我國食鹽業專營壟斷之變異、危害及其糾補

孫晉，范舟，秦麗

(武漢大學法學院，湖北武漢，430072)

我國食鹽業專營壟斷之變異、危害及其糾補

孫晉，范舟，秦麗

(武漢大學法學院，湖北武漢，430072)

我國食鹽業實行實質為政策性壟斷的專營制度，即國家對食鹽實行指令性計劃管理，由鹽業行政部門主管食鹽生產、分配及監督鹽業運行，鹽業公司只負責食鹽批發。然而，由于現實立法的缺漏和行政權力不當讓與,導致鹽業公司合法壟斷變異，帶來權力尋租和食鹽安全隱患等弊端。針對鹽業公司的違法壟斷行為，應進行食鹽體制改革，完善食鹽立法，以化解這種行為。

食鹽專營；政策性壟斷；食品安全；食鹽體制改革

一、我國食鹽專營的本原分析：政策性壟斷

在我國，食鹽業與煙草行業一樣一直實行專營制度。所謂“專營”，是指某種產品的市場銷售是由政府指定的唯一廠商來執行，其他廠商不得介入的市場格局。今天人們更多地使用“國家壟斷”或“合法壟斷”來指代“國家專營”。

我國食鹽專營制度，主要由國務院1990年發布的《鹽業管理條例》以及1996年發布的《食鹽專營辦法》進行規范與調整。《鹽業管理條例》規定，國務院鹽業行政主管部門主管全國鹽業工作，省及省級以下人民政府鹽業行政主管部門主管本行政區域內的鹽業工作；開發鹽資源、開辦制鹽企業經省級鹽業行政主管部門審查同意，報同級政府核準；食鹽的批發業務由各級鹽業公司統一經營，食鹽的零售業務由企業及個人等零售單位負責。由此可以明確，在食鹽業制度運行中，存在兩類最基本的主體——行政主體和市場主體。行政主體即擔負行政職能的政府鹽業主管機構，而市場主體則包括鹽資源的開發生產企業、負責批發的鹽業公司及食鹽零售企業或個人。《食鹽專營辦法》將這一基本制度在食鹽運行領域中具體細化。該辦法規定，中央鹽業行政主管部門的主要職責有：主管全國食鹽專營工作，確定食鹽定點生產企業，組織實施由國家計劃主管部門下達的食鹽年度生產計劃及分配調撥計劃等；地方各級鹽業行政主管部門則主要負責地方食鹽專營工作，確定食鹽定點生產企業、批發企業的合理庫存及負責違反規定的行政處罰工作等。該辦法還對食鹽銷售作出具體規定，與《鹽業管理條例》中的相關規定相符。根據以上規定，我國食鹽專營制度主要表現為：在某一地理范圍(通常按行政省區劃分)，食鹽產品的生產由政府特許的少數幾個廠商按政府下達的計劃來進行，食鹽的銷售則只由政府指定的唯一的經銷商來執行，食鹽產品的生產商只能把產品按政府確認的價格賣給政府指定的經銷商，而不能直接在市場上進行銷售。

由此可見，專營的實質是憑借行政權力通過法律正當賦權而形成對某種產品的合法壟斷經營。那么壟斷在何時或何種條件下合法，何時或何種條件下不合理或違法? 這需要對壟斷的性質進行具體分析。

《布萊克法律辭典》對壟斷的解釋是：一是指賦予某(些)人或公司的特權或特別優勢，這種特權或特別優勢表現為從事某種特定商業或貿易、生產某種特定的物品或控制某種特定商品全部供應的排他性權利；二是指一種市場結構形式，在此種市場結構形式中，一家或少數幾家企業左右著某項產品或服務的全部銷售。前一種壟斷是基于某種法定權利而產生的、為法律所允許的壟斷，即合法壟斷；后一種壟斷是經濟學中的一般意義上的、為反壟斷法所反對的壟斷。今天人們越來越認識到，“壟斷”本是市場的一種結構或狀態，就其本身而言，它是一個中性概念(尤其是該壟斷結構或狀態并非通過損害社會公共利益和消費者利益而形成的，比如國家為了社會公共利益而賦權的壟斷經營)，只有當占據壟斷狀態的市場主體濫用市場優勢而實施排除或限制競爭并損害其他市場主體和消費者利益時，該壟斷才被認為有違公平競爭和破壞競爭機制而應受到法律規制。[1]因此，為了妥善處理和分別對待這兩種不同的壟斷，各國在反壟斷立法中規制非法壟斷的同時還規定了合法壟斷的適用除外。

在我國，理論界一般認為反壟斷法適用除外的情形主要包括兩類：一為自然壟斷，二為政策性壟斷。[2]其中，政策性壟斷是指國家基于政策性考慮，對于某些特定行業、特定主體和特定行為的壟斷予以法律許可，或法律規定予以鼓勵和扶助，或實行國家壟斷。通過對我國食鹽專營制度本身進行分析，不難得出食鹽專營制度形成的壟斷屬于國家壟斷的結論：國家壟斷是政策性壟斷的一種表現形式，它是指國家基于社會經濟總體和長遠利益及政治、國防和其他國計民生等方面的政策性考慮，通過法律規定某些特殊的重要經濟領域由國家直接投資經營，并在一定程度上排除非國家資本的進入。[3]國家壟斷作為一種特殊的壟斷，除了壟斷的一般特征外，還有以下三個特點：第一，出于國家利益或社會公益的考慮；第二，國家為投資經營主體；第三，一般有法律規定的明確授權。

《食鹽專營辦法》第一條規定：“為了加強對食鹽的管理，保障食鹽加碘工作的有效實施，保護公民的身體健康，制定本辦法。”由此可見，我國目前實行的食鹽專營制度最重要的目的在于針對我國普遍缺碘的狀況而普及碘鹽，是基于社會公益的考慮；中國鹽業總公司是國務院國資委管理的、由國家直接投資經營的國有大型企業，而各級鹽業公司則是由各級地方政府直接投資經營的國有企業，國家是投資經營主體；《食鹽專營辦法》和《鹽業管理條例》是國務院頒布的行政法規。因此，食鹽專營形成的壟斷是符合國家壟斷的特征的，屬于國家壟斷。

綜上可見，我國食鹽專營所形成的壟斷適用《反壟斷法》是有理論依據的。而從立法層面來看，我國《反壟斷法》第七條第一款也明確規定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。”根據該規定，可以看出《反壟斷法》也在一定程度上承認了專營專賣的合法性。

二、我國食鹽專營步入誤區：由合法壟斷到濫用壟斷

我國實行食鹽專營制度的主要目的在于確保食鹽安全和戰略儲備，這一制度本身無可厚非，但在現實運行中卻產生了巨大偏差，甚至出現鹽業公司非正常縱向壟斷食鹽市場的不合理現象，使食鹽業運行背離制度的應然狀態。

我國食鹽壟斷主要體現為以食鹽專營制度為基礎的鹽業公司壟斷。根據《鹽業管理條例》以及《食鹽專營辦法》規定，鹽業公司在實施食鹽專營的過程中，依法在食鹽批發環節具有壟斷力，這主要體現在：

其一，在獲得鹽業主管機構審查批準食鹽批發許可證中沒有競爭對手。《鹽業管理條例》規定鹽的批發業務由各級鹽業公司統一負責，《食鹽專營辦法》規定了國家實行食鹽批發許可證制度、食鹽批發許可證的管理規則以及取得食鹽批發許可證應具備的條件。上述規定相結合，共同確立了鹽業公司在食鹽批發領域的壟斷經營地位及獲得方式。

其二，在規定的銷售范圍內銷售食鹽，沒有競爭對手。《食鹽專營辦法》第十三條規定：“食鹽批發企業應當按照國家計劃購進食鹽，并按照規定的銷售范圍銷售食鹽。”這條規定具有兩層含義：第一，鹽業公司在購進食鹽以后到銷售食鹽的過程中沒有其他形式的企業與之競爭，處于壟斷經營地位；第二，各個地方的鹽業公司為本地區的食鹽批發的唯一經營主體，不僅沒有其他形式的企業與之競爭，而且該地區范圍以外的鹽業公司也不得與之競爭。

由此可知，鹽業公司在食鹽專營中的食鹽批發環節具有排除鹽業公司以外的其他企業競爭的壟斷地位，而各個不同地區的鹽業公司則在本區域內具有排除其他鹽業公司競爭的壟斷地位。[4]

但這種壟斷力也是有限制的：首先，關于食鹽購進的數量受到國家計劃控制；其次，食鹽購進及批發銷售的價格受到國家價格管制，《食鹽專營辦法》第十五條是國家對食鹽價格的規定；另外，我國《反壟斷法》第七條在規定對專營專賣經營者的合法經營活動予以保護的同時，也要求對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，并維護消費者利益。因此，我們可以得出鹽業公司合法壟斷的特征：第一，僅在食鹽批發環節具有排他經營的能力；第二，僅在規定地區范圍內具有排他經營能力；第三，沒有購進數量的決定權；第四，沒有購進及批發銷售的定價權；第五，自覺維護消費者利益。

以上五點，便是鹽業公司依法具有的壟斷力的合法界限。如果嚴格按照這樣的制度規定來運行，鹽業公司的壟斷便有法律依據，屬于合法的政策性壟斷，而且這一制度在我國普遍缺碘的國情下也具有合理性。那么，為什么這一制度卻受到越來越多的指責呢？國資委迫于壓力在 2008年表示下一步改革的重點就包括鹽業體制改革，究其原因，在于制度的現實運行已偏離了初衷，食鹽運營的中間環節即食鹽經銷商——鹽業公司的壟斷力膨脹，突破了合法界限仍不斷縱向擴張，因而產生了種種弊端。集中體現在：鹽業公司壟斷力突破食鹽批發環節，對上游生產領域及下流零售領域也具有控制權，從具體市場的專營(合法壟斷)擴張成為鹽業產供銷全行業的壟斷。這種縱向壟斷行為直接導致在確定的市場上,鹽業公司作為食鹽產品唯一的經銷商, 在政府的明示或默許下對專營產品具有壟斷定價的權利,在欠缺制度約束下，食鹽專營經銷商得以壓低生產商的供貨價格, 并憑借壟斷地位盡可能地抬高產品的市場銷售價格, 實現其壟斷利潤。

三、我國鹽業公司違法壟斷的成因及危害

(一) 鹽業公司違法壟斷的成因

1. 行政權力的不當讓與

鹽業公司壟斷力擴張，本質是其權力的擴張，即鹽業行政監督管理的相關權力由市場經營主體不恰當地承載和具備了。而行政權力的不當讓與，正是鹽業公司壟斷力擴張的根本原因。根據《鹽業管理條例》《食鹽專營辦法》以及《國家發展和改革委員會鹽業管理辦公室主要職能》中的規定，國家發改委為國務院授權的國家鹽業行政主管部門，鹽業管理辦公室是具體辦事機構，其職能范圍包括三個方面：鹽行業的整體發展與管理；食鹽專營的計劃分配和調撥；鹽政監督和執法。但在實踐中，由于國家發改委鹽業辦缺乏相應的人員編制和力量配備，鹽業辦的行業管理和食鹽分配計劃在很大程度上要依靠中國鹽業總公司的協助。在實際工作中，中國鹽業總公司協助國家發改委鹽業管理辦落實食鹽專營，組織和推進普及碘鹽供應，建立食鹽生產銷售網絡，受國家發改委委托編制全國年度計劃建議草案，并負責組織國家食鹽計劃的落實。因此，實際上中國鹽業總公司履行了相當一部分政府行政職能。而在地方層次上，絕大多數省、市、區實行政企合一的管理模式，即鹽務局和鹽業公司是“一套機構，兩塊牌子”，形成事實上的“利益共同體”。因此，雖然法規規定了鹽政管理和執法的權力屬于國家發改委鹽業辦公室，但在現實運作中，該權力并沒有統一到鹽業辦，而是形成了鹽業公司參與甚至代行鹽政管理和執法的政企不分、以企代政這一直接后果。

2. 立法的缺漏

行政權力之所以能夠介入鹽業公司，主要是由于缺少法律對政府行政部門“缺位行為”進行約束，并對鹽業公司的運營進行具體規制。

第一，鹽業制度構建中，權威法律缺失。首先在食鹽管理與運營上缺少一部權威的法律。從現行有關鹽業管理的法律法規來看,我國目前尚無專門規范鹽業管理的綜合性法律。中國鹽業管理最高層次的法律規范是行政法規。國務院頒布的行政法規有：《鹽業管理條例》《食鹽專營辦法》；國務院部門規章有：《食鹽價格管理辦法》；國務院部門規范性法律文件有：《關于改進工業鹽供銷和價格管理辦法的通知》 《國家計委辦公廳關于工業鹽價格管理有關問題的通知》《國家發展改革委鹽業管理辦公室主要職能》等；同時,地方各級人大、政府也相應制定出臺了配套政策法規和規定。此外,其他相關法律中也有鹽業資源管理等方面的法律規范,這些規范性文件組成了我國鹽業管理的法律規范體系。從我國的鹽業管理法律體系來看，沒有專門的法律規定，效力層次相對較低，也造成各項法律文件沖突的問題難以解決，法律欠缺統一性和權威性。

第二，現有法律規定未對鹽業公司的運營規則進行細化。即使我國現行的鹽業管理法律體系比較龐大，但是卻沒有一部法律文件對鹽業公司的運營制度進行詳細規定，也使鹽業公司在現實運營中具有較大的空間和彈性，而缺乏切實的約束和管理，從而也導致其壟斷力逐漸擴張膨脹。

第三，鹽業行政管理部門設置及權力配置不規則。[5]前面已有述及，中央鹽業行政管理部門(國家發改委鹽業管理辦)沒有完全行使其監督管理職能。從地方鹽業行政管理來看，由于歷史上全國鹽業管理體制變動頻繁，受鹽業公司隸屬不同的影響，鹽業行政主管部門的設置也不同。截至2006年底，省一級鹽務管理局(鹽業管理辦公室)有4個隸屬當地政府、18個隸屬發改委、2個隸屬糧食廳、4個隸屬商務廳(局)、2個隸屬供銷合作社、1個隸屬工業廳、2個隸屬商貿委。3個計劃單列市中，1個隸屬當地政府、2個隸屬輕工廳(局)。各省、市、自治區和計劃單列市的鹽務局、鹽管辦絕大多數與食鹽經營企業“一套人馬、兩塊牌子、合署辦公”——董事長(總經理)任局長(主任)，副董事長(副總經理)任副局長(副主任)，具體負責鹽政管理。食鹽經營、管理、執法一體運作，結合緊密，市(地)、縣一級更是如此。即使極少數政企分開的，在人員和費用上也與食鹽經營企業存在著“剪不斷理還亂”的關系。在這種體制下，食鹽經營企業一身二任：作為鹽業行政主管部門，它要追求“公平優先”；作為企業，它要追求“效率至上”。角色經常錯位，很難做到公平優先與效率至上的平衡，以行政權為企業謀利不可避免。另外，在政企合一的運行機制下，鹽政管理人員與經營管理人員身兼數職，身份不一、不分彼此或者頻繁交換崗位。亮證執法、收證銷鹽，執法人員的業績考核以銷售指標的完成高低為標準，收入與其掛鉤，上崗下崗甚至升遷都受其制約。這種制度安排嚴重制約了執法隊伍的專業化。

而行政權力的不當讓與與立法的缺漏，歸根結底可歸結為政府管制失靈(也有學者稱之為政府干預失靈或政府失敗)。實踐證明，不僅市場是有缺陷的，政府干預也會失靈，低效率、尋租、分配非公平性等大量問題在政府直接管制下凸顯。前文所論述的鹽業公司權力壟斷所導致的弊端，都是政府失靈的具體體現。

(二) 食鹽專營之壟斷力擴張帶來的危害

1. 私鹽泛濫，嚴重威脅食鹽安全

由于鹽業公司壟斷力的擴張，食鹽銷售環節產生巨大壟斷利潤，成為私鹽泛濫的一大誘因。目前，食鹽每噸出廠價為400～500元，經過三級鹽業公司后最終以每噸1 500元左右的價格到零售點，賣到消費者手中每噸就到了2 000元左右。鹽業公司通過計劃和定價控制食鹽生產企業，在整個食鹽生產流通環節獲取了高額壟斷利潤。如此暴利誘發了一個龐大而又頑固的私鹽市場，而且，不乏私鹽販賣者與官辦鹽業公司勾結、甚至鹽業公司自己直接販賣私鹽的行徑。[6]

食品安全問題目前是全中國乃至全世界都密切關注的問題，在人們加強對牛奶、雞蛋等各種食品的安全檢測時，可能忽略了我們每天都要食用的鹽的安全問題。我國實行食鹽專營的主要目的是為了消除和防止碘缺乏病。我國地域廣闊，經濟發展極不平衡，如果將食鹽市場化經營，根據市場經濟的基本規律，許多經濟欠發達地區往往也是碘嚴重缺乏的地區，由于經營成本巨大而可能游離于市場范圍之外，因此，專營制度是保障碘鹽供應、防止碘缺乏病最有力的手段。

然而，私鹽不僅對防止碘缺乏病起了反作用，長期食用還會危害人體健康。私鹽是未經加工處理的礦井鹽，其特點是其中一般不含碘或含量極微，且往往含有過量的礦物元素和有害雜質，長期攝入對健康極為有害。更嚴重的是，如果經常食用私鹽可能導致地方性甲狀腺腫，母親缺碘，可致嬰兒智力低下，生長緩慢、癡呆，成年女性缺碘，可影響生長發育。很明顯，私鹽泛濫，食鹽安全沒有保障，存在極大的社會危害性。2008年底一直延續到整個2009年，全國在指責沿海富碘地區無法買到不加碘鹽，從另一個角度揭示了食鹽壟斷專營所導致的食鹽安全問題。

2. 權力尋租，導致行政腐敗

權力尋租概念源于尋租理論——一個解釋特定腐敗現象的重要理論。具體來講，權力尋租是指政府各級官員或企業高層領導人利用手中的權力，避開各種制度監控，從而尋求并獲取自身經濟利益的一種非生產性的活動。

前文已述及，事實上中國鹽業總公司履行了國家發改委鹽業管理辦的一部分行政職能。而在地方層次上，絕大多數省、市、區鹽務局和鹽業公司是“一套機構，兩塊牌子”。由于食鹽生產供大于求，因此在實際的專營環節存在著尋租等較大的腐敗現象，一些地方和部門權力行為有著強烈的利益導向性，借執法之名或行保護違法之實，或挖空心思“設租”，以非法利益供養執法隊伍，形成執法與違法相互依存的黑色“執法產業”。鹽政管理(包括執法隊伍和執法費用支出)的行政支出也由各地鹽務部門承擔，成為食鹽銷售的成本，行政開支最終轉嫁給消費者。

3. 控制生產流通，攫取壟斷利潤，損害生產者和消費者利益

一方面，鹽業公司控制著食鹽生產。如前所述，中國鹽業總公司掌握著食鹽分配計劃和屬于鹽業行政部門職權的食鹽生產許可證的發放。由于鹽場生產工業鹽和食鹽的成本相差不大，但加碘后出廠的食鹽價格要遠遠高于工業鹽。因此，生產企業的效益主要取決于食鹽計劃，這便等于是鹽業公司掌握著食鹽定點生產企業的“命門”，具體體現在：在制定食鹽計劃中，鹽業公司向制鹽企業索要各種補貼、回扣；在食鹽計劃執行過程中，各地鹽業公司以運費補貼、倉儲補貼、回籠貨款獎勵、銷售獎勵等名目降低了被列為國家指令性價格的食鹽價格。

另一方面，鹽業公司在食鹽流通階段攫取了高額的壟斷利潤。由于在確定的市場上，食鹽的經銷商是唯一的，在政府的許可下對食鹽具有壟斷定價的權利，他們常常傾向壓低生產商的供貨價格，憑借壟斷地位盡可能抬高產品的市場銷售價格，從而實現壟斷利潤。以北京市為例：目前中鹽北京鹽業公司銷售的食鹽價格為1.30元/斤/袋(2 600元/噸)，批發價為2 180元/噸，去掉采購、加碘、包裝、批發經銷等費用——加碘的額外費用僅為25元/噸，排除非經營性支出,其凈利潤高達67%，而制鹽企業的平均利潤率只有4%。據報導，省鹽業公司老總的年薪30-40萬元，普通干部年薪10萬元以上。“壟斷—高價—加強壟斷”，形成了一條“循環鏈”，以犧牲制鹽企業、用鹽企業和社會利益為代價，換取了鹽業公司的一家獨大。

四、完善我國現行鹽業運營體制，化解違法壟斷行為

面對當前食鹽業政府失靈的局面，有人發出了廢除食鹽專營制度的呼聲，提出讓政府取消對食鹽業的干預和控制，認為食鹽不具有排他性和非競爭性，是私人產品而非公共產品，應該選擇市場交易方式；加碘可以通過市場與政府的雙重監管來實現，并不成為開放市場的障礙。

但筆者認為，立即取消食鹽專營制度的條件還不成熟。目前，食鹽專營制度還有其存在的合理性與必要性：

從國情來看，我國屬于碘缺乏較為嚴重的國家，病區波及29個省、自治區、直轄市，病區人口4億多人，占世界病區人口的40%。食鹽加碘是全世界公認的持續消除碘缺乏病行之有效、簡易、安全的主導措施。我國西部地區、邊遠地區和貧困地區合格碘鹽食用率仍然較低，應充分認識消除碘缺乏病工作的重要性、艱巨性、反復性和長期性，也可以進一步認清食鹽專營的必要性。當然，我們在關注食鹽加碘的同時，還要關注沿海富碘地區不加碘食鹽的供應問題。

從各國的鹽業管理制度來看，西方國家如英、法、美、日，均實行鹽業團體集中統一經營。美國產銷一體，鹽廠生產，有六家公司負責銷售，各公司與用戶簽訂長期供貨合同，再向所屬鹽廠下達生產計劃，產、銷保持絕對均衡，比我國的計劃管理還要嚴苛。日本實行委托專賣，由大藏省授權專賣事業部統一管理，全國實行統一價格和包裝。中外之間雖社會制度不同，但對食鹽實行嚴格的專賣計劃管理則異曲同工，實行鹽業壟斷經營也是由食鹽行業的特殊性所決定的。筆者認為，盡管我國食鹽業的政府管制出現了一些問題，但全盤推翻政府干預也是不現實的。在現階段，主要應該從以下兩個方面來完善我國的食鹽專營制度，對扭曲的制度予以糾補。

(一) 進行食鹽體制改革

隨著中共十七屆二中全會審議通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，中國迎來了第六次行政體制改革，而食鹽體制改革無疑也是行政體制改革的一部分。[7]行政體制改革有廣義和狹義之分。廣義的行政體制改革包括了一切與國家公共行政權力的歸屬及其行使相聯系的，而不僅僅是與國家公共權力的歸屬及其行使相聯系的改革；我國的行政體制改革是狹義的行政體制改革，即以政府為中心的國家行政管理體系的改革。政府行政體制改革本身不是目的，它是達到各種目的的手段。這些目的包括節省公共開支、提高公共服務的質量和對社會公眾負責的責任心、避免政府越位、缺位和錯位，使政府的作用更有效力以及增強人們有效選擇政策和貫徹政策的機會。我國目前行政體制改革的方向應該是建設服務型政府。我國政府過去是一個管制型政府，以政府為主導，導致全能政府擅權專權、職能無限擴張，失去監督。在當前的新形勢下，建設服務型政府就成為行政改革的方向。服務型政府要求政府適應經濟全球化和世界貿易規則的需要，堅持公開、公正、合法、透明等原則，用市場經濟的觀點和方法解決機構設置重疊、職能交叉、政出多門、重復管制等問題，努力把政府工作重心轉移到加強市場調節、社會監管、依法行政、公共服務等職能上來。具體到食鹽體制改革上，我們必須注重以下幾個方面：

第一，引入競爭機制。目前全國食鹽生產實行計劃分配，在這種計劃分配方案中，企業不分大小、技術裝備好壞、產品質量高低，都可以從中得益，這樣就排斥了來自市場的競爭，優勝劣汰更加無從談起。20世紀80年代以前，在美國等經濟發達國家，政府管制被政府倚重，但政府管制帶來了自身難以解決的問題，所以在全球又掀起了放松和解除管制、用競爭政策取代管制的改革浪潮，這股浪潮同樣波及到我國。[8]其實，在現階段我國的食鹽業領域，可以考慮逐步實行產銷直接見面，在生產和銷售環節適當引入競爭,以縮小出廠價與銷售價之間不合理的高達4-5倍的差價，這也是符合廣大消費者的根本利益的。另外，在市場經濟的今天，作為市場主體的食鹽生產者也應該樹立起自己的品牌。換而言之，我們在食鹽業領域完全可以注重政府管制與反壟斷規制的協調。

第二，政企分開，打破“一套機構，兩塊牌子”的格局。[9]政企分開包括三個方面的內容：①政府與企業的社會職責分開。政府的社會職責是對國家和社會公共事務進行有效的管理，而企業的社會職責是依照國家法律和市場規則，以最少的投入向社會提供最多最好的產出；②企業所有權與經營權的分開；③政府國有資產所有者職能與行政職能分開。在政企分開上，廣東省早有先例——2004年，廣東省將鹽業行政管理職能由省鹽業總公司劃入省經貿委，撤銷食鹽專賣的牌子，結束了廣東省長達30年的鹽業管理政企不分的歷史。

第三，正確處理政府、企業與協會的關系，充分調動各方積極性。政府主要負責有關法規、政策的制定，并監督執行，進行宏觀調控；鹽業企業是專營的主體，食鹽專業的法律法規與政策要通過企業的生產、經營、運銷來體現；鹽業協會則是聯系政府與企業之間的紐帶和橋梁，政府可以將一部分事務委托給鹽業協會管理，并經常聽取協會對食鹽管理的建議和意見，協會也有責任及時地將問題與建議反映給政府。

(二) 完善食鹽業立法

體制的運行也必須依靠法律的強制力作保障。面對上述立法上的缺漏，我們可以從以下四個方面來加以完善。

第一，提高食鹽業的立法層次，除了依據 2009年頒行的《食品安全法》作為保障食鹽安全的基本法，還需要在法律層面制定一部具有權威的專門的《食鹽專營法》或《鹽業法》，并在其中專章規定食鹽專營的有關內容。

第二，提高《食鹽專營法》或《鹽業法》的可操作性。如對鹽業公司的運營規則進行細化，再如要明確鹽產品的基本定義，對不同鹽產品的內涵、外延作出較為明確的規定。

第三，在明確食鹽專營主管機構的基礎上，合理設置鹽業行政管理部門并明確其職能范圍，規范食鹽專營的管理工作，從根本上杜絕以企代政、政企不分現象。

第四，建立違反食鹽專營法律法規的責任體系。我國目前食鹽專營法律法規的法律責任規定層次不分明，《食鹽專營辦法》和《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》中對違反食鹽專營管理法規的責任規定過輕，既起不到處罰應有的作用，也無法與有關非法經營食鹽的刑法規定很好地銜接起來，不利于食鹽專營管理的執法工作。因此在立法完善時，可適當加大處罰力度，建立層次分明的責任體系。

[1] 時建中. 反壟斷法[M]. 北京: 中國人民大學出版社, 2008: 6?8.

[2] 孫晉. 反壟斷法適用除外制度構建與政策性壟斷的合理界定[J]. 法學評論, 2003, (5): 48?56.

[3] 漆多俊. 經濟法基礎理論(第四版)[M]. 北京: 法律出版社, 2008: 202?203.

[4] 龍超. 論我國食鹽專營體制及其未來變革[J]. 經濟問題探索, 2005, (12): 12?15.

[5] 柴進. 食鹽專營的必要性及其法律規范問題的探討[J].社科縱橫, 2004, (10): 17?20.

[6] 李雪萍, 庫東方. 透析鹽業腐敗[J]. 先鋒隊, 2008, (8): 23?25.

[7] 唐肖霞. 第六次行政體制改革淺談[J]. 南方論刊, 2008, (4): 5?8.

[8] 朱家賢. 反壟斷立法與政府管制[M]. 北京: 知識產權出版社, 2007: 144?147.

[9] 呂福玉. 論鹽業管理體制改革的可能性[J]. 四川理工學院學報(社會科學版), 2007, (1): 35?37.

Variation and hazard of the monopoly in Chinese salt industry franchise and it’s rectification

SUN Jin, FAN Zhou, QIN Li

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

There is a franchise system in Chinese salt industry, which is essentially a policy monopoly. It means that the state carries out a mandatory management on salt industry, and administrative departments are in charge of the supervision and punishment on production, distribution of salt and operations of salt industry, while the salt companies are only in charge of the wholesales of salt. However, the variation of the legal monopoly of salt companies due to legislative gaps and improper administrative powers has brought kinds of drawbacks, such as power rent-seeking and risks of food safety in salt market. This paper puts forward some specific recommendations from two angles of structural reformation of the salt industry and perfection of the salt legislation, so as to get rid of the illegal practice.

salt monopoly; policy monopoly; food safety; structural reformation in salt industry

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D913

A

1672-3104(2010)02?0009?06

[編輯：蘇慧]

2009?07?06；

2010?01?29

孫晉(1971?)，男，安徽金寨人，武漢大學法學院副教授，伯克利加州大學法學院2009年度訪問學者，中國經濟法學研究會理事，主要研究方向：經濟法學和商法學.