廣西新型農村社會養老保險制度研究

田鈺燕，奉海春

（1.廣西民族大學 管理學院，廣西南寧530006；2.梧州學院，廣西 梧州 543002）

廣西新型農村社會養老保險制度研究

田鈺燕1，奉海春2

（1.廣西民族大學 管理學院，廣西南寧530006；2.梧州學院，廣西 梧州 543002）

隨著廣西農村社會的迅速發展，建立廣西新型農村養老保險制度已成為一個被廣泛關注的問題。廣西農村養老保險制度存在兩個方面的問題：一是制度設計缺陷，二是制度實施困境。必須從制度創新、政府補貼機制、科研能力建設等方面加強廣西農村新型養老保險制度的建設。

廣西；農村；社會養老保險制度；制度創新；制度設計

一、文獻綜述與問題的提出

從世界各國的一般情況來看，無論是發達國家、發展中國家或轉型國家，農村養老保險問題基本上都是隨著工業化和城鎮化的進程而逐步得到解決。 《養老保險比較分析》 （美國，約翰 B·威廉姆森和弗雷德C·帕姆佩爾，2002年）對世界養老保險模式進行比較分析，其中最重要的一個論點是強調分析背景的重要性，這對農村社會養老保險的研究具有指導意義。 《中國農村老年保障：從土改中的土地到全球化的養老基金》 （德國，魯思來等）和 《中國農村養老金：挑戰與政策選擇》 （Luts Leisering，貢森等）對中國農村養老金制度的建立問題提出了政策建議和具體實施辦法。總體而言，國外專門針對農村社會養老保險的研究比較少。20世紀80年代以來，我國學者逐漸關注農村社會養老方面的研究，形成了諸如《中國農村社會保障制度研究》 （楊翠迎，2003年）、 《農村養老保險：一種方案的設計和論證》（陳頤，2004年）、 《農村養老保險制度的環境建設分析》 （曹信邦，2005年）、 《中國農村社會養老保險制度研究》 （安增龍，2006年）、 《中國農村社會養老保險問題研究》 （趙慶國，2006年）、《農村基本養老保險制度理論與政策研究》 （楊翠迎，2007年）、 《中國新型農村社會養老保險制度研究》 （劉昌平 殷寶明 謝婷，2008年）、 《農村社會養老保障制度基礎理論框架研究》 （米紅 楊翠迎，2008年）、 《新型農村養老保險制度研究——以云南為例》（楊復興，2009年）等重要的研究成果，其中國家民委課題 《瑤族地區農村社會福利保險與發展問題研究》 （包學雄，2005年-2007年）對建立我國瑤族地區農村養老保障提出了基本設想。以上研究雖然從各個層面和角度對我國農村社會養老保險進行了深刻的研究，并取得了不少研究成果，但是沒有對少數民族地區農村養老保險問題的專門深入研究，同時也缺乏從經濟、文化、社會等多層面的角度研究民族地區的農村社會養老保險制度。廣西是多民族聚集的西部地區，少數民族人口1944萬，有12個民族自治縣、58個民族鄉。據統計，2008年末廣西農村貧困人口234.39萬人，農村居民家庭恩格爾系數為53.4%，相比全國農村居民家庭恩格爾系數高出9.7個百分點。[1]根據國際上50%～59%為溫飽狀態的標準，廣西農村目前處于溫飽階段。總之，研究廣西農村養老保險問題不僅能為少數民族地區農村養老保險制度的建設提供借鑒，同時也可豐富和深化我國農村養老保險理論研究。

二、廣西農村養老保險基本現狀

（一）廣西農村人口老齡化日益嚴重

廣西歷次人口普查數據顯示：60歲以上老年人口逐年增加 （如表）。按照國際劃分人口類型的標準，當一個國家或地區60歲以上人口所占比例達到或超過總人口數的10%，或者65歲以上人口達到或超過總人口數的7%時，其人口類型即稱為“老年型”人口，這樣的社會稱之為 “老齡社會”。2002年，廣西60歲以上人口480萬，占自治區總人口的10.7%，其中農村老年人口362.89萬，占75.6%，在老年人口中，65歲以上的有360萬，占自治區總人口的7.5%，比第五次全國人口普查指標高出0.19個百分點。[2]從以上的數據來看，廣西壯族自治區早在2002年就已經步入老年型社會的門檻。2007年廣西65歲以上老年人口 （常住人口）達442萬，占自治區常住人口的9.3%，人口年齡結構呈現出明顯的老齡化特征。

廣西60歲以上老年人口逐年增加一覽表

（二）廣西農村社會養老保險基本制度及其發展

當前廣西農村養老是家庭養老、土地保障、社會養老、五保供養和商業保險等多種形式相結合的綜合養老模式，其中五保村是廣西在進行五保供養方式變革中的偉大創舉。隨著農業產業結構和就業結構的不斷調整、農村市場經濟的日益發展以及城鎮化進程的不斷加快，廣西農村家庭養老和土地保障的功能逐漸弱化，社會養老的作用日益突出并逐漸成為我國社會保障體系的一個重要組成部分。廣西農村社會養老保險體系始建于20世紀90年代初，1992年10月14日廣西壯族自治區人民政府下發了 《廣西壯族自治區人民政府關于開展農村社會養老保險工作的通知》標志著廣西農村社會養老保險正式啟動。1994年3月12日廣西壯族自治區人民政府辦公廳下發了《關于積極穩妥地發展農村社會養老保險事業的通知》提出加快農村社會養老保險的發展進程。廣西農村社會養老保險制度實行以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的資金籌集方式，采取完全基金積累制的個人賬戶模式。經過10幾年的發展，已經具有一定的規模。據統計，截至2008年12月底，全區有14個市、88個縣、937個鄉鎮、8531個村、215個鄉鎮企業開展了農村社會養老保險工作，現有農村社會養老保險參保人177.48萬人，其中5.05萬人已按月領取養老金，全區基金滾存結余51934.9萬元。[3]

三、當前廣西農村社會養老保險制度存在的主要問題

（一）廣西農村社會養老保險制度設計缺陷

首先，民政部1992年制定的 《縣級農村社會養老保險基本方案》 （試行） （以下簡稱 《基本方案》）未能充分體現社會保險的互濟性原則。該方案明確規定：農民的社會養老保險，是國家在農村建立的基本養老保障制度，標準較低，覆蓋面大。這意味著 《基本方案》將我國農村社會養老保險定位于基本的社會養老保險，但是在具體的實施方案和操作中，采取的是基金積累制的個人賬戶模式，缺乏勞動者之間的互助共濟，從而無法使風險在群體中分散。其次，現行的農村社會養老保險覆蓋面窄，保障水平低。2008年12月底，廣西參加農村社會養老保險的有177.48萬人，僅占鄉村人口總數的5.96%。按照有關政策規定，月交費標準設 2、 4、 6、 8、 10、 12、 14、 16、 18、20元10個檔次。例如：20歲的參保農民年繳240元 （月均繳納20元），55歲月養老金標準約為411.05元，其繳費年限有35年，若按照5%的物價指數計算，它將被貼現為68.26元。[4]292008年廣西農村居民人均純收入3690.3元，農民人均生活消費支出2985.0元，人均每月結余58.7元，可見廣西農民的收入極其有限，所以他們在投保時一般都會選擇保費較低的檔次，再根據以上的計算可以預見農民在年老時每月獲得的養老金將低于68.26元，這點錢對于農民的養老幾乎起不到任何的保障作用。第三，預期基金增值標準過高，且不適應銀行利率的調整。1994年民政部印發的 《農村社會養老保險養老金計發辦法》 （試行）規定：1991年至1993年12月31日按8.8%計息；從1994年1月1日起按12%計息，屆時按民政部統一規定的利率執行。實際上，從1996年下半年以來，中國人民銀行連續降低人民幣存、貸款利率，在投資渠道單一的情況下，這樣勢必會造成未來償付能力不足或降低支付養老金待遇標準的困境。

（二）廣西農村社會養老保險制度實施困境

第一，政策的執行者在具體操作過程中違背了自愿投保的原則。1994年廣西壯族自治區人民政府辦公廳下發的 《關于積極穩妥地發展農村社會養老保險事業的通知》明確規定：在工作中要嚴格按政策辦事，堅持自愿原則，不搞強迫命令。但是為了加快廣西農村社會養老保險的進展，趕上先進的省、區以及顧及領導的政績，強制性地將自愿性農村社會養老保險制度的參保率納入政府工作目標，并要求基層單位必須完成規定的工作目標。這樣造成了農民對制度不信任，違背了該項制度的初衷。其次，繳費補助標準不統一導致繳費不公平。[4]36《基本方案》規定：資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付；國家政策扶持，主要是通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現。這就意味著農村集體經濟和鄉鎮企業發展水平較高的地方可以向農民提供補助，并享受國家的優惠政策。像廣西這樣的少數民族人口多的西部地區，工業不發達，經濟發展落后于中、東部，農民實實在在能得到的集體補助很少或者沒有，這樣必然會出現各地農村社會養老保險補助額度和待遇標準不一致的問題，進一步加大地區之間的收入差異。第三，基金管理體制不規范，保值增值困難。 《基本方案》規定農村社會養老保險基金以縣為單位統一管理，保值增殖主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。由于農村社會養老保險機構隸屬于地方政府，缺乏獨立性，管理體制不順，這樣容易出現政府挪用、擠占甚至貪污農村社會養老保險基金的情況。此外，農村社會養老保險基金投資渠道單一，受銀行利率影響嚴重。1996年下半年以來，中國人民銀行連續下調利率，再加上通貨膨脹、物價上漲和管理不當等因素，農村社會養老保險基金保值增值就更加困難了。

四、建立和完善廣西新型農村社會養老保險制度的政策建議

2002年黨的十六大提出了 “在有條件的地區探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”之后，新型農村社會養老保險試點工作在全國廣泛開展，目前新型農村社會養老保險試點工作已經取得一定成效。截至2008年末，全國參加農村社會養老保險人數為5595萬人，比上年末增加424萬人。2008年共有512萬農民領取了養老金，比上年增加120萬人。[5]在新型農村社會養老保險試點過程中，形成了諸如四川通江、廣東東莞、蘇州、北京等典型特色的制度模式。廣西起步比較晚，經濟基礎薄弱，需要在借鑒部分省市新型農村社會養老保險制度改革試點經驗的基礎上，結合自身的實際情況，創新廣西新型農村社會養老保險制度模式。

（一）加強廣西農村社會養老保險制度的創新

基于廣西經濟發展水平不高、多民族聚集等實際情況，廣西可借鑒部分省市新型農村社會養老保險制度改革試點的經驗。如：四川通江模式（“糧食換保障”、 “保險手冊質押貸款”），北京模式 （基本養老金+個人賬戶），蘇州模式 （政府主導下的 “一個體系、兩種辦法”），等等，[4]40-53借鑒這些模式，廣西可結合少數民族地區的社會狀況、經濟發展水平和文化習俗等多方面因素，從融資制度、管理制度和管理方式等3個方面創新農村社會養老保險制度。

首先，融資制度創新。廣西北部灣銀行是由廣西壯族自治區人民政府直接領導下惟一的區域性、國際化、股份制特色銀行，廣西可以借鑒四川通江的保險手冊質押貸款的做法，與廣西北部灣銀行合作，在欽州市、北海市、防城港市和區內其他設立北部灣銀行分支機構的地區實行保險手冊質押貸款。

其次，管理制度創新。2008年11月，廣西勞動和社會保障廳調研組到梧州、賀州等地就新型農村社會養老保險工作征求基層意見，下發了《關于推薦新型農村社會養老保險試點縣 （市）的通知》、 《廣西壯族自治區新型農村社會養老保險試行辦法》。2009年10月，廣西啟動新型農村社會養老保險試點工作，由于試點工作剛剛開展，建議進一步加強相關制度的匹配建設，各試點要結合自身的情況，制定具體的實施方案和監管體制，從制度上確保新型農村社會養老保險的各級政府投入及時、足額到位并得到有效管理，從而實現廣西新型農村社會養老保險健康有序發展。

最后，管理方式創新。新型農村社會養老保險經辦機構 （簡稱 “新農保經辦機構”）要創新新型農村社會養老保險制度的監管模式和宣傳方式，采取分權制衡式監管模式，使農村社會養老保險管理向科學化、規范化、法制化方向發展。另外，通過宣傳畫、小手冊、農保網站、文藝晚會、知識講座以及圖片展覽等方式，讓農民了解新型農村社會養老保險制度，積極參與社會養老保險。

（二）建立各級政府農村社會養老保險的補貼調整機制

調整財政支出結構，逐步加大政府的財政投入，穩固農村社會養老保險的資金基礎。目前廣西新型農村社會養老保險制度實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式。政府補貼分為兩部分：一是國務院確定的基礎養老金，最低標準為每人每月55元，我區全部由中央財政負擔。二是地方財政補貼，目前我區定為每人每年補貼30元，自治區、市、縣三級財政按6∶2∶2（自治區直管財政改革縣按8∶0∶2）的比例承擔。對農村重度殘疾人等困難群體，各級政府在每人每年30元普惠補助基礎上再給予最多50元的補貼。[6]廣西是多民族聚集的地區，各地發展不平衡，比如河池市、貴港市等地方的集體經濟和農村企業發展水平不高，農民能獲得的集體補助很少或者沒有，且當地農民的收入水平低，一般只能選擇較低繳費檔次繳納養老保險費。建議政府吸取傳統農村社會養老保險的經驗教訓，堅持分類的原則，建立靈活的補貼調整機制。劃分地區、群體的類別。如：地區分為特困地區 （A類）、貧困地區 （B類）、溫飽地區 （C類）、富裕地區 （D類）；群體可以分為純收入農民、失地農民、農村企業的職工、計劃生育的農民和農民工5個群體，然后根據不同的地區和群體適當地調整財政的補貼比例，逐步縮小地區、個人之間的收入差距，體現社會保險的公平原則。

（三）提高廣西農村社會養老保險工作的科研創新能力

加強新型農村社會養老保險經辦機構和相關科研機構的能力建設，提高其工作水平和科研創新能力。針對廣西目前勞動和社會保障部門的社會保障專業人才缺乏、人才隊伍僵化等情況，建議本著革命化、年輕化、知識化、專業化的原則，適當擴大勞動和社會保障部門的人員編制、引進專業人員、提高綜合素質、整合人力資源，爭取在具體方案的實施以及制度模式上有所創新，在西部和少數民族地區養老保險制度改革中取得新的突破。在2008年廣西勞動和社會保障廳與廣西民族大學管理學院合作開展 《中國-東盟就業與社會保險法律制度比較》研究的基礎上，繼續發揮廣西民族大學、廣西師范大學等高等院校在理論研究和人才培養等方面的優勢，堅持教學和實踐相結合、科研創新和改革試點相結合的原則，相互補充，共同推進廣西新型農村社會養老保險的改革創新。

[1]廣西勞動和社會保障廳.2008年廣西勞動和社會保障事業發展統計公報[R/OL].[2009-07-09].http://www.gx.lss.gov.cn/fileHandle.do?action=read&objectID=20090715100347080.

[2]《廣西年鑒2003》.廣西年鑒社.2003年版.

[3]中國社會保障網.廣西不斷推進完善農村社會養老保險制度[N/OL].[2009-07-08].http://www.qzsldbz.gov.cn/shipintupian/ShowArticle.asp?ArticleID=353.

[4]劉昌平,殷寶明,謝婷.中國新型農村社會養老保險制度研究[M].北京:中國社會科學出版社.2008.

[5]中華人民共和國統計局網.2008年度人力資源和社會保障事業發展統計公報[R/OL].[2009-05-19].http://www.stats.gov.cn/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/t20090519_402559984.htm.

[6]中國社會保障網.廣西正式啟動新型農村社會養老保險試點[N/OL].[2009-09-14].http://www.cnss.n/new/sbss/ylbx/200 909/t20090914_242687.htm.

On Construction of a New System of Old-Age Insurance in the Rural Area of Guangxi

Tian Yuyan1,Feng Haichun2
（1.College of Management,Guangxi University for Nationalities,Nanning 530006,Chian）
（2.Wuzhou University,Wuzhou 543002,China）

With the rapid development of guangxi rural social,more and more people have focused concerns on constructing the new system of guangxi rural The Old-Age Insurance.On the base of the analysis of the present situation of guangxi ural The Old-Age Insurance system,the article that reveals that there have existed two aspects of problems in guangxi rural The Old-Age Insurance system:one is the defects of the system design and the other is difficulties in the implement of the system.Based on the cause of the problems，the article propose policy recommendations for constructing the new system of guangxi rural The Old-Age Insurance system in System Innovation,government subsidy system and research capabilities.

the new system of rural The Old-Age Insurance system；System Innovation；the defects of the system design

D632.1

A

1673-8535（2010）01-0057-05

2009-10-22

田鈺燕（1984-），女，廣西平樂人，廣西民族大學社會保障專業2008級研究生，研究方向：社會保障基金管理。

奉海春（1981-），男，瑤族，廣西全州人，梧州學院法律與公共管理系教師，研究方向：農村公共物品供給。

邱房貴）