治理理論視野下的返鄉農民工培訓

許源源，陳靜

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410083)

治理理論視野下的返鄉農民工培訓

許源源，陳靜

(中南大學公共管理學院，湖南長沙，410083)

從治理理論的角度來分析返鄉農民工培訓，其內容主要集中于培訓主體、培訓主體間關系以及返鄉農民工的積極性和主動性三個方面。當前返鄉農民工培訓存在著主體殘缺(主要是非政府組織沒有發揮應有的作用)，農民工積極性和主動性不足等弊端。應該通過吸收非政府組織參與，強調主體間互動協商等方式來完善返鄉農民工培訓的治理結構，從而提升培訓績效。

培訓；返鄉農民工；治理理論；農村扶貧；農村發展

一、返鄉農民工培訓問題的產生及目前的應對措施

世界性金融危機的暴發使得我國一大批缺少技術和能力的農民被迫返鄉。2008年，全國農民工失業返鄉的數量較以前有明顯增長。國家統計局調查表明，截至2009年春節前，返鄉農民工為7 000萬人左右，約占外出農民工總量(14 041萬人)的50%。春節后，在返鄉的7 000萬農民工中，大約80%以上已經進城務工，其中，有4 500萬已經找到工作，1 100萬人仍處于尋找工作狀態；近20%就地就業或創業或尋找工作[1]。

國務院和中央有關機關非常重視返鄉農民工問題，及時作出政策部署，一些相對落后的中部和西部地區省份也紛紛出臺各種政策以應對農民工返鄉潮。對農民工進行培訓是當前較為普遍的做法。2008年12月20日，國務院辦公廳頒布的《關于切實做好當前農民工工作的通知》要求“加強農民工技能培訓和職業教育”，[2]教育部也于2009年2月20日頒布了《關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通知》，要求“各地教育局積極主動開展返鄉農民工的技能培訓”，“切實落實開展返鄉農民工職業教育和技能培訓的學校”，“精心組織實施教育培訓工作”，并“多渠道解決經費投入”[3]。

由此可見，對返鄉農民工的教育培訓是近期農民工工作的重要內容之一。但是，返鄉農民工培訓的效果如何，政府、培訓機構、企業和農民工之間是何種關系，農民工的積極性和主動性在培訓中能否表現出來等問題，還缺少較為系統的回答。

返鄉農民工的培訓離不開各級政府的推動，而政府推動作用最關鍵的著力點就在于調動返鄉農民工和職業培訓機構參與職業培訓的積極性[4]。之所以要求政府推動，主要原因就在于返鄉農民工無力承擔培訓所需的費用，需要政府通過公共財政予以解決。

有學者質疑政府推動培訓的效果。他們指出，現實中的培訓比較多的是“為了拿中央的培訓費，真正幫農民培訓的，還是很少見到”。[5]更有一些行政機關在自己主導的培訓中弄虛作假，貪污、挪用培訓農民款。[6]有學者擔心，“如果仍然由行政機關為首來搞農民培訓，會變成為新一輪行政機關更新辦公大樓和高級賓館的運動，而真正需要培訓的農民仍然難于接受培訓，甚至于連這樣的‘培訓中心’也‘進不去’”[6]。但是，這些質疑并不反對政府在其中發揮作用，而是要求“政府將培訓納入到一個體系里面來，政府要出錢，真正讓他們(農民工)培訓，一年、半年，經濟形勢好了再說”[5]。這一培訓體系是基于政府單一主導之下的低效而提出的。有學者指出，“政府畢竟只是一級公共職能服務機構，在扶持農民工就業的同時，也正面臨著來自社會其他各層面的公共服務難題，公共財政支付能力和靠政府投資創造出來的就業崗位始終是有限的。僅靠政府去解決農民工就業難題，確實不是一個萬全之策。”[7]

對于返鄉農民工培訓效率低下問題，有學者指出，“勞動和社會保障部門扮演了三合一這樣的一個角色，由他們來決定社會培訓機構能不能辦。由他們來檢查教育水平，他們決定最后這個錢怎么分。這樣的一個三位一體機制，指望他們去監管那些學校是根本不可能的”。[8]在這樣的體制之下，農民工的選擇權被極大地限制。培訓中最大的問題在于沒有針對性，而沒有針對性的原因之一就是政府的唯利性。

針對政府單方面推動的培訓效率低下，如何提高培訓效率，學界從培訓內容和培訓主體兩個角度進行了分析。首先，從培訓內容而言，“要解決結構性失業問題，政府要及時發布相關的就業信息，同時要針對一些新崗位對農民工進行培訓”，要“加快落實以第二代農民工為主體的農民工培訓規劃，輸出地、輸入地政府和企業都要加大投入，大規模開展針對性、實用性強的農民工技能培訓。目前許多農民工渴望培訓但對于培訓內容有些迷茫，既不知道學什么好，也不知道到哪里去學。技術培訓、技能培訓以及綜合培訓等各類培訓供給明顯不足”。[9]其次，從培訓主體而言，要發揮培訓機構、企業和政府三方面的作用。政府在其中的作用主要體現為支付經費，而不具體組織培訓，可以通過政府購買培訓的方式來把培訓經費直接劃拔到企業或培訓機構，然后讓農民工接受他們的培訓。[6]也可以用“培訓券”的形式來安排培訓，即政府把培訓經費兌換成“培訓券”，農民工拿著這些培訓券去參加所有有資格辦農民工培訓的機構和企業舉辦的培訓，培訓機構或企業拿著這些培訓券從政府那里兌換現金。[5]這種方式能夠使農民工的選擇權體現出來，從而提高培訓的針對性和實效性。而對于企業來說，培訓農民工既是發展自身的需要，也是其應該擔當的社會責任。[7]

二、治理理論視野下的返鄉農民工培訓

筆者認為，用治理理論來分析當前的返鄉農民工培訓問題，也許能取得較好的效果。治理理論是產生于20世紀70年代末期的一種新型管理理論，主要應用于政府公共管理領域。治理理論強調治理中的多元主體和主體間的互動協商。返鄉農民工培訓在當前是我國各級政府供給的公共產品之一。在供給這種產品的過程中，必然會涉及到誰供給，怎么供給，供給誰等問題。通過治理理論可以更詳細地分析培訓主體以及主體之間的關系，從而為改善返鄉農民工培訓提供理論支持，推進培訓目標的實現。目前，返鄉農民工培訓主要存在以下問題。

(一) 培訓供給主體的缺失

從政策層面而言，農民工培訓的主體應該是多元的。2003年9月9日由農業部、勞動部、教育部、科技部、建設部和財政部聯合頒布的《2003～2010年全國農民工培訓規劃》就指出，農民工培訓要“進一步調動農民工個人、用人單位、教育培訓機構、行業的積極性，多渠道、多層次、多形式地開展農民工培訓工作，逐步形成政府統籌、行業組織、重點依托各類教育培訓機構和用人單位開展培訓的工作格局”。[10]2006年3月27日國務院頒布的《關于解決農民工問題的若干意見》也要求“勞動保障、農業、教育、科技、建設、財政、扶貧等部門要按照各自職能，切實做好農民工培訓工作”，“強化用人單位對農民工的崗位培訓責任”，“充分發揮各類教育、培訓機構和工青婦組織的作用”，“建立由政府、用人單位和個人共同負擔的農民工培訓投入機制”。[11]《關于切實做好當前農民工工作的通知》則要求“各有關部門和教育培訓機構”，要繼續做好農民工教育培訓工作。[2]教育部也要求“各級教育行政部門要在當地政府統一領導下切實發揮好培訓的主力軍和工作平臺作用，積極組織職業學校、成人學校幫助返鄉農民工獲得必要的職業技能，提高就業和再就業能力，盡快重返就業崗位”。[3]

治理理論所涉及的主體通常包括政府、市場組織、社會組織和公民四個方面。而以上政策文本所涵蓋的主體有政府部門(主要是人保、教育、農業、科技、建設、財政和扶貧等部門)、教育培訓機構(主要是職業技術學院)和企業。顯然，農民工作為主體的地位被忽略了。這與治理理論是不相適應的。從根本上說，培訓返鄉農民工的目的是通過提升農民工技能使之再就業，從而一定程度上滿足農民工的生存需要和企業的發展需要。如果不能獲取農民工的實際需求信息，不能針對企業的現實要求來開展培訓活動，那么無論投入多少資金都屬于一種浪費。社會組織，特別是一些非政府組織作為治理的主體之一在政策文本當中也沒有明確提出。雖然政府無法直接明確地要求非政府組織去承擔培訓返鄉農民工的責任，但有責任的社會組織是不應該缺席的。

換一種視角來看政府的培訓計劃，還可以發現返鄉農民工培訓主體實際上是非常單一的。農民工所在地的地方政府(部門)壟斷了培訓組織權和財政投入。政府部門不可能親自承擔具體的培訓工作，只能交由培訓機構和企業來實施培訓，因而選擇哪些培訓機構或企業參與培訓是由政府說了算。培訓機構和企業必須依賴于政府才能分享到農民工培訓的益處。此時的政府正如治理理論所反對的“統治”模式一樣，具有權威的唯一性和單方面的發號施令權。

(二) 培訓主體間關系處理欠合理

規范的治理理論所要求的治理主體之間的關系體現在職能安排和運行機制兩個方面。政府不再是唯一的公共服務供給者，它將一些市場組織或社會組織能夠承擔的職能轉移出去，而保留評估這些組織最終供給績效的職能，通過目標設定和經費支持來規范市場組織和社會組織的供給行為。如果某些公共物品供給職能不能完全由市場組織或社會組織來承擔，而政府本身又不能獨自承擔的話，政府會尋找到一種合理的方式來要求多種主體共同承擔此職能。無論是某一主體的單獨承擔，還是多個主體的共同承擔，它們之間的運行機制都是協商性的和互動性的。此外，在多元互動過程中，公共服務的最終享用者也會被要求參與進去發表自己的意見，展示自己的需求，從而提高供給績效。

從目前返鄉農民工培訓活動的產生發展過程來看，各個主體之間的關系存在以下問題。

1. 政府指定培訓實施主體

政府部門在國家的政策要求之下選擇某些職業教育機構和企業作為培訓實施主體。在被選擇的過程中，這些培訓實施主體會通過一定的方式來展現其培訓能力，以獲取培訓經費或勞動力。在這一環節上，政府是具有絕對權威的選擇者，而培訓實施機構必須滿足政府的要求才能獲得培訓資格。因此，協商和互動雖然有存在的可能，但在政府絕對權威面前，單向性的權力運行更加普遍。在實際運作過程中也存在著某些培訓機構被迫參與培訓的情況。比如，政府選擇某一企業參加定點培訓，往往會要求企業承諾與參加培訓的農民工簽訂所謂工作合同，在培訓結束后必須安排他們在該企業就業一段時間。而該企業本身可能績效不高，存在著發展的困難，參與培訓可能迫于政府的壓力，這樣的培訓績效可想而知。

2. 返鄉農民工培訓選擇有限

政府根據本地農民工的情況，在一定范圍內公開發布公告，吸引農民工參加培訓。農民工則會根據自己的需要來選擇是否參加培訓。在這個過程中，農民工應該是有一些自主權的。但是，由于市場組織的培訓費用太高，社會組織的培訓太少，農民工想要通過培訓提高自身的技能，只有選擇政府舉辦的培訓。因而其選擇面不廣。

3. 培訓實施主體決定培訓內容，農民工培訓意愿缺位

培訓機構與農民工之間的關系為學校和學員的關系。學校已經先行決定了農民工要接受什么樣的培訓，將提供哪些知識技能培訓，開設哪些課程，由什么樣的人進行授課等有關內容。這個計劃可能是政府與培訓機構共同擬定的結果，農民工培訓意愿無法體現出來。一旦農民工不能從培訓中獲取所需的知識技能，他可能不參加或退出這種培訓。對于政府和培訓機構來說，這是農民工自身的原因和責任，不會影響到培訓過程的完成。因而，這兩個主體之間的關系也是單向的，農民工只是被動的信息接受者，沒有太多的發言機會。

4. 政府的培訓績效評估失實

無論是企業還是職業教育機構承擔的培訓，只要是政府出資，都必須接受政府的評估。這是出資者的權力，也是政府的責任。要有正確的評估，就需要有農民工的配合，如何讓農民工表達出其真實的感受就成了政府在評估時的最重要任務。培訓實施機構和政府與農民工之間的關系變成調查者與被調查者的關系，從而具有一定程度的雙向性。但是，當某些政府部門與培訓實施主體勾結在一起，把獲取利益作為唯一目標時，調查就會成為一種形式，農民工的真實感受就會被他們的虛假數據所取代。近年來所發生的多例農民工培訓腐敗案件即是如此。

5. 缺少政府與非政府組織間的穩定合作模式

非政府組織不以營利為目的，其成員的志愿性和組織與公眾的近距離使得其能夠獲取相對于其它培訓機構和政府部門來說更多的真實的農民工培訓需求，更能激發農民工參加培訓的欲望。綜合當前的返鄉農民工培訓現狀來看，尚缺少政府與非政府組織之間的穩定合作模式。作為一種優質培訓者的非政府組織在返鄉農民工培訓領域有較多的缺席。但非政府組織主持的培訓沒有政府的支持，可能會因為資金缺乏而不愿意或不能夠組織開展培訓工作。

(三) 農民工要求培訓的積極性、主動性不夠

農民工的積極性和主動性主要表現為農民工展示自己的需求、主動尋找培訓機會、自主選擇培訓實施主體和培訓內容。從當前的培訓實際來講，農民工的積極性和主動性并不高，主要有以下原因。

1. 被動選擇培訓實施主體和培訓內容

這是農民工要求培訓的積極性、主動性不夠的主要原因。有很多農民工根本不知道為什么培訓、培訓什么、培訓之后有什么用。同時，即使一些有過打工經歷的返鄉農民工，他們知道自己需要什么樣的技能，但因沒有他們所需的培訓內容，因而他們參加培訓的積極性主動性仍不高。

2. 培訓內容過分注重自主創業

從已有調查情況來看，培訓內容過分注重自主創業。其實，返鄉農民工中的大多數最終還是會走出家鄉打工而非在當地創業。因此，培訓內容就應該有針對性，不能把創業培訓作為主要內容，而應該堅持技能培訓為主。更不能盲目地簡單地給予他們創業經費，而不考慮他們是否能夠充分利用。既然他們多數還會走出家鄉打工，那么政府和培訓實施主體就應該明確他們將要到達的地區，可能從事的工作，從事該項工作需要的技能，農民工自身的欠缺等信息，然后再有針對性地開展培訓。

3. 培訓地選擇欠妥

培訓地點應選擇在打工地而非家鄉較為妥當。因為打工地能夠提供他們更真實的工作需求信息。因此，需要家鄉政府與打工地政府之間有一個良好的溝通機制以及利益分配機制。比如說“培訓券”通用制度就是一個可行的做法。

三、簡短的結論

由上述分析可見，要搞好返鄉農民工培訓，其一，返鄉農民工培訓必須發揮農民工的積極性和主動性，特別是要盡量根據農民工對未來工作所需技能的理解來提供培訓內容和培訓方式。其二，政府要推動非政府組織參加返鄉農民工培訓工作，并提供它們足夠的政策和資金支持。其三，政府要改變其單一主導的角色，使各培訓主體以及農民工認識到主體之間的平等性，盡量多地采用協商的方式來安排培訓事務。

[1] 國家統計局. 截至 2008年末全國農民工總量為 22542萬[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20090325_4025474-06.htm, 2009?03?25.

[2] 國務院辦公廳. 關于切實做好當前農民工工作的通知[EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2008-12/20/content_1183721. htm, 2008?12?20.

[3] 教育部. 關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通 知 [EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2009-03/12/content_ 1257911.htm, 2009?02?20.

[4] 皮江紅. 教育券: 政府推動返鄉農民工職業培訓的阿基米德支點[J]. 經濟論壇, 2008, 24: 123?124.

[5] 秦暉, 于建嶸, 曹景行. 經濟危機下的農民工問題[EB/OL]. http://news.qq.com/a/20090315/000551.htm, 2009?03?15.

[6] 趙俊臣. 農民工失業返鄉怎樣再就業？[EB/OL]. http://nc. mofcom.gov.cn/news/8631901.html, 2009?04?30.

[7] 王成應. 農民工就業不能全靠政府[EB/OL]. http://ll.peoplexz. com/25151/20090331185457.htm, 2009?03?31.

[8] 劉戈. 誰來根治“農民工培訓”制度缺陷？[EB/OL]. http://space.tv.cctv.com/article/ARTI1240380261950691, 2009?04?22.

[9] 趙慧. 農民工, 改變身份的路還有多長[EB/OL]. http://www. cfen.com.cn/web/meyw/2009-03/19/content_502915.htm, 2009?03?19.

[10] 農業部. 2003-2010年全國農民工培訓規劃[EB/OL]. http:/ /www. cin.gov.cn/indus/file/2003101301.htm, 2009?09?09.

[11] 國務院.關于解決農民工問題的若干意見[EB/OL]. http://news. xinhuanet.com/politics/2006-03/27/content_4351076.htm, 2006?03?27.

Training of migrant workers rreturned: a framework of governance theory

XU Yuanyuan, CHEN Jing

(Public Administration College, Central South University, Changsha 410083, China)

This paper analyzes the training of migrant workers returned from the perspective of governance theory, whose content is mainly concentrated in three areas: the main training, relationship between the main training as well as enthusiasm and initiative of the return of migrant workers. At present, there are some shortcomings in the training of the migrant workers returned, such as the main defect (mostly non-governmental organizations did not play its due role), shortage of migrant workers initiative and so on. To perfect the governance structure of training of migrant workers returned should involve non-governmental organizations; emphasize the interaction between the main consultation and any other manner in order to upgrade the performance of training.

training; the return of migrant workers; governance theory

book=16,ebook=124

C936

A

1672-3104(2010)02?0037?04

[編輯：顏關明]

2009?09?07

國家社科基金項目“中國農村扶貧瞄準問題研究”(項目編號：07CZZ002)；湖南省軟科學重點項目“湖南省農村扶貧資金投入模式研究”(項目編號：2007ZK2011)

許源源(1974?)，男，湖北黃梅人，中南大學公共管理學院副教授，主要研究方向：地方政府與區域公共管理.