烏魯木齊市托幼機構的用地分析

◎ 烏魯木齊市城市規劃設計研究院 王 琪

隨著烏魯木齊市城市經濟社會全面發展，市民對于早期教育的需求呈現前所未有的增長態勢，但現有托幼機構分布不均、數量不足、用地緊張、入托困難等問題日益成為市民和社會各界關注和反映的重點。筆者根據有關調查數據，分析了烏魯木齊市現狀托幼機構存在的有關問題，從城市規劃用地的角度，提出改善早期教育現狀的對策和建議。托幼機構按照年齡段大致可分為托兒所（0-3歲）、幼兒園（3-6歲）、學前班（5-6歲）三種；按照辦園機構性質可分為教育部門、機關企事業單位、民辦私營（集體或私人經營）三種。

一、現存問題

（一）嬰幼兒入托比例小，體現社會因素和傳統因素

2006、2007、2009年的全國及新疆經濟和社會發展統計公報數據顯示，全國各類學校在校學生數占總人口數比例：中小學比例在7%-8%左右，入托比例小于2%，全疆各類學校在校學生數占總人口數比例：中小學比例在8%-10%左右，入托比例在2%左右。烏魯木齊市民生手冊的統計數據，2000—2009年歷年入托數占全市總人口比例均在2%左右。以上數據可以看出，嬰幼兒入托比例與中小學就讀比例存在明顯差距，而造成這一差距的原因與政府對早期教育總體投入的現狀和我國家庭傳統啟蒙教育文化特色等因素密不可分。

據有關資料，我國學前教育經費占教育總經費的比例僅為1.3%，烏魯木齊市所占比例還不到1%，遠遠低于3.8%的國際平均水平。許多托幼機構一方面享受不到政府的經費資助，各項設施長期不能得到改善，另一方面面對社會大量需求，出現了家長搭帳篷排長隊報名、園方收取不同名目的贊助費等現象，使得就近入托十分困難，造成許多家長放棄進入托幼機構而選擇其他早教方式?，F今雙職工家庭由家庭祖輩來幫助帶小孩子（尤其是0-3歲）已成為普遍現象。

可見政府對早期教育十分有限總體投入，加之各項扶持政策和管理機制的明顯不足，使得早期教育成為國民教育事業中的薄弱環節。早期教育規模發展明顯滯后所帶來的各種入托困難，造成家長選擇其他的早期教育方式，導致嬰幼兒入托比例多年處于較低水平。

（二）托幼網點分布不均衡，早期教育發展水平存在差異

根據2007年烏魯木齊市社區基礎設施和公共服務設施的調查結果，全市所屬六個轄區分布的各類托幼機構共計383個，其中沙依巴克區最多占全市總數的25%；其次新市區占24%；天山區、水磨溝區分別占22%、19%；米東區占8%；頭屯河區最少僅占2%。將所有托幼機構以社區界線為單位標涂后，經圖表分析可看出：城市中心區有地價和房屋租金高的制約，由于無地可用使得部分社區留有空白；中心城區外圍，人口集中的舊城居住片區，公辦托幼機構分布較多；城鄉結合部居住人口較為分散，多為民辦托幼機構。以上現象多反映在天山區、沙依巴克區和新市區。水磨溝區隨著市政府的遷至，各機關企事業單位積極帶動了公辦托幼機構的發展。米東區位于城市外緣，現存較多大型國有企業，托幼機構均為企業主辦。頭屯河區距離城區較遠，區內以工業用地和鐵路站場用地為主，人口比例小，托幼機構也較少。由此可見，現有托幼機構網點分布的不均衡，形成了區與區之間、區內部之間早期教育水平的較大差異，帶來諸多難以解決的社會問題。

（三）正規的公辦托幼機構所占比例較小，存在逐年流失現象

教育部門和機關企事業單位所辦的公辦托幼機構一般都有獨立地段，交通便利，具有一定建設規模和室外活動空間、專業人員從教、教學質量有保障、管理嚴格等優勢。烏魯木齊市全市所屬教育部門辦的僅占4%，機關企事業單位辦的占22%，民辦私營的占74%（為總數3/4）。各區公辦托幼機構的比例也具有一定差異，天山區公辦托幼機構比例占六區總數的26.3%；頭屯河區僅占2%。而近年來機關企事業單位由于改制、改建、托幼機構設備老化等各種原因都在紛紛關閉幼兒園，更加導致了公辦托幼機構的總量逐年減少。

（四）民辦托幼機構條件不達標，非法“黑園”存在隱患

根據天山區政府對轄區內托幼機構進行的調查，2009年全區各類托幼機構共98所，其中辦園手續齊全的有40所，證照不全的58所，均為民辦性質。讓人憂心的是：在這58所托幼機構中，有35所均屬非法機構。近年來農民工及外來務工人員的大量涌入使得外來幼兒數量不斷增加，面對大量的社會需求，民辦托幼機構生存和發展成為必然。大多民辦托幼機構缺乏足夠的辦園資金，許多都是租用小區住宅用房或村民民宅稍加裝修即成，存在園舍面積不足，無戶外活動場所，教學設施簡陋，師資力量薄弱，消防設施和食品安全存在很大隱患等問題。由于農民工用于教育的資金十分有限，而這些托幼機構收費低廉、更加靠近居住地，為大量農民工帶來了方便。但政府對民辦托幼機構的管理機制尚不健全，使得非法民營托幼機構（即“黑園”）的數量日益增加。

（五）、超規模增招收嬰幼兒，造成園所用地緊張

根據《城市居住區規劃設計規范》（GB50180-93 2002年版）中設置托幼機構的相關要求，八班以下托兒所人均用地面積≥8-12 m2、；八班以下幼兒園人均用地面積≥6.7-10m2；八班和八班以上的托、幼園所用地人均用地面積不小于7m2或9m2。在《托兒所、幼兒園建筑設計規范》（JGJ39-87）中要求室外共用游戲場地應考慮設置游戲器具、跑道、沙坑、洗手池和戲水池等也提出了明確要求。

烏魯木齊市社區調查資料顯示，中心城區的托幼機構普遍存在超規模增招收嬰幼兒現象。如：天山區婦聯幼兒園位于城市中心區，建園較早，是全市最大的公辦托幼機構，由于具有地理位置優越，交通便利，師資力量雄厚等優勢。幼兒園占地4570m2，共1000余名幼兒。經核算，現人均用地4.6m2，遠小于9m2國家標準。由此可見，超規模增招收嬰幼兒是造成園所用地緊張的主要原因。

二、對策和建議

（一）加大政府投入，提高入托比例和園所數量

政府將早期教育的經費納入到教育專項的經費中，保證逐年投入，使早期教育經費所占比例逐年提高。積極吸引社會資金，以公私結合的方式推動早期教育的公共事業。加強政府的宏觀指導，確定托幼機構早期教育的生均經費標準，明確政府投資比例，依法保障教育經費落實，努力建立政府為主導、社會參與、公辦民辦并舉的多元化辦園體制，合理增加托幼機構數量。從根本上解決嬰幼兒入托的實際困難，提高嬰幼兒入托比例。

（二）規劃用地均衡安排，優化辦園外部條件

在城市規劃工作中，深入研究城市人口和年齡構成，準確推斷發展趨勢，科學預測嬰幼兒入托的社會需求，在原有托幼網點格局的基礎上，分地區、分類別、有計劃、按步驟的對托幼用地做出優先安排。并按照國家規范和教育規劃的要求，督促房產公司、街道、有關部門及時在舊城改造和新區建設中，按標準均衡設置配套托幼機構。

對于中心城區托幼機構普遍存在用地緊張、室外活動空間受限等問題，在城市建設改造過程中，慎重考慮現有托幼機構用地周邊的建設改造，在對周邊社區人口密度、年齡構成、入托需求、出行線路等方面進行深入調查以及對擬改造項目用地條件綜合評估的基礎上，優先考慮適當擴大現有托幼機構用地，逐漸改善周邊用地環境。如有新建居住項目時，應從項目所處片區現有居住狀況、社會需求、發展預測等方面綜合考慮，按照托幼機構服務半徑的要求，合理確定配建托幼機構的數量和規模。

（三）重視公辦托幼園所的保護和發展

教育部門、機關企事業單位原有托幼園所均為公辦正規機構，在許多方面都具有無法替代的優勢，很大程度保障了嬰幼兒早期教育的質量和安全，重視教育部門、機關企事業單位原有托幼園所的保護和發展，是發展全市嬰幼兒早期教育“硬件”的基本保障。所以不但要對全市近百處教育部門、機關企事業單位原有的托幼園所用地予以保留，現有托幼機構用地、房屋不得改為他用，政府還應針對性的進行各方面的扶持，鼓勵各機關企事業單位積極發展托幼設施，使全市早期教育形成公辦的骨干園、示范園等托幼機構為主導，社會力量辦園為輔助的良好局面。

（四）加強民辦機構的管理，政府政策性引導

為保障嬰幼兒早期教育質量，政府及有關部門應充分認識非法幼托機構存在的嚴重隱患，建議由教育主管部門牽頭與公安、民政、財政、物價、衛生、安全監督、綜合執法等相關部門聯合執法。專門成立統一的核查監管組織，按不同情況對全市幼托機構的辦園資格進行分類、評估、審查，經審查合格的幼兒園，重新換發辦園許可證；對審查有問題的幼兒園則限期整改；逾期未改或整改不到位的幼兒園，則吊銷辦園許可證，予以堅決取締。同時，各街道辦事處及社區應加強對轄區內的非法民辦教育機構的檢查和監督，建立長效管理機制，加強信息聯系，發現非法民辦教育機構，及時向有關職能部門報告，以便各職能部門依法行政，快速作為。

總而言之，早期教育是我國學制中的基礎環節，是國民教育體系的重要組成部分，也是終身教育的奠基階段。托幼機構是實施早期教育的重要載體，改善現有托幼機構存在的問題，可從提高入托比例、增加園所數量、優化辦園外部條件和強化內部管理水平入手。在城市規劃工作中，托幼機構用地綜合安排的合理性和前瞻性對于早期教育的實施具有非常重要的意義。