東北三省礦業城市發展的回顧與思考

盧萬合，劉繼生 ，那 偉

(1.吉林師范大學旅游與地理科學學院，吉林 四平 136000；2.東北師范大學城市與環境科學學院，吉林 長春 130024)

1 概 述

礦業城市是依托礦產資源而發展起來的城市。東北三省是我國礦業城市最為集中的地區，這里共有礦業城市33座，其中地級城市有14座，縣級城市19座，另外吉林省還有4座建制鎮。在這些礦業城市中，處于幼年期發展階段的縣級以上城市僅為三座，分別是：七臺河市、松原市和鐵法市。其他城市均經過長期的開發，發展階段處于中老年期(表1)。

東北三省一直是我國礦產資源生產、加工以及外銷的重要基地，為國家的工業化進程及經濟發展做出了巨大的貢獻。東北地區最主要的礦產資源是煤、石油、天然氣和鐵礦。2007年，東北三省原煤產量為19768.38萬t，占全國原煤總產量的7.83%；原油產量為6000.93萬t，占全國原煤總產量的32.2%；天然氣產量為39.44億m3，占全國天然氣總產量的5.70%；煤炭基礎儲量為130.04億t，占全國總儲量的3.99%；石油基礎儲量為93633.17萬t，占全國總儲量的33.06%；天然氣基礎儲量為2270.78億m3，占全國總儲量的7.07%；鐵礦基礎儲量為71.87億t，占全國總儲量的32.14%。東北三省礦業城市在我國經濟發展的歷史上發揮過重要作用，而如今，伴隨著礦產資源的逐步枯竭，這些城市的經濟發展面臨著巨大的困境，并連帶產生了一系列社會問題和環境問題。回顧和反思東北地區礦業城市的發展，提出可持續發展的調控策略無疑是必要的。

表1 東北三省礦業城市概況

2 東北三省礦業城市發展回顧

建國以來，東北三省礦業城市發展迅速，形成了普遍以重工業為主的經濟體系，資源型產業成為各礦業城市的主導產業。三省礦業城市發展經歷了兩個階段：第一個階段從新中國成立到1990年。新中國建立之初，重工業成為國家經濟發展的重中之重，三省具有豐富的礦產資源，并且遺存民國時期、偽滿時期的工業基礎，迅速成為國家最重要的能源礦產基地。椐不完全統計，建國以來，三省為國家經濟建設累計提供50億t煤炭，20億t原油[1，2]。在此期間，三省的礦業城市經濟發展迅速，在國家一系列重點項目的推動下，礦產資源被大規模開發，并且按所依托的主體資源的種類，形成了不同類型的礦業城市。東北三省礦業城市的興起，客觀上加速了這一地區的城市化進程，同時對其自身的經濟發展具有巨大的推動作用。第二階段是1990年之后。經歷了半個多世紀高強度的開發，東北三省絕大多數的礦業城市面臨礦產資源枯竭，主導產業衰退的局面，多數礦業城市開始步入中老年礦業城市發展階段[2]。2003年發布的《中共中央國務院關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，把東北地區推上了發展的快車道[3]。2007年國務院出臺了《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》(國發〔2007〕38號)，之后分別于2008年3月17日及2009年3月5日公布44個資源枯竭型城市名單，在這其中東北三省共有16個城市被列入名單，占其總個數的36%。

3 東北三省礦業城市面臨的現實困境

3.1 經濟困境

東北三省礦業城市多以資源產業為主導產業，隨著資源的逐漸枯竭，這些城市面臨著嚴重的經濟困境。首先，東北三省礦業城市可供開采的探明資源儲量越來越少。目前，三省33座礦業城市處于老年期的礦業城市有8座，處于中年期的有22座，其中絕大部分還都是接近老年期的，處于幼年期的僅有3座[4]。可以說資源枯竭是造成東北三省礦業城市眾多問題的根源，它首先帶來嚴重的經濟問題，也是一系列社會問題和生態問題的嚴重擾動因素。其次，東北三省礦業城市的產業結構不合理。資源稟賦加之長期計劃經濟的影響，造成東北三省礦業城市形成以資源開采業和加工業為主產業結構，資源產業以外的產業一般都不發達，尤其是第三產業，資源產業衰落后，產業結構又顯現畸形特征。以遼源市為例，第二產業長期是其產業結構的主體，可是自1994～2004年，其第三產業超常發展，形成“三、二、一”的產業格局，這與當地的經濟發展水平是極不相符的。再次，東北三省礦業城市地方財政收入困難。財政收入的增長速度遠低于財政支出，造成財政赤字不斷增長，以吉林省遼源市為例，1985～2005年遼源市財政赤字由6319萬元增加到129686萬元，長期的入不敷出，使其僅能靠國家補貼才能維持城市的正常運行，而這種情況在東北三省的礦業城市中比較普遍。

3.2 人口和就業問題

首先，東北三省礦業城市失業問題非常嚴重。以資源產業為主的單一型產業結構造就了單一的就業類型。目前，東北三省37座城鎮共有礦業從業人員117.62萬人，礦業從業人員占這些城鎮人口數的3.26%。礦業從業人員比例較高的縣級以上礦業城市，多集中在遼寧省和黑龍江省，其中排在前幾位的是：鐵法市(13.04%)、盤錦市(11.16%)、南票區(9.12%)、七臺河市(8.59%)、雞西市(7.51%)、鶴崗市(7.27%)。一旦資源枯竭，資源產業面臨困難，就業問題將在短時間內爆發，這也正是目前各礦業城市所面臨的共同問題。根據對2000年人口普查數據的分析，六個失業率超過20%的城鎮全部為東北三省的礦業城市，分別是：本溪、阜新、撫順、遼源、雞西和鶴崗[4]。另據2005年7月國家計生委的一次抽樣調查，遼寧省撫順、本溪、阜新的失業率高達31.12%、21.30%、24.68%，“零就業”問題也很突出[2]。其次，東北三省礦業城市失業人員再就業困難。造成礦業城市再就業困難的外部條件，是經濟困境導致就業崗位提供量十分有限。以遼寧省阜新市為例，1996～2001年的國內生產總值平均增長僅為2.1%，比中國西部地區還低5個百分點，2000年竟創下了0.2%的最低紀錄[5]，如此低速的經濟增長，對就業不可能有很大的帶動作用。就失業人員本身來說，一般地礦業城市的失業人員，尤其是資源產業的失業人員，普遍存在學歷層次低，勞動技能單一，年齡偏大等不利條件，導致其在就業競爭中處于弱勢地位。再次，東北三省礦業城市人口大量外遷、人才外流。資源枯竭導致人口外遷、人才外流是礦業城市發展末期的一個固有模式，甘肅省玉門市在20世紀90年代曾出現這樣的問題，東北三省的中老年礦業城市也有這樣的發展趨勢。以遼源市為例，從2000～2006年，人口由124.28萬人逐年減少到123.22萬人，造成其人口減少最主要因素就是人口外遷。

3.3 生態環境問題

東北三省礦業城市普遍存在土地破壞、水資源污染的問題。礦產資源的開采與加工，直接或間接地造成大面積的工業廢地，是礦業城市土地破壞的典型代表。如阜新市因采礦破壞土地23 251hm2，13個采煤沉陷區地表沉陷面積10 138hm2，現有大小矸石山23座，占地2 800hm2，粉煤灰堆放場4座，占地400hm2，雖已開始治理，但工作量十分巨大[6]。礦產資源開采過程中，水資源的破壞與污染也十分嚴重。例如，遼源市主要河流東遼河污染十分嚴重，河流水域的污徑比超過70%，部分河段水體基本無功能可言，其他城市也有類似的問題。土地破壞和水資源污染，必然導致植被的破壞，森林和草場資源減少，生態功能降低，這也是困擾礦業城市生態環境的另一個棘手問題。另外，東北三省礦業城市市區的環境質量問題也比較嚴重，大氣污染和地表水污染尤為突出。

4 東北三省礦業城市可持續發展的調控手段

礦業城市在發展的道路上面臨著困難，同時也面臨著新的發展機遇[6]。目前，東北三省的礦業城市正處于歷史的轉折點上，為保證經濟快速穩定的向前發展，又能夠實現轉型期的社會穩定及生態恢復，并最終走上可持續發展的道路。本文提出如下調控手段：

4.1 加快產業轉型

礦產資源遲早會枯竭是不爭的事實，礦業城市要實現可持續發展，必須進行產業轉型。國際上，礦業城市轉型的成功模式主要有三種：休斯敦模式，就是利用原有資源優勢通過產業鏈的延伸，提高資源產業的附加值，從而帶動整個經濟向前發展。此模式以美國休斯敦為典型區域，休斯敦在原有石油開采業基礎上，通過橫向與縱向拓展，著力發展石油化工業，并以國家航天中心落成之機，發展高科技產業及其延伸產業，最終獲得成功。洛林模式，就是徹底擺脫原有資源產業的束縛，植入“全新”產業的模式。此模式以法國洛林為代表，洛林的接續產業選擇了計算機、激光電子、生物制藥、環保等高科技產業。魯爾模式，一般是從比較優勢明顯的資源深加工起步，吸引一定數量的非資源型產業，形成多元的產業結構，逐步發展具有潛力和區域帶動能力的產業。此模式以德國的魯爾區為代表，魯爾區以煤炭、鋼鐵產業為起點逐步發展到汽車、煉油、化工和電子產品為代表多元產業集群[7]。國內非礦業城市的轉型模式，對于東北三省礦業城市的轉型也具有一定的借鑒意義。汪安佑等人總結了蘇州模式、溫州模式、大連模式、青島模式、深圳模式，并分析了這些模式對于礦業城市的啟示[8]。東北地區目前產業轉型較為成功的礦業城市是吉林省遼源市。遼源市產業轉型模式可總結為兩個方面：第一，加快煤炭產業的域外開發；第二，大力發展六大接續產業。2004～2008年，遼源市GDP增長率均在20%以上，轉型效果十分明顯。事實上，遼源市產業轉型兼具前述三種成功模式的特點。總之，對于東北三省礦業城市來說，結合當地的實際情況，選取恰當模式進行產業轉型，是其經濟最終實現持續發展的首要問題。當然，對于處于幼年期的礦業城市，建立動態調節機制，從根本上接觸礦業城市問題形成的體制性矛盾則更為重要[9]。

4.2 建立完善的社會保障體系

首先，大力開發就業崗位，拓寬就業渠道。一是結合經濟結構特別是產業結構的調整，培育新的經濟增長點，提高就業容量，吸納更多的勞動力就業。二是大力發展第三產業、中小企業和非國有經濟，鼓勵勞動者從事社區服務業，實現勞動力就業結構的大調整。三是在深化國企改革，增加國企對勞動力需求的同時，從政策上大力鼓勵、扶持、發展非國有經濟，促進勞動者自愿組織起來就業，到私營、三資企業就業，或從事個體經營實現就業。四是引導勞動者轉變擇業觀念，積極推行非全日制工作、彈性工時、家庭工、階段就業等就業形式。其次，完善社會保險制度。一是養老保險制度。擴大基本養老保險的覆蓋范圍，實行統一的社會統籌和個人賬戶相結合基本養老保險制度，建立穩定的基本養老保險基金來源機制。二是失業保險制度。抓好失業保險擴面和征繳工作，有計劃、有步驟地指導各地區完成下崗職工基本生活保障與失業保險制度的并軌，繼續實行失業保險基金征繳目標責任制。三是醫療保險制度。進一步完善城鎮職工基本醫療保險制度，進一步完善基本醫療保險政策與管理，進一步完善基本醫療保險的費用支付辦法和費用控制辦法，提高醫療保險的抗風險能力。

4.3 加強環境治理和保護

一方面，對已經存在的環境問題加強治理；另一方面，加強對環境的保護，盡可能避免新的環境問題產生，是解決礦業城市環境問題的根本途徑。要完成上述任務，需要在以下幾個方面做出努力：第一，加大環境治理的投資力度。礦業城市在加大環境投資的同時，還要爭取所在省及國家的投資，甚至是私人投資，并逐步建立和完善生態補償制度，以確保治理資金及時而穩定的供給。第二，完善法律法規，加強環境監管力度。我國涉及礦業城市環境保護的法律、法規很多，比如說《礦產資源法》、《環境保護法》等，完善并使之落到實處，才能切實發揮它們的作用。第三，大力發展循環經濟、低碳經濟，從根本上降低經濟發展對環境的破壞。第四，實施礦產資源開發的生態補償。首先，建立礦產資源開發生態補償的長效機制；其次，制定科學的礦產資源開發生態補償的標準體系[10]。

[1] 金鳳君,陸大道.東北老工業基地振興與資源型城市發展[J].科技導報，2004(10):4-6.

[2] 李鶴.東北地區人地系統脆弱性評價與調控研究[D].中國科學院研究生院(東北農業與生態研究所)，2008.

[3] 關立新.東北經濟振興:老工業基地發展站在新起點[J].商業研究,2009(12):24-27.

[4] 李天國,戴平,鄭東亮, 等.資源枯竭礦業城市就業問題研究[J].經濟研究參考,2005(48):2-12.

[5] 吳歧林.阜新經濟增長因素分析 [D].遼寧工程技術大學，2004.

[6] 朱訓.關于礦業城市的幾個問題[J].資源·產業,2005,7(3):1-5.

[7] 黃溶冰,劉國禹,丁艷.休斯敦、魯爾及洛林轉型及啟示[J].遼寧工程技術大學學報,2004,6(6):592-594.

[8] 國內非礦業城市轉型發展模式及對礦業城市轉型的啟示[J]. 資源·產業,2005,7(6)：75-78.

[9] 李春明,吳淦國.東北礦業城市轉型模式探析[J].資源·產業,2003,5(6):124-126.

[10] 周進生,劉固望.礦業城市發展與生態環境保護[J].城市發展研究,2009,16(8):1-3.