合運用零基預算、復式預算和績效預算等預算編制方法的全面預算管理制度。二十世紀九十年代中期以后，我國預算管理體制經歷了三個發展和演變階段：

1.分稅制預算管理體制改革。為了進一步理順中央與地方的財政關系，更好地發揮國家財政的職能，增強中央的宏觀調控能力，我國從1994年1月1日起實施分稅制預算管理體制。分稅制預算管理體制改革主要是結合1994年的稅制改革，在中央和地方政府之間進行收支劃分，根據政府職能的界定，合理匹配事權與財權，劃分稅種，界定支出，實施稅收返還，進行過渡期轉移支付。

分稅制改革實現了改革的既定目標，提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，增強了中央財力集中度，實現了政府間財政分配關系的規范化，有效地調節了地區間分配格局，促進了經濟社會的均衡發展，推動了基本公共服務水平均等化進程，在一定程度上實現了財政的橫向公平和縱向公平。與以往歷次改革不同，分稅制管理體制改革主要是基于政治層面上的一次改革，是建國以來調整利益格局最為明顯、影響最為深遠的一次，是近年來國民經濟持續、健康、快速發展的主要助推力。

2.全面預算管理體制改革。從二十世紀九十年代末開始，按照“建設適應市場經濟形勢的公共財政框架”的要求，從中央到地方相繼展開了一系列的以部門預算、國庫集中支付、收支兩條線和政府采購改革等為主要內容的財政預算管理制度改革，即全面的預算管理改革。改革涉及面廣、內容龐雜、技術性強，是分稅制后影響較大的一次改革，也是管理技術層面上的一次全面改革。隨著改革逐步深入，舊體制下的利益分配格局被打破，原有財政資金管理的模式和操作辦法被改變。此次改革重點推進了部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度、收支兩條線管理、綜合預算、政府收支分類改革；促進了“金財工程”和“金稅工程”建設；績效預算、零基預算、復式預算和部門預算改革通過試點逐步推廣，我國預算管理技術不斷創新和提高。隨著全面預算改革的逐步深入，各預算單位的收支模式發生了很大變化，預算監督從事后控制轉變為以監督和管理并重的事前、事中控制，從松散的預算管理轉變為嚴格、規范、統一的全面管理，預算的編制、執行、監督的質量也得到了進一步提高。

3.公共財政管理體制改革。1994年分稅制改革，適應了市場經濟發展的需要，初步建立了高度集權下的相對分權的財政體制框架，但該財政管理體制框架卻高度分散化，導致了一系列的財政低效和財政風險。1999年，財政部正式明確提出實施公共財政管理，我國開始走向公共財政管理階段。為構建公共財政管理的基本框架，按照公開、公平、公正的財政管理體制要求，從中央到地方，全面推進公共采購制度改革、部門預算管理制度改革、非稅收入管理改革和“收支兩條線”管理改革，嚴格預算編制辦法、程序，規范預算支出調整，逐步加大公共支出力度，重點保障“三農”、教育、文化和社保等公共領域需要。

實施公共財政管理以來，各級預算部門按照滿足社會公共需要和調整優化公共支出結構的要求，嚴格總量支出控制，高效配置公共資源，有效利用、合理分配戰略性資源，加快推進基本公共服務均等化，逐步推進財政精細化管理，將財政支出的重點主要集中于社會公共需要和公共性支出，有效地促進了社會事業的發展，為地區均衡發展提供了財力保障，實現了國民經濟持續、健康、快速發展，為綜合國力的較大提升奠定了基礎。

（二）關于部門預算制度改革的評價

作為政府預算管理體制的重要組成部分，部門預算制度與傳統的功能預算管理又存在著明顯的不同：

1.分類基礎不同。傳統的政府預算以功能預算為主，采取收入按類別，支出按功能編制，預算編制不以預算部門為劃分標準，而是根據政府的職能和經費性質分類編制支出。部門預算則是按部門分類編制預算，預算在部門內又根據職能不同安排不同的功能支出。

2.側重點不同。傳統的功能預算側重財政收支結構和財政宏觀情況分析，部門預算側重反映部門的整體收支狀況，實現了宏觀預算管理向微觀預算管理的轉變。

3.管理方式不同。傳統的功能預算，同一部門的不同功能經費分別由財政部門內部不同機構管理，而部門預算則是一個部門的不同功能的經費由財政部門內部同一機構管理。

4.涵蓋范圍不同。傳統的功能預算僅包含預算內資金收支，而部門預算涵蓋了部門的全部收支，既包括一般預算收支（預算內收支、預算外收支和其他收支），也包括政府性基金收支。

部門預算制度改革的成效主要表現在：一是提高了預算編制的科學性。部門預算較之傳統的預算編制更為精細化，定員定額、細化到人到款、能夠更為清晰完整地反映各項支出情況和項目建設的支出順序；二是強化了預算監督的力度，降低了預算監督難度，有助于預算監督的前移；三是增強了預算的剛性，預算編制的精細化、透明化、科學化、程序化，較大程度上杜絕了預算資金的擠占和挪用，保證了財政資金的安全、有效運行；四是部門預算與政府預算的有效銜接，保障了行政管理目標的實現，有利于各類財政資金在部門之間和地區之間合理安排、整合使用，發揮“四兩撥千斤”的作用。

二、我國預算管理制度中存在的主要問題和癥結

（一）預算管理立法約束軟化

目前，國際上對預算管理的立法主要包括《憲法》、《財政法》和《預算法》三個部分，我國在1995年頒行的《預算法》和一系列的規章制度的基礎上，構建了預算管理監管體系。預算法律制度作為預算管理的重頭戲，承擔著預算編制、執行和監督等關鍵環節的監管責任。但在實際的立法監管過程中，卻存在著諸多問題：

1.專業的預算審查機構和人員缺位。預算法規定：中央和地方各級預算草案要分別提交“全國人民代表大會財政經濟委員會”和地方各級人大有關專門委員會或者根據本級人民代表大會常務委員會主任會議的決定提交本級人民代表大會常務委員會有關的工作委員會”進行初步審查。然而在各級人大實施監督的過程中，由于缺乏獨立性強、專業性強的預算審核機構和人員，使得預算初審、監督大打折扣和人大監督審查流于形式。

2.預算透明度不高。按照公共財政管理體制的要求，公眾參與，實施監督，審查聽證等均是預算監督管理的必要措施，但現行的預算監督體制缺乏必要的公眾參與，公共預算透明度低，較大程度上普遍存在著長官意志、部門利益和權力尋租。

3.監督管理機制不完善。根據預算法關于“各級政府應當在每一預算年度內至少二次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執行情況的報告”的規定，在實際工作中，人大僅僅是上半年聽取審議一次預算執行情況的報告，下半年研究一次預算變更，日常性監督缺位。這種滯后的、事后的和落后的監管機制，很難實施全程和有效的預算監督。

4.制度建設滯后。現行《預算法》是1995年實施的，已遠不能適應經濟形勢發展的需要，存在的問題也較為突出：一是缺乏設立專門機構和人員的規定；二是缺乏預算草案審批程序的規定；三是關于預算外資金管理的法律效力不高；四是預算約束機制弱化，處罰力度不強，處罰措施單一。

（二）預算編制、執行、監督管理體制不完善

1.時間安排缺乏科學性和合理性。我國實行標準預算周期管理制度，一個標準周期由預算編制、預算執行和財政決算三個階段構成，起于上年4月，終于次年6月，共27個月。這種時間安排存在的問題在于：一是預算的實際編制時間不足。從每年4月份編制預算，到當年11月上報審查，編制時間僅為7個月，這其中還包含了下達預算通知、部署預算編制、提出預算計劃建議、財政部門綜合平衡等時間安排，其實剩余編制時間僅為3個月，另外這3個月還要進行前期調研，基層反饋等，這樣計算，所剩編制時間愈顯不足；二是人代會審議政府預算的時間不足。由于缺乏專業的機構、人員以及基層編制人員專業性不強等因素，審議部門在一個月內完成的批復，實際上是缺乏嚴格核對、仔細檢查和通盤考慮的。

2.預算編制缺乏長遠規劃。我國的預算編制只是年度性的資金收支安排，缺乏科學的分析預測、長遠規劃和調查研究。國民經濟發展態勢、經濟景氣預測、經濟周期測定、產業結構調整等變動因素與財政預算收支計劃以及部門預算編制脫節，預算編制和實際經濟運行“兩張皮”，預算編制呈現顯著的短視性、現實的庸俗性、隨機色彩濃厚的片面性和應對性。傳統的預算編制導致預算外資金游離于預算管理之外，較大程度上削弱了財政的宏觀調控能力。按資金性質編制預算，使得部門對各項財力難以統籌使用和優化整合，監管難度增加。

3.預算編制科學性不強。一是預算編制方法不盡科學。各部門事業發展的實際需要簡單等同于基數值；“基數法”難以與經濟結構和產業結構布局變動同步；增量預算色彩較濃的“基數法”，形成了支出剛性，不利于支出結構的調整和優化。二是預算編制內容不夠科學。雖然經過政府收支分類改革、財政支出精細化管理改革，但我國的預算收支科目設計仍不合理。基本支出預算、項目支出預算、人員經費預算和預算外資金分類等，存在諸多問題，科目設計過寬、過粗、過空，難以真實反映經濟運行狀況和事業發展實際。三是收支測算過于簡單。目前，財政預算收支測算主要工作在財政部門，財政的預算部門負責財政收支測算，其機構組成單一，人員不足，長官意志和部門意識較濃，收支測算缺乏科學依據。

4.預算調整隨意性強。現行預算管理實際上是“預算簡單化、決算復雜化”的管理體制，究其原因在于：一是編制預算時對結算項目繁雜、結轉資金量大、跨年度結算項目因素等考慮不全；二是預算調整隨意性強和年終預算追加通常化擾亂了預算程序；三是各種收入上繳項目、非稅收入、預算外資金歸集，造成年終結算事項多，財政算賬難；四是轉移支付、各項臨時性補貼和補助收入年終一次性集中下達，加劇了預算調整的隨意性。

（三）部門預算編制機制有待完善

1.工作機制不順暢。一是預算編制部門責任意識淡薄，在預算建議數和控制數調整方面明顯不作為，指標下達遲緩，數據把關不嚴，有的甚至與下屬單位共同虛報數值，瞞報實情，騙取收入；二是部門內缺乏專門的、獨立的、專業的預算管理機構，部門預算編制協調性差；三是傳統的預算管理思維仍在延續，部門利益化色彩較濃，各自為政，“跑預算、加籌碼、抬指標”的現象普遍存在；四是財政部門、預算編制主管部門、基層單位之間存在著權力尋租，部門預算編制秩序雜亂。

2.“部門博弈”普遍存在。現行的部門預算編制實行“二上二下”的編報辦法，目的是預算編制能夠充分體現部門的實際和人員狀況，但實際上是財政部門預算管理權限的下放，預算主管部門和下屬單位“討價還價”剛性增加，加之財政部門不能窮盡對各單位實際狀況的了解，因此，名義上的“被動編制”，實際上成了“主動編制”，客觀上造成了部門意見左右財政部門總預算盤子的局面。

3.“預算分配權”兩難。現行的部門預算是在不改變預算分配權的前提下進行的，實行“一個部門一本預算”，然而，受部門利益的驅動，各主管部門“抓權分錢”，在預算分配權部門化的情況下，一些預算職能和管理權會被部門肢解，財政對部門預算的控制愈顯困難。

4.與政府預算管理銜接不力。一是部門預算改革與稅收計劃脫節，不相銜接。實行條管的稅務部門，只執行上級下達的稅收計劃與經同級人大批準、具有法律效力的預算計劃不相一致，助長了稅務部門大肆討要稅收獎勵費的氣焰；二是部門預算與國庫集中支付協調不力。國庫集中支付制度通過銀行劃轉財政資金的辦法，在造成財政資金使用效益低下，財政監督弱化，商業銀行截留和擠占請撥資金的同時，也導致了各預算單位多頭開戶和預算監管流于形式，加大了財政資金運行的風險性。

（四）其他預算管理改革進程緩慢

1.財政預算決策機制改革滯后。無論是部門預算還是綜合預算，無論是零基預算還是基數預算，其預測、制定、審核的前提均取決于財政預算管理決策。在我國對預算管理“定盤子”，一是通過基層單位和部門的預算建議和控制數調整，二是源自于地區、部門、行業的發展規劃，市場經濟體制改革的進程，源自于政治體制改革的趨向，源自于政府職能界定、事權與財權匹配；三是取決于國民經濟發展的狀況，財政貨幣政策的走向以及地區發展戰略調整等。然而，在預算編制的過程中，科學的預算決策機制被“拍腦門”和“拍胸脯”所替代，預算編制缺乏科學的預測機制和決策機制。

2.其他預算管理制度改革有待完善。一是“收支兩條線”的預算外資金管理體制改革進行多年，但實質性突破不大，龐大的預算外資金仍然體外運行；二是非稅收收入收繳機制仍需改革，一些預算主管部門和單位，利用部門權力列收列支，挪支坐支，造成預算收入虛增；三是行政事業國有資產管理改革進展緩慢，產權登記、管理制度建設面臨諸多考驗，行政事業單位國有資產管理改革與國有資本經營預算改革銜接不力；四是專項資金預算、基本支出預算和政府收支分類改革相互脫節，缺乏有效銜接配合，各項改革措施整體性、系統性、規劃性和協調性差，影響預算管理制度改革的整體推進；五是省以下財政管理體制存在諸多問題，省以下各級預算管理體制五花八門，規范性和統一性不強，政府之間“相互扯皮”；六是縣鄉財政體制改革遲緩、走入死角，縣鄉可用財力不足、財政困難且苦樂不均，縣鄉政府負債率高，高風險運行。

三、深化預算管理制度改革的建議

（一）建立完善的預算管理監督體系

1.樹立理性的預算法制觀念。一是在現行的預算法律監督體系下，積極維護預算法的權威，嚴格遵守預算法和相關規定，使預算管理按照法制化、規范化、科學化的方向發展；二是適時修正《預算法》和相關預算管理規章和制度，提高預算法律效力，強化法律監督；三是加大法律懲處力度，改進懲處手段，推行“道德風險制裁——信用風險制裁”的雙重制裁機制；四是提高各級領導的預算法制觀念，尊法重法，執法守法，帶頭遵守預算管理制度和相關法律制度；五是提高廣大預算部門、財政部門和各單位領導班子的預算守法意識，嚴格預算編制，規范預算執行，貫徹決算報告，顧大局識大體，摒棄“屁股決定腦袋”式的預算管理。

2.研究建立全新的預算管理監督機制。一是改革現行的監督體制，另起爐灶，制定全新的預算管理監督制度，實行預算編制與監督管理分離，實行預算編制與執行分離；二是成立專門的預算監管機構，抽調專業人員，建立完善、順暢的工作機制；三是繼續實施綜合監督機制，在新的監督機制和機構出現之前，暫由人大部門、財政部門、主管部門和審計部門組成專門的監督檢查工作組，定期不定期對各級給類的預算管理進行檢查，發現問題，立即查處，嚴格執行預算法的有關規定；四是將司法上的“陪審團”制度引入到預算監督中來，成立流動的預算管理評審機構，建立預算評審人員庫和專家庫，從社會各行各業隨機抽調人員，參與監督評審和檢查督察；五是推行內部監督、外部監督、社會監督相結合的綜合監督機制，在部門內部監督的基礎上，積極開展審計監督、人大監督和專業監督，大力推進社會公眾監督，讓公眾成為預算管理的監督主體。

3.推行陽光預算制度。一是改革“一年兩次”的人大聽取政府預算報告制度，將預算監管從形式轉向實際，增強預算編制透明度，實行預算編制社會公示制度，分部門、分類別、分科目向社會公開；二是及時建立公眾信息反饋制度，通過公眾對政府支出總量、支出結構和收支分類的了解，形成有效的信息反饋，結合對部門實際預算狀況調查，改進和完善預算管理制度；三是建立高效的反應處理制度，對各種反饋信息進行分類整理，送達財政部門和預算編制部門，以改進和完善預算編制。

（二）構建公共財政體制下的預算管理新機制

1.堅持公共財政原則。一是適應國際政府預算管理發展的需要，繼續推進公共財政體制建設，堅持公共財政的原則；二是按照財政收入的公共性和財政支出的民生性，在預算編制、預算執行和監督管理的過程中，實現財政支出向民生工程建設、基本公共服務建設、地區均衡發展建設和社會事業發展傾斜，提高公共性支出的比重，增加公共性支出的增量；三是建立“普惠性”財政預算管理目標，增加轉移支付投入，支持民族產業、弱勢產業、高科技產業、農牧業龍頭產業和中小企業的發展。

2.樹立全面預算管理的目標。一是要使預算管理制度改革取得實質性進展，必須嚴格依法行政、科學界定政府職能、規范預算編制程序、創新編制方法，真正把部門預算、綜合預算、零基預算、復式預算和財政精細化管理等落到實處，建立健全適應經濟社會發展的預算管理新體制；二是要堅持“合理分配、規范管理、依法理財、注重效益”的原則，建立“公平、透明、規范、健全、穩固、高效”的全新預算管理機制。

3.堅持小財政大市場的原則。社會主義市場經濟體制下，政府不是萬能的，財政也不是萬能的，財政主導下預算管理職能也不是萬能的，按照“政企分開、政事分開”的原則，進一步弱化行政對經濟的干預力，本著“有所為有所不為”的原則，還管理給市場，積極培育市場機制，鞏固市場的基礎地位，實現預算管理的終極目標。

4.深化預算管理制度改革的總體思路。預算管理制度改革要以鄧小平建設有中國特色社會主義理論為指導，以加快和規范財政管理為核心，按照建立社會主義市場經濟體制的要求和國家預算管理制度改革的總體要求，實施依法理財、科學理財、民主理財。重點理順財政分配關系，合理配置各種財力資源；健全財政預算職能，統籌安排預算內外資金；維護預算的法律權威，提高法律約束力；加強財政執法監督；推行先進的預算管理辦法，提高預算編制質量。

（三）繼續推進部門預算制度改革

1.逐步規范預算決策機制。一是建立和完善財政資金分配與國家宏觀政策、國民經濟社會發展規劃和政府施政目標緊密結合的預算決策機制；二是健全公共財政職能，優化財政支出結構，力爭短時期內實現財政資金從非公共服務領域的退出，增加對農業、教育、科技、衛生、社保和生態建設等重點領域投入；三是建立健全科學、民主、規范的預算決策方式和程序，推行公眾參與機制和聽證制度，綜合平衡，保障重點。

2.加強完善預算分配制度研究。一是完善定額定標的管理體制，嚴格資產配置標準、人員定標標準和公用經費分攤標準，逐步建立預算定額與實物定額相匹配的定額標準制度；二是緊密結合事業單位改革和收入分配制度改革，研究和探索適合不同單位特點的預算管理方式和經費供給制度；三是加快推進項目建設進程，搞好項目分類、項目清理和項目整合工作，完善項目滾動管理；四是結合政府收支分類改革，細化項目支出預算到經濟分類，明確反映項目支出具體用途；五是規范財政結余資金管理，統籌優化財政結余資金，根據財政結余改進預算編制辦法。

3.合理界定和規范財政供給范圍。一是只有“摸清家底”才能提高預算編制的準確性，了解掌握各部門、單位的職能、特性、年度計劃和事業發展需要，才能科學合理界定和規范行政事業單位的財政供給范圍，明確財政收支渠道；二是結合行政事業單位的清產核資工作，摸清單位的資產擁有狀況和資產結構，便于編制部門實物預算；三是開展預算普查，對部門和單位的收支狀況、來源渠道、支出明細進行摸底，做好定額預算編制、細化預算編制、規范部門預算編制的基礎工作。

4.及早編制基本支出預算和項目支出預算。按照公共財政框架建設的要求，各級財政部門要分別編制基本支出預算和項目支出預算。一是基本支出預算是各單位維持正常運轉所需最基本的開支，財政預算要優先滿足；二是項目支出預算指基本建設支出、農業綜合開發支出、企業挖潛改造支出等項目建設支出安排。做好這兩項工作，是推進部門預算改革的重中之重。

5.細化部門預算編制，提高部門預算準確性。一是嚴格按照國家關于部門預算改革的科、目、款編制規定，編制科目預算，保障項目編制的精準性，杜絕年度預算執行中隨意調整項目支出；二是各部門、單位要按照限額管理的方法，根據定員定額標準編制基本支出預算限額，優先保障人員經費、公用經費，細化預算項目；三是預算編制部門，要根據本部門的實際和下屬單位情況，在“目”級科目之間自主調整基本支出預算。

6.規范部門預算編制內容。嚴格按照“一個部門一本預算”要求編制部門預算。一是部門預算的編報主體是部門，部門要對編制的內容負責；二是部門所有收支，包括一般預算撥款收入、政府性基金收入、預算外資金收入、其他收入等各類收入和基本支出和項目支出，都要編入部門預算，體現綜合預算的原則；三是部門本級和下屬單位均編入部門預算，單獨反映；四是部門本級和下屬單位的各項收支均細化到具體項目和收支分類科目。

（四）進一步改進預算編制工作

1.科學確定預算編制時間。為保證預算編制質量，必須早編預算，為預算編制提供充足的時間供給。具體辦法為提前一年半編制預算，實行超前預算編制管理。在一個編制年度里，提前制定預算編制計劃，提前布置工作，提前編制預算，提前論證和研究確定各級各類建設項目，提前分地區、分布、分單位測定經費需求和項目發展計劃，并將其定量化和指標化，及時匯總、審核和報送。預算編制質量取決于編制時間與合理統籌安排，具體的預算編制時間可以確定為：調查研究時間為前一年度的6-12月；分析測算時間為上一年度的1-6月；試編制時間為7-10月；規范編制時間為11月；審核報送時間為12月。禁止隨意安排預算編制時間，隨意擠占和調整預算編制時間，以免影響預算編制的質量。

2.嚴格細化預算編制辦法。一是在細化預算編制的基礎上，本著宜粗則粗，宜細則細的原則，按照規范和標準的預算編制模式，細化到個人和具體的項目，通過細化預算編制項目，真正解決傳統的編制過粗造成的層層截留、機動調整、挪用擠占和追加調劑等問題；二是預算編制部門要通盤掌握所轄行政事業單位的機構狀況、編制規模、人員結構、工資水平、業務特性、工作任務、收支渠道和運行效率等，建立健全單位收支項目數據庫；三是在規范、準確、詳實的部門數據庫的支撐下，編制預算要按照科學合理的人員經費定額和公用經費標準，將經費核定到每一個人；四是公用經費要明確分類分檔分標準，細分細算到每一個子科目；五是專項資金要編制到具體項目，做到各類支出明確、透明、規范和具體，積極推行財政精細化管理；六是嚴格確定預算項目，一旦編制確定預算項目，不得隨意更改，未列入預算的項目不得巧立名目列支。

3.嚴格規范預算編制程序和流程。一是以指標管理為主線，以預算編制為基礎，以預算執行和資金監管為核心，通過與出納系統、賬務系統、支付系統、采購系統、物資管理系統、固定資產系統等業務銜接，建立全面預算管理系統，如圖1、2所示：

圖1 全面預算管理系統圖

二是嚴格按照預算編制的程序編制預算。部門報送數據要實事求是，不得弄虛作假，一經查處，將取消下年預算資格。財政部門根據上報的預算，認真核定審查，并提出合理化建議；三是年度預算執行過程中，不得留硬缺口，對存在的硬缺口不予承認和追加，并在一定范圍內通報批評。

4.改革預算科目體系設置。應以部門為主線，融復式預算、綜合預算為一體，滿足政府按部門分類、政策目的分類、經濟性質分類的預算管理要求。一是以部門為依托，綜合編制部門管轄內的各種資金，預算從基層編起，逐級審核匯總，以清晰反映政府預算在各部門的分布，取消財政與部門的中間環節，克服單位預算交叉、脫節和層層代編的現象。在預算科目的設置上，規范預算科目，統一預算口徑；按照科、目、項、款的順序，一級科目按部門設置，二級科目按資金性質設置，三級科目按支出用途設置，將預算科目分解到預算單位，細化到具體用途，落實到項目和人頭；二是體現復式預算要求。重新構建的復式預算的基本框架為“政府公共預算——國有資本經營預算——社會保障預算——財政投融資預算”四位一體的預算管理結構。

5.提高年初預算資金的到位率。一是按照部門預算關于項目支出預算編制要求，嚴格執行年初預算指標的預留比例；二是對按規定比例預留的配套資金，必須在三季度前落實到具體項目和使用單位，并逐年提前，以增強年初預算資金到位率；三是統一部門預算編制時間設置，合理安排時間，盡量提前一年半編制預算，為預算編制的科學化和精確化提供充足的時間保障；四是摒棄“突擊式”的資金撥付辦法，嚴禁年終一次性集中撥付預算資金，有步驟、有計劃地將財政資金撥付到位。

（五）加快推進預算管理制度的配套改革進程

1.加強財政信息系統網絡建設，提高預算編制效率。一是強有力的現代信息技術是實現部門預算編制順利進行的技術保障，加快“政府財政管理信息網絡”建設進程，建立覆蓋預算管理諸環節的計算機管理信息系統，有利于實現財政預算的快捷管理和溝通；二是加快網絡硬件系統建設，建立行政事業單位預算管理數據庫，有利于對預算單位實施全程和動態管理。

2.加強預算外資金管理。一是繼續推進“收支兩條線”管理改革，加大預算外資金收繳力度，實行綜合預算改革；二是從根本上解決預算內外資金“兩張皮”現象，要嚴格收支脫鉤檢查，根據單位實際核定收入標準，監督繳庫和上繳財政專戶。按照定員定額的辦法核定部門基本支出，“有多少錢，辦多少事”。

3.整體推進“政府采購制度”、“國庫集中收付制度”、“轉移支付制度”改革。一是擴大政府采購規模，嚴格政府采購目錄，結合項目支出預算和基本支出預算編制政府采購預算，規范政府采購辦法，嚴格政府采購流程，從制度上防止腐敗；二是進一步擴大國庫集中支付試點，力爭到2010年底100%覆蓋全國所有的省、市和縣，為部門預算提供高效的預算資金收支制度保障；三是現行預算管理體制，系分稅制體制下的公共財政管理體制，為實現部門預算、綜合預算、績效預算和零基預算改革的整體推進，使財政預算資金在不同部門、地區、單位之間，以及在不同層級政府之間實現合理配置，提高宏觀調控質量，需要進一步完善轉移支付辦法，綜合運用“因素法”和“基數法”，科學合理確定轉移支付標準，提高預算資金使用效益，實現資源的合理配置。

4.大力推行“三級財政”的管理體制。一是積極推行“中央—省—縣”的三級財政管理體制，減少財政預算管理層級，降低財政預算管理成本，提高預算管理效率，有利于預算資金的安全、高效運行；二是重點推行“省直管縣”的財政預算管理體制，取消市對縣管理，規范市對所轄區的管理，省級財政可以將收支劃分、體制補助基數、稅收返還、轉移支付、資金調度、專項資金補助等工作直接部署到縣，近距離對縣級財政進行指導、管理和監督，調動縣級財政增收節支、平衡預算和統籌安排預算資金的積極性，有利于推動縣鄉的快速發展；三是在縣域層面，大力推行和完善“鄉財縣管鄉用”和“村財民理鄉代管”的預算管理體制改革，實現縣域內財力的統籌使用和優化整合；四是加快推進地稅系統管理體制改革，實現稅收計劃、稅收機構、稅務人員與預算管理、財政收支計劃、預算收入測算保持一致，實現相互配套，相互銜接。

2010-01-02

馬海濤（1966-），男，經濟學博士。中央財經大學財政學院院長、教授、博士研究生導師，中國財政學會理事，中國國有資產管理學會理事，全國高校財政學教學研究會秘書長、常任理事，中國財政學會外國財政研究專門委員會理事，北京財政學會理事，新疆財經學院、廣西財經學院、臺灣東吳大學等客座教授。曾被評為財政部跨世紀青年學科帶頭人，北京市優秀青年骨干教師和北京市優秀教師。主持多項國家級、部委級課題和國際合作研究項目。曾出訪多個國家和地區。應北京大學、中央黨校、臺灣東吳大學及財政部等部委和各省財政廳（局）邀請進行了多次講學、講演。已出版著作30余部，發表論文100余篇，主要著作有《國庫集中收付制度研究》、《財政轉移支付制度》、《收支兩條線制度》、《政府采購管理》等。譯著有《公共財政理論與實踐》和《公共財政管理》。近10項科研成果獲省部級獎勵。

2004年1月，馬海濤教授被我院聘請為學術顧問。