預(yù)算公開百年夢

梁發(fā)芾

“兩會”召開前夕,人們對于預(yù)算公開的呼聲,似乎更加強(qiáng)烈了。不久前,財政部也發(fā)話說,要安排部署各地進(jìn)行預(yù)算公開的工作。政府預(yù)算公開是中國人整整一百年的夢想,現(xiàn)在,終于到了有望圓夢的時候了。

中國古代財政本無預(yù)算一說,更不存在預(yù)算公開的思想與實踐。“預(yù)算”與“預(yù)算制度”都是舶來品,它起源于英國,通過日本進(jìn)入到中國人的政治生活之中。

晚清時期的駐日公使黃遵憲,在他1895年刊行的《日本國志》一書中最早介紹了西方的預(yù)算制度:“泰西理財之法,預(yù)計一歲之入,某物課稅若干,一一普告于眾,名曰預(yù)算。及其支用已畢,又計一歲支出,某項費若干、某款費若干,亦一一普告于眾,名曰決算。其征斂有致,出納有程;其支銷各有實數(shù),于預(yù)計之?dāng)?shù)無所增,于實用之?dāng)?shù)不能濫;取之于民,布之于民;既公且明,上下平信。”又稱“日本仿泰西治國之法,每歲出入,書之于表,表示于民。”

這就是今天我們所熟知的“預(yù)算”的來歷。黃遵憲介紹的日本預(yù)算制度,是明治維新后向西方學(xué)習(xí)而設(shè)立的制度。黃遵憲的介紹給予當(dāng)時中國人的最大亮點是:西方和日本的預(yù)算制度將政府的收支“一一普告于眾”、“表示于民”,是向社會公眾公開的。這是中國傳統(tǒng)財政所無法想象的事情。

中國傳統(tǒng)皇朝財政一直實行秘密財政。政府收支數(shù)據(jù)和支出方向,只有皇帝和高級大臣掌握。而在歷史上大多數(shù)時期,中國財政又分為皇室財政和政府財政。即使政府高級官員知曉政府財政收支情況,而對于皇室財政,高級官員也不知其詳。宋朝的皇帝規(guī)定,皇室財政管理者如果對外透露皇室財政的收支秘密是要殺頭的;明朝的皇帝在江山風(fēng)雨飄搖的時候向人民強(qiáng)派軍費,向大臣強(qiáng)索捐款,但是,李自成進(jìn)入北京后發(fā)現(xiàn)皇帝小金庫里有數(shù)千萬兩的銀子,而這些銀子,政府高官也是不知道的。甚至在唐朝,有的皇帝竟將政府財政交給太監(jiān)管理,政府高官不知道政府財政的底細(xì)。

中國皇朝實行秘密財政,是因為在古代,人們普遍認(rèn)為,繳納皇糧國稅,是作為臣子與百姓的普遍義務(wù),皇糧國稅一旦上繳,這些錢糧如何支配,是皇帝自己的私事,臣民們是沒有資格去過問的。因此,歷史上秘密財政運行數(shù)千年,沒有任何一個思想家提出讓皇帝公開每年的財政收支情況。相反,歷史上的思想家反而強(qiáng)調(diào)“民可以樂成,不可以慮始”,將老百姓排除在決策的大門之外;更有甚者,他們強(qiáng)調(diào)“事以密成,語以泄敗”,崇尚策略、陰謀、權(quán)術(shù),視人民為大敵,財政收支的公開透明是執(zhí)政的大忌。因此,中國的留學(xué)生和駐外公使們,在西方和日本發(fā)現(xiàn)這些國家將財政收支情況“書之于表,表示于民”的時候,其驚訝之情,是可以想見的。

這些人很快就發(fā)現(xiàn)了公開透明的預(yù)算制度是這些國家繁榮富強(qiáng)的制度基礎(chǔ)。駐英公使郭嵩燾說,英國正是由于有這樣的先進(jìn)財政制度,“而后知其君民上下,并力一心,以求制治保邦之義,所以立國教千年而日致強(qiáng)盛者也”。既然預(yù)算公開有這樣的好處,中國先知先覺的知識分子也就發(fā)出在國內(nèi)建立預(yù)算制度、預(yù)算公開的呼聲和請求。這些呼聲和請求通過大眾傳媒的報紙發(fā)表出來,產(chǎn)生了巨大的影響。1906年11月6日《南方報》刊載《論中國于實行立憲之前宜速行預(yù)算法》一文,深入介紹了西方預(yù)算制度,指出:“國用之支出亦為民也,支出為民,故不得不邀民之許可,欲民許可,不得不受其監(jiān)督。預(yù)算者,受民之監(jiān)督之憑證也”。1907年4月21日,《時報》發(fā)表《論國民當(dāng)知預(yù)算之理由及其根據(jù)》,說:“租稅征之于民,用之何途,但使國民知之。若但供政府之浪用,納稅者其能無怨望乎?我國以財政困竭之故,百端羅掘以要需,然其充何用之費用,吾民不得而過問也。今擬編制預(yù)算案,是欲公示于民矣。”道理說得已經(jīng)非常透徹,今天呼吁預(yù)算公開的理由,不過是對這些理由的復(fù)述。

在建立公開透明的預(yù)算制度的呼聲壓力下,1910年滿清政府仿效西方國家,試辦宣傳三年預(yù)算,并向社會公開,開中國歷史上政府預(yù)算的先河,是清朝崩潰之前最后的回光返照。

屈指算來,從上世紀(jì)初呼吁建立公開透明的政府預(yù)算,到1910年第一次并不成熟的政府預(yù)算編制,至今已經(jīng)整整一百年。一百年間,預(yù)算公開的道路可謂艱難曲折。現(xiàn)在,預(yù)算公開仍然沒有落到實處,人們?nèi)匀徊荒茉敱M系統(tǒng)地了解政府支出的具體細(xì)節(jié),無從監(jiān)督政府的每年數(shù)萬億的收入到底做了什么、做得怎么樣。因此,預(yù)算公開,到了圓夢的時候,但是,圓夢的路,或許仍然充滿荊棘。

【原載2010年2月27日《中國

經(jīng)營報·經(jīng)濟(jì)思想史》】

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