我國礦產資源開發生態補償存在的問題及解決對策分析

李連英，朱 青

( 1.東華理工大學 經濟管理學院，江西 南昌 330013；2.華中農業大學 經濟管理學院，湖北 武漢 430070 )

礦產資源是不可再生的耗竭性資源，是我國的寶貴財富和綜合實力的重要標志。因此，探討我國礦產資源開發生態補償問題及解決對策，對于落實科學發展觀、構建和諧社會，對于促進我國生態保護和經濟社會發展，均具有重要的意義。

1 我國礦產資源開發帶來的生態環境問題

我國是一個礦業大國，礦產產量名列世界前茅。分析礦產資源開發帶來的生態環境問題，有助于我們對解決我國礦產資源開發生態補償問題的迫切性有更深的認識。

1.1 侵占和破壞大量的土地資源，加劇了生態惡化

開采礦產資源需占用大量土地修筑道路、固定井架、建立料場及必需的生活設施。同時，除露天采掘直接破壞土地外，采礦排出的廢石、廢渣不僅侵占了大量土地，而且破壞了植被，加劇了水土流失和土地沙化。對土地占用破壞比較嚴重的行為，主要發生在礦產資源開發強度大、礦山數量多的煤礦和非金屬礦山。據國土資源部門統計(國土資源部，2008)，截至2007年底，全國礦業開發占用和損毀土地約166萬hm2，其中尾礦堆放占地約91萬hm2，露天采坑占地約52萬hm2，采礦塌陷占地約20萬hm2，以及為采礦服務的廠房、礦區、交通設施(公路、鐵路)等所占用的土地。

1.2 破壞地下水均衡，加劇水資源短缺

采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及采礦廢石、煤矸石、尾礦渣等堆放不當，構成了礦區水體和土壤的污染源。根據全國礦山地質環境現狀調查結果顯示，全國采礦活動平均每年產生的廢水、廢液約60.89億t，排放量約47.9億t，采礦活動每年產生的尾礦或固體廢棄物量約16.73億t，排放量約14.54億t。到2005年底，全國尾礦或固體廢棄物的累計積存量約219.62億t。采礦使地下水均衡系統受到破壞，導致部分區域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏于漏斗，引起地表嚴重缺水，嚴重破壞了水資源的均衡和補給條件，導致礦區及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態環境問題。

1.3 開采產生的“三廢”，加劇生態環境污染

礦產資源開采過程中排放的“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)，會加劇礦山生態環境污染。如大量廢水未經達標處理就任意排放，甚至直接排入地表水體中，使土壤或地表水體受到污染；此外，由于排出的廢水入滲，也會使地下水受到污染。礦物開采形成的SO2、CO2、CO等廢氣排放，引起大氣污染和酸雨。固體廢棄物堆放不僅占用了大量土地，而且固體廢物中含酸性、堿性、毒性、放射性或重金屬成分，通過地表水體徑流、大氣飄塵，污染周圍的土地、水域和大氣。總之，“三廢”從天空到地下立體的嚴重污染環境，并直接損害周圍居民的身體健康。

2 我國礦產資源開發生態補償存在的問題

從目前我國實施的生態補償相關政策來看，礦產資源開發生態補償主要存在以下四個方面的問題。

2.1 礦產資源開發環境保護相關法律法規和體系不健全

礦山環境保護目前還沒有一個完整的法規體系，相關法規法律之間缺乏緊密的聯系，不能保障礦山環境管理的系統性和整體性。缺乏針對礦山環境保護特點的技術標準，不利于礦山環境保護和治理向縱深發展。礦產資源法中，雖然涉及了部分生態補償的規定，但法律對于礦產資源開發過程中生態補償的規定過于原則化，沒有明文規定具體的標準及實施方式，成為現行法律體系的一個“盲區”。這使得生態環境補償法律規定沒有形成強制性，在實踐中很難進行操作，從而不利于礦山環境保護和治理向縱深發展。而且，我國目前大多數的礦產資源補償費僅占礦產品銷售收入的一小部分，費用征收過低，可用于礦山地質環境生態補償的資金就更少了，這也是礦產資源在開發過程中，不能有效防止生態污染和生態系統破壞的主要原因。

2.2 礦產資源開發利用中基層礦政監督管理不到位

一些地方領導、礦業權人和基層群眾，礦業法制觀念淡薄，礦產資源國家所有觀念和有效保護、合理開發利用礦產資源意識還有待提高。加之受經濟利益驅動，一些地方政府片面強調經濟發展，忽視生態環境保護和治理，缺乏大局意識和整體觀念，缺乏統一規劃和政策引導，一些礦業權人或業主急功近利，加劇了礦產資源浪費和礦山生態環境破壞等現象。 首先，一些地方為追求經濟增長速度心切，不惜以犧牲環境為代價，降低生態環保門檻，或礦產資源開采項目未經環境影響評價就上馬建設，或環境評估報告流于形式。其次，一些地方政績壓倒民生。再次，礦產資源國家所有，但地方生態管理部門隸屬于地方、受制于地方，使得它們很難有所作為。當環保精神被踐踏，生態被惡化，真正受損的是公益與民主。

2.3 礦產資源開發生態補償政策的不完善

目前，我國雖然有一些涉及礦產資源開發生態補償的相關政策，但這些政策普遍帶有較強烈的部門色彩，缺乏系統性和協調性。除此之外，很多政策都是短期性的，缺乏一種持續和有效的生態補償政策。我國各級政府的管理權限是以嚴格行政區域劃分的，這樣造成的結果，是補償行為在橫向和縱向的分割。然而，現實活動中，各種自然資源間是相互影響與滲透的。此外，即便是同一資源也是無法以地域來分割開的。比如，長江流域上下游間也有著密不可分的聯系。以地域為界限確定某一資源的保護權屬，很明顯不利于該種資源的整體利益。

2.4 礦產資源開發利用中環境保護資金的收取和使用存在較大漏洞

為了維護自然環境資源的再生產，收取的費用必須再投入到自然環境資源的恢復、保護與增殖項目中去，但被挪作它用的現象時有發生。個別地方違反國家有關規定，弄虛作假，挪用環保專項資金，用于辦公用房的租賃、改造、建設，以及參與非法高息吸存和投資典當行，造成了嚴重損失和浪費。有的地方根據管轄權限收費并安排使用。這就造成位于一地的開發者向在另一地的管轄者交費。這樣，當地自然環境資源的破壞就不能得到補償，這部分價值實際是被挪到別處使用了。目前，國家對礦產資源補償費的返還比例是國家與省是5∶5，而省級政府對資金的使用是根據需要統一調配，并不一定返還資源所在地。

3 解決我國礦產資源開發生態補償問題的對策

3.1 建立健全礦產資源開發環境保護相關法律法規和體系

建立健全礦產資源開發環境保護相關法律法規和體系，急需以法律的形式，將補償范圍、對象、方式 、補償標準等確定下來。具體到實踐層面，首先，在已有法律條款的基礎上，緊密結合礦區環境的特點，建立符合我國實際情況的生態補償法律法規體系和技術標準體系。其次，以法律的手段明確和規范礦產資源生態環境補償機制。長期以來，我國的生態環境建設形成“少數人負擔，多數人受益”、“貧困地區負擔，富裕地區受益”的不合理局面，這是生態環境補償機制不健全的集中表現。因此，須根據我國的實際情況和國外先進經驗，綜合考慮生態環境建設，正確評價生態環境建設項目，建立反哺生態環境的補償費管理體系，規范生態環境補償費的征收、使用行為，科學制定收費標準，建立健全生態環境補償機制。同時，要進一步加強生態保護執法力度，并進行必要的行政干預和強制，切實為自然資源的合理利用、生態環境的有效保護提供保證。

3.2 加大對現有礦山企業的監督管理力度

要加大對現有礦山企業的監督管理力度，監督礦山企業依法履行環境保護、土地復墾等義務。首先，應當建立礦山環境破壞監測、報告和監管制度，對違反法律法規和有關政策規定，造成地質破壞和環境污染的，要依法查處，責令其限期整改、達標，逾期不能達標的實行限產或者關閉。其次，進行生態執法體制改革，努力消除現階段條塊分割與部門職能交叉的弊端，實行垂直管理，以減少地方保護主義對生態執法的干預，徹底解決執法力度不夠、監控力度偏軟的問題。之所以要這樣做，是因為假如管制生態部門的權力以及生態部門自身的權力過度集中在地方政府手里，那么生態保護要求的門檻就成了一些急功近利的地方政府手中的一個籌碼。許多地方為了政績，甚至通過給予企業“超國民待遇”來吸引投資，以追求經濟的增長；一些礦產資源開發項目本不可或缺的環境評估，也因此變成了招商引資的優厚籌碼。由于這些地方更重視經濟利益，領導及直屬單位都有相關任務，導致環保等生態管理部門難以執法。因此，在缺少監督與相關政策支持的情況下，地方生態執法部門難免“坐收污利”。

3.3 實行政府主導、市場推進的多樣化生態補償方式

礦產資源生態補償，應該建立政府、地方區域和行業多層次的補償系統，實行政府主導、市場推進的多樣化生態補償方式，提高補償的政策系統性和協調性。基于市場失靈、政府失靈兩個導致環境問題的基本原因，對被破壞的生態環境進行補償，對污染的環境進行治理，必須從政府與市場兩個方面同時實施。鑒于環境效益具有公益性及我國國情，中央政府和各級政府在生態補償中要發揮主導作用，如制定生態補償政策、提供補償資金、加強對生態補償政策的監督管理等。但政府補償自身所特有的巨大的管理成本、低效率性、產權界定的不規范性等問題，也決定了市場參與的必要性。只有市場的參與，才能調和政府補償的剛性，發揮經濟主體自身的積極性、主動性，最終實現補償的高效性。因此，只有建立政府主導和市場推進的生態補償機制，才能促進我國礦產資源生態補償機制的建立健全。

3.4 設立“廢棄礦山生態恢復治理基金”，實行生態補償費征收制度

鑒于我國礦產資源開發的實際，礦山生態環境的破壞，既有歷史的“舊賬”，又有不斷產生的“新賬”。過去礦山企業開采的利潤都上交國家，企業只負責生產，過去企業產生的生態損害“舊賬”要靠企業自己背負，顯然是不合理的。因此，對歷史的“舊賬”(過去計劃經濟條件下產生的礦山生態損害)，應由國家作為補償者承擔補償與修復的責任，可以通過設立“廢棄礦山生態恢復治理基金”(簡稱“恢復基金”)來實現，以逐步恢復治理過去計劃經濟條件下產生的礦山生態損害，實現對過去生態損害“舊賬”的補償與修復。“恢復基金”的主要來源有4個方面，即政府財政支出、向正在生產礦山企業征收廢棄礦山生態環境補償費、捐贈捐款和其他款項。廢棄礦山生態環境恢復治理費，由負責進行生態環境恢復治理工作的政府部門進行征收，向企業征收的廢棄礦區生態環境恢復補償費的標準，按固定費率或比例費率收取(按礦石銷售額的一定比例征收)。具體收費標準，由當地政府根據本地的具體生態環境狀況確定。征收采用每年一次或按月交納。所有征收費用均要上交國家，做到專款專用，全部用于廢棄礦山已造成破壞的礦區生態環境恢復治理的各項必要開支。

3.5 建立礦產資源開采的生態補償保證金制度

建立礦產資源開采的生態補償保證金制度，以確保新建和正在開采礦山的生態損害“新賬”(新造成的破壞)的修復。對新建和正在開采礦山所造成的生態損害“新賬”，要明確責任，應由企業100%地承擔。為了防止企業不履行生態修復補償的義務，國家應建立礦產資源開采的生態補償保證金制度，通過交納一定的修復保證金的方式，確保生態環境的保護與修復。根據有關研究，保證金的交納，應根據礦山開采的產量按噸礦2～15元或售價的2%～4%征收，由地方國土資源行政主管部門確定具體的交納額度，保證金在銀行建立企業生態修復賬戶，由政府監督管理其使用。礦山企業在規定的期限內履行生態修復責任并達到修復標準后，退還其保證金；如果他們確實損害了環境和資源并沒有履行自己應盡責任，政府就可以利用這些保證金來治理和恢復受損的環境。這一制度可以確保企業遵守有關的環境保護和資源利用規定，并以可持續的方式利用資源和保護環境。

[1] 黎元生, 王文爛, 胡熠.論構建礦產資源開發的生態補償機制[J].林業經濟問題,2008(3)：202-206.

[2] 程琳琳，胡振琪，宋蕾.我國礦產資源開發的生態補償機制與政策[J].中國礦業，2007,16(4)：11-14.

[3] 朱學義.礦產資源權益理論與應用研究[M].北京:社會科學文獻出版社，2008:113-156.

[4] 黎元生,胡熠.礦產資源開發與生態恢復補償機制構建[J].中國國土資源經濟，2008(9)：30-33.

[5] Zhang Xiaolei, Urban types and developmental pattern of Tarim Basin, Collection of Arid Land Geography (4) (in Chinese), Beijing: Science Press, 1995.

[6] Yan Wang, Wei Shen, Pengda Zhao .MRQP: A windows-based mixed-language program for mineral resource quantitative prediction[J].Computers & Geosciences,2008,34(11):1631-1637.