建立科學考核指標體系 推動園區發展方式轉變——基于長沙高新區建設國家創新型科技園區的實踐與思考

■ 長沙國家高新區

建立科學考核指標體系 推動園區發展方式轉變
——基于長沙高新區建設國家創新型科技園區的實踐與思考

■ 長沙國家高新區

目前，長沙高新區將自身在建設國家創新型科技園區中的戰略定位確定為“兩區一極”，即建設中部地區自主創新領航區、“兩型社會”（資源節約型和環境友好型）示范區和區域經濟增長極。近幾年，長沙高新區在國家創新型科技園區的創建過程中，成立了領導小組，建立了工作制度，明確要求凡涉及創新型科技園區建設，不管是市直單位還是高新區，都要嚴格實行考評，并將考核結果作為各單位各部門推進創新型城市建設的一個重要考核依據。

按照科技部制訂發布的《國家建設創新型科技園區指南》（以下簡稱《建設指南》）的整體導向和目標要求，建設創新型科技園區，就是強調國家高新區要在發展路徑上實現戰略性轉變，把國家高新區建設成為有引領示范作用的、經濟社會可持續發展的現代城市功能區，使之真正成為國家創新體系的重要支撐和區域創新體系的中樞。新時期，國家高新區面臨著轉變發展方式、推進自主創新、培育戰略性新興產業新的要求和新的使命。因此，如何堅持深化改革、不斷強化國家高新區體制機制創新，建立科學的考核評價指標體系，推動園區發展方式轉變，業已成為國家、地方政府和高新區共同關注的重大課題。

一、推動園區發展方式轉變必須直面現行考核指標體系的問題

自國家高新區建立以來，國家科技部先后于1993年、1999年、2004年制定和修改了國家高新區評價指標體系，并于2008年出臺了新的國家高新區評價指標體系，從而不斷豐富和完善了對國家高新區的考評體系和機制。毋庸置疑，國家高新區評價指標體系對不同時期高新區的建設和發展，搭建了一個重要的制度平臺，起到了重要的促進作用，推動了高新區快速發展。但也應當看到，目前在國家高新區的考核評價制度上還存在不足，難以適應園區發展方式轉變的整體要求。主要體現在以下幾個方面：

1.考核指標取向上存在差異性

考核指標取向上的差異主要是國家科技部與地方政府在設計考核主要指標和相關權重的取向上有所不同。從國家發展戰略高度看，國家高新區是體現國家意志、承擔國家使命、實現國家目標、“發展高科技，實現產業化”的主力軍，其發展必須著眼于國家整體戰略。因此，國家科技部的考核取向確定為引導國家高新區堅持走自主創新發展道路，為建設創新型國家、促進經濟又好又快發展發揮引領和示范帶動作用。國家制定高新區評價指標體系的原則是將國家高新區作為國家的政策工具，評價指標體系定位于“政策評價”，從“四位一體”和“五個轉變”出發建立指標體系；從支撐性、投入性和產出性等不同角度選取指標，盡可能使同一層次各指標具有獨立性；用效率等比值型指標，不用總量等規模型指標，消除總量或規模等政策覆蓋面的差異性影響。

而地方政府從區域經濟發展需求出發，加之受傳統政績觀的影響，對所轄國家高新區的考核主要指標設置往往與國家科技部的考核不同。一是重經濟規模，輕發展質量。在一些地方，考核評價過于追求經濟指標，片面追求GDP的規模與增長速度，忽略經濟增長的質量、效益，特別是不重視經濟發展方式的轉變。二是重有形顯績，輕無形潛績。從各地發展現狀來看，由于有形的顯績見效快，因而重招商引資、重經濟擴張，熱衷于做表面文章、“面子工程”、“數字工程”，不愿做時效長、打基礎的工作，如技術研發、項目孵化和科技創新，忽視高新區所肩負的國家使命。三是重當前利益，輕長遠發展。有些地方往往關注一些當前量化的經濟社會指標完成情況，對那些周期長、見效慢但關系國家和地區發展大計的事業，卻不愿多去考慮和投入，挫傷高新區推動自主創新的積極性。

2.考核評價主體上造成多重性

依據“國家目標、地方組織、市場導向”原則而建立起來的國家高新區，是改革開放的示范區，從誕生之日起，就面臨著國家科技部和地方政府的雙重考核評價體系。以長沙高新區為例，近年來面臨的考核評價主要來自“兩個層面四大體系”。從國家層面上，長沙高新區要接受新的國家高新區評價指標體系的評估，而長沙高新區作為國家創新型科技園區，又必須接受《建設指南》的考核，兩個體系大小指標有近80項；從地方層面上，長沙高新區是湖南省長株潭“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區和長沙大河西先導區的核心區，要接受省、市政府關于“兩型社會”建設的考核，而長沙高新區黨工委、管委會作為長沙市委、市政府派出機構，還要接受市委、市政府的年度目標績效考核，這兩大體系各類指標有上百項。無論哪種考核評價，其出發點和落腳點都是好的，都是為了促進工作、促進發展，但由于考核主體和體系的多重性，在實踐中容易導致高新區疲于應付、無所適從。在此情形下，國家高新區如完全按照國家要求圍繞自主創新進行建設和發展，則難以滿足地方政府的現實需求；如完全按照地方政府以GDP、招商引資、財政稅收等主要目標來開展工作，則難以勝任“體現國家意志，承擔國家使命，實現國家目標”的職責。“縣官不如現管”，“計劃不如現得”，在現有體制機制下，國家高新區只能在滿足地方政府指令、保住“帽子”的同時，盡量接受科技部的指導。“手表定律”告訴我們：一個人只有一只表時，可能知道現在是幾點鐘，而當他同時擁有兩只表時卻無法確定時間，這表明兩只表并不能告訴一個人更準確的時間，反而會使看表的人失去對準確時間的信心。這給我們很直觀的啟發：對同一個人或同一個組織不能同時采用兩種不同的方法，不能同時設置兩個不同的目標，甚至每一個人不能由兩個人來同時指揮，否則將使組織或個人無所適從，對高新區的考核更是如此。

3.考核內容設置上缺乏約束性

科技部對國家高新區的考核評價體系，從早期的1993年版、1999年版、2004年版到2008年版，圍繞園區發展方向、區域協調推進、強化自主創新、不斷優化環境和便于評價操作等方面，內容逐步健全和完善。新的指標體系由國家高新區評價指標體系和區域環境測度指標兩大部分組成，共有7個一級指標和57個二級指標，其中，高新區評價指標體系設置了4個一級指標和44個二級指標；區域環境測度指標設置了3個一級指標和13個二級指標。應該說總體上是適應新形勢對國家高新區發展新要求的，是與時俱進的。但其中最大的缺陷在于，沒有將地方政府這個促進國家高新區發展主體的應盡職責納入考核體系，對地方政府從哪些方面支持高新區發展，以及支持的力度有多大、效果如何，沒有明確的定性定量的要求。由于對地方政府考核缺乏約束，致使整體指標的實現得不到地方政府有力支持，達不到預期效果，最終導致整個指標體系缺乏執行力、沒有權威性。同樣，新的指標體系也沒有對省級科技主管部門進行考核，高新區在一定程度上難以得到省級科技主管部門從重大科技項目、公共技術平臺建設、重大園區政策等方面的傾斜和支持。

4.考核結果運用上沒有激勵性

考核評價工作的生命力在于考評結果的運用，而在實際操作中，往往是認認真真抓考評，考評獎罰無結果。主要表現在三個方面：一是未對外公布。通常科技部對于考核結果只作內部排名參考，既沒有向國家高新區所在地黨政部門通報，也沒有對社會進行公開發布。二是未落實兌現。沒有按照考核結果對相關園區進行升級、淘汰，沒有與領導干部的選拔任用緊密掛鉤。由于考核結果的不兌現，從而使考核指標體系得不到地方政府和高新區管委會的高度重視。高新區發展得好與壞、快與慢一個樣，嚴重影響了考核的公信度和實際效果。三是未實行分類。目前對高新區的考核基本上是一個模式，沒有根據高新區所在地域（如發達地區與欠發達地區）、層次（一線城市與二線城市）、基礎、功能定位進行區分，實行不同的考核指標和考核辦法。由于考核未能很好地體現分類指導原則，導致考核排名結果排在前面的總是那些“老面孔”，排在后面的也不因擔心淘汰而無所謂，長此以往，不能形成有效的激勵。

二、推動園區發展方式轉變必須創新考核機制優化指標體系

建立科學的考核指標體系是加快園區發展方式轉變的基礎，是充分調動地方各級政府和園區積極性、做好各項工作的重要環節和重要措施，我們必須積極探索、切實推進、完善考核激勵機制。科學合理地確立考核指標體系，對于指導國家高新區發展，處理好中央和地方的關系，具有十分重要的積極作用，從這些年實踐的情況來看，我們認為，必須堅持“四個結合”。

1.國家考核與地方考核相結合

國家考核是導向，是標桿，但只有與地方考核相銜接，才能發揮其重要的導向功能。建立新的科學的考核指標體系既要堅持國家標準和系統、全面的原則，又要結合區域指標，統籌協調。一方面，要充分考慮不同地區在發展基礎、資源稟賦、工作條件上的差異，綜合把握客觀條件與主觀努力等因素。另一方面，要在指標總量的基礎上，將有關指標向各高新區及其所在地方政府進行分配和界定，確定各影響因素的權重。通過指標結構的調整和二者的相互融合，引導地方政府把貫徹國家標準作為地方考核的前提，突出對高新區自主創新能力、新興產業的培育發展、服務于發展方式轉變和經濟結構調整等方面的考核，真正使國家高新區按照國家標準推進建設，按照地方政府要求推動發展。

2.自主創新與經濟發展相結合

加快經濟發展方式轉變，根本出路在自主創新。經濟增長的速度和規模不重視不行，片面追求也不行。自主創新真正成為經濟發展的內生動力不能一蹴而就，需要一個過程。建立科學的考核指標體系，既要強調以自主創新推進經濟發展，又要考慮當前經濟發展所處的階段和經濟生活中的深層次問題，在重視發展速度和規模的同時，更加注重質量效益，更加重視提高自主創新能力。國家高新區要堅持“自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來”的方針，促進產業與技術、經濟與科技緊密結合，在保持經濟平穩較快發展的同時，使園區發展從主要依靠物質資源消耗逐步走上創新驅動的軌道。

3.定量指標與定性指標相結合

新的國家高新區評價指標體系的44個二級指標中，定量指標就有39個，而定性指標僅有5個。《建設指南》中的12大指標全都是量化目標。眾所周知，影響高新區發展的因素是多方面的，定量的指標能客觀、精確地說明問題，但有些非常重要而又不宜量化的因素，如園區領導班子建設、文化建設、企業家精神、政策法規和政府支持等，不把這些因素引入指標體系，將會影響到評價的效度和信度，并且某些定性的因素更能揭示出事實的根源。因此，綜合運用定量和定性相結合的方法，可使考核結果更加全面、準確、可信，體現可操作性。定性與定量相結合建議采取定性為主、定量為輔，定量前置、發現問題，針對問題、定性考核的方式。

4.規定動作與自選動作相結合

現行的考核體系只有規定動作，沒有自選動作，通過剛性指標和措施強調自上而下的指標控制，缺乏彈性和應變能力，不能達到上下互動的理想效果。因此，建立科學的考核指標體系，既要有剛性的指標要求，又要給予各高新區結合自身實際發展的主動權，在考核指標體系中適當加入特色分值。只有實行“規定動作”與“自選動作”相結合，制定內容豐富詳實的、操作性強的考核指標體系，才能讓考核評價真正成為推動地方政府和高新區指標任務完成，推動發展方式轉變，促進高新區經濟又好又快發展的“助推器”。如國家批準的長株潭城市群綜合改革實驗區，其主要目標是建設“兩型社會”，長沙高新區作為這個試驗區的核心區，可以在國家創新型科技園區建設和“兩型社會”建設的實踐中，創造、總結具有長沙特色的經驗，并以此進一步充實考核內容。

通過建立科學的考核指標體系，把科學發展觀和轉變經濟發展方式的要求貫穿和體現其中，定期對國家高新區經濟和社會發展的工作績效進行全面考評，一方面有利于全面了解國家高新區是否堅持按照科學發展觀的要求，切實推進經濟發展方式轉變的實情；另一方面有利于從根本上影響國家高新區發展的理念和路徑，使之增強推動科學發展的自覺性，加快經濟發展方式轉變的步伐，從而引領國家高新區經濟發展沿著健康、可持續發展的方向前進。