南川“一把手”分權試驗

謝 菊 劉建茂

“副職本來就有職位本身相應的權力，只是目前被一把手剝奪了。所以。更準確地說，南川新政是權力回歸本位而不是分解。”

2010年6月，在人民網“十大地方新政”的評選中，重慶市南川區“一把手五不直接分管”名列前茅。

這場被媒體稱為“南川新政”的改革，始于2010年2月23日。這一天，正值農歷正月初十，南川區96個鄉鎮街道和區級部門的一把手，都接到了區委、區政府下發的《南川區加強黨政主要負責人監督管理暫行規定》的通知，南川“一把手”分權試驗從此開始。

南川來了個“潮書記”

2009年6月，南川區來了一位區委書記。他叫王永康，有著當下官員最潮的標簽——學習型官員。兩個月后，南川紀委就收到了來自區委書記的批件，批件指明紀委、監察局要研究浙江省余姚市民主制度的先進經驗。之后，南川區委組織了一個考察團前往余姚學習。余姚一個被稱作“三個不直接分管”的暫行規定，吸引了考察團內眾多干部的注意力。12月，王永康再次做出批示，要求紀委以浙江余姚“三個不直接分管”為藍本，起草一個類似的規定，在南川迅速推行。經過近4個月的起草、送審、反饋，區政府常務會議討論修改、區委常務會議審議，2010年2月23日，《南川區加強黨政主要負責人監督管理暫行規定》下發施行，南川新政新鮮出爐。

規定的重點內容是“五不直接管”：即黨政一把手不直接分管人事、財務、工程項目、行政審批、行政執法等重要工作，以限制一把手的權力。規定還包括一把手末位表態、實名推薦干部、行政執法會審等制度。

新政出臺10天后，南川區召開黨風廉政建設暨“作風建設年”動員大會。所有區級和鄉鎮層面的一把手、四大班子領導400余人悉數出席。會上，王永康全面闡釋了一把手“五不直接管”制度。王永康指出，“不直接管”不是“不管”，而是一把手負有領導和監督責任，必要時可使用否決權。

規定出臺后，各方反應不一。堅決擁護者，按照文件規定早早上報副職分工情況；消極對待者，對文件內容采取暫時保密的態度，在限期最后一日才上交相關材料。新政之初，大部分官員采取的是觀望態度。直到3月5日，王永康出現在南川黨風廉政建設暨“作風建設年”動員大會上講話，各級干部才意識到改革不是一場華麗的“政治秀”，而是一場實實在在的涉及權力體制的改革。

“一把手”如何分權

南川新政是一場小型的體制改革，包括南川各級黨政部門一把手權力的分散，上下級管理權限的重新勘定，權力的監督和透明運行等等。改革中的閃光點，即以制度創新推進正職向副職分權，實現權力回歸本位，并對行政權力實施有效監督。

南川一把手分權的具體內容是：實行一把手不直接分管財物，制約簽字權，主要建立了委托制、財物會簽制、定期審核制、財務公開制和經濟審批制；實行一把手不直接管人事，制約話語權，主要明確末位表態制、表決制、實名推薦干部制和民主評議制；實行一把手不直接管工程項目，制約操控權，主要建立公開招投標制和集體決定制；實行一把手不直接管行政審批，制約審批權，主要建立歸并統一審批制，承諾辦結制；實行一把手不直接管行政執法，制約裁量權，主要建立執法會審制和執法檢查備案制。

與改革前權力集中的一把手體制相比，改革后更民主。一把手向副職分權，權力實現本位回歸，可以有效調動下屬的積極性，提高行政效率；此舉還可以強化對副職能力的鍛煉，有利于副職的發展，更有利于整個領導團隊的共同發展與進步。南川改革運行半年多的事實證明，面對新的角色，一把手和副職都鉚足了勁想干一番事業。一把手有更多的時間集中精力抓大事，不再牽涉于小事之中；副職則因改變了長期以來處于聽命傳達的位置，有明確的權責，工作更加盡心盡力、盡職盡責，工作效率也更高。

與改革前對一把手監督“上級不想管、同級管不著、下級不敢管”的尷尬局面相比，改革后的一把手體制下更易于形成對權力的相互制約。“絕對的權力導致絕對的腐敗”，人事任命、財物管理、工程項目、行政審批、行政執法五項權力事關重大，長期以來攥在一把手的手中，猶如燙手山芋，一不小心就會燙到手，甚至腐蝕掉整個手掌。南川新政中一把手“不直接分管”制度的實行，正是以制度創新推進對行政權力的監督和制約。行政權力是一種制度權力，實質上是決策的權力，即決定干什么的權力、如何干的權力、以及決定何時干的權力。南川一把手“不直接分管”制度本質上是將一把手職位原有的五項權力進行解構，通過正式的集體組織決策過程重新進行制度建構，從制度層面確保權力劃分到副職職位上，而不是集中于一把手。一把手對副職行使五項重要權力進行監督，是上級對下級進行的監督，直接而有力。

南川新政的出臺引起了國內學者的重視。國家行政學院教授竹立家認為，在目前很多地方一把手大權獨攬的現實下，南川的分權無疑是讓權力回歸本位的有效嘗試。副職本來就有職位本身相應的權力，只是目前被一把手剝奪了。竹立家教授強調，“更準確地說，南川新政是權力回歸本位而不是分解。”行政權力的運行原本應該是合理分權，職權相配，權責一致，南川試驗呈現一幅美好的藍圖。

改革如何完善?

南川新政，有褒有貶，更多的是贊揚。有人說，即使是一場作秀，也至少表明了政府有創新的意圖，是十分難能可貴的。然而，眼光長遠的人已經在考慮，改革畢竟是在探路，下一步又將面臨哪些問題?該如何解決這些問題?

如何保證一把手既“不直接管”又擔負起行政首長的責任?

行政首長負責制是我國1982年憲法確立的一項重要制度，指重大事務在集體討論的基礎上由行政首長定奪，具體日常行政事務由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領導制度。

南川新政讓一把手“不直接管”人事任命、財物管理、工程項目、行政審批和行政執法，意在將一把手從瑣事中解脫出來，集中精力謀大事、干大事。那么，這五件重要的事務是瑣事還是大事呢?如何將一把手擔負的行政首長的責任與副職手中的權責很好地統一起來，形成共同推進行政工作的合力呢?

如何處理黨的領導與行政首長負責和分權后副職權責的關系?

黨的領導與行政首長負責的關系，是黨政關系的重要內容，是社會主義新型黨政關系的—個重要組成部分。共產黨是我國的執政黨，在政治生活中有著任何其它政治組織不可替代的地位。黨的領導主要體現在政治領導和組織領導，黨擁有制定政策和對重大問題的決策權，黨有權向行政機關輸送干部，黨有權監督、檢查和協調國家機關的工作。完善行政首長負責制，必須在堅持和改善黨的領導的前提下進行。在實際工作中，地方政府的黨委書記擁有重大問題的最

后決定權，可以說，地方政府沒有黨委書記的點頭，行政首長在許多重大問題上是作不了決定的。據調查，南川新政僅在南川區政府各部門和南城街道推廣較好(南城街道實行新政并不是自2010年開始，而是早在上個世紀90年代在街道一位頗有影響力的書記在任時就開始了)，其他街道和鄉鎮并沒有很好地開展。這是否與政府各相關部門實行行政首長負責，而其他街道和鄉鎮行政首長是事實上的二把手(書記是一把手)有關呢?街道和鄉鎮層面的新政又該如何實施呢?

如何保證權力相互制約機制的形成與有效運行?

南川新政，副職在權力回歸的同時也肩負了相應的責任，如何監督副職?新政中既有一把手對副職行使否決權的規定，也有副職定期向正職匯報工作的規定。筆者認為還應該細化正、副職的行政問責制度，使上級對下級的監督更加直接而有力。

南川新政，還應考慮如何防止正副職權力合謀?筆者以為，一方面，黨委要遵循科學民主的態度，往政府輸送優秀人才，強化黨內監督力度，確保正職與副職權力運行透明化；另一方面，要確保人民政府依法嚴格執行行政問責、上下級監督和監察審計特種監督，從制度上確保新政長久開展，并以嚴厲的懲處措施威懾權力腐化行為。

新政能走多遠?

古今中外政府改革的歷史反復證明，文化氛圍有助于推動全社會的文化認同。有了對改革的文化認同，公眾就會從心里認同且服從改革，任何外力都難以改變。如果沒有普遍認同改革的文化氛圍，改革的阻力會相當大，改革也難以長久，甚至可能步入人走政息，朝令夕改的怪圈。

南川新政得以誕生，與區委書記王永康思維的超前性有著十分直接的關系。甚至可以這樣說，沒有王永康，就沒有2010年的南川新政。這位畢業于哈爾濱工業大學材料學專業的工學博士，在來南川之前，擔任浙江省寧波市市委常委、中共余姚市委書記，在任上積累了豐富的工作經驗，為南川新政的順利出臺打下了堅實的基礎。通過浙江與重慶交流任職的機會，這位學者型官員來到南川。他對南川官員的眼界和思維并不認可，在多個場合提出要移植“浙江精神”。南川新政出臺并快速產生影響，與王永康的強力推動分不開。

南川新政終究是黨領導下的政府內部改革，雖然契合了社會公眾的需求，但其改革動力畢竟不是直接出自社會本身。在沒有形成全社會認同的文化氛圍之前，它的前景還是十分令人擔憂。南川新政要一以貫之地走下去，必須尋求推動改革持續開展的動力，而不是僅僅得力于少數人的強力推動。只有如此，人走政息、朝令夕改的怪圈才能不攻自破。