上海市長寧區社區為老服務體系的構建

劉 芳(上海大學社會學系,上海 200444)

上海市長寧區社區為老服務體系的構建

劉 芳1(上海大學社會學系,上海 200444)

人口老齡化;為老服務;城市社區;和諧社會

改革開放以來,我國城市社會結構發生急劇變遷。傳統的家庭養老功能日趨衰退,社區養老成為應對人口老齡化挑戰的重要方式。而社區為老服務是社區養老的重要內容之一,它指的是老年人不脫離所生活的家庭、社區,同時又能享受到社區為老年人提供的各種服務。在城市人口老齡化快速發展的今天,建立與老年需求相適應的社區為老服務體系已成為一項十分緊迫的任務。目前各地社區養老實踐層出不窮,有關社區養老的研究成果也十分豐富。學者們從社區養老的意義、現狀、特點、問題及對策等層面對此問題進行了諸多的研究與探討〔1〕。近年來,我國學者在社區養老方面的研究多集中于對老年人經濟上的“養”,對整個社區為老服務體系的建構研究卻顯單薄;且研究成果中理論與實踐相結合的也相對較少。根據我國的國情,如何探尋一條多元社會支持體系下的社區養老服務新模式?筆者對上海市長寧區進行了實地調研,考察了其“幸福養老”的項目特色,并提出了相應的問題及對策,希望能為我國城市社區養老服務的發展提供借鑒。

1 長寧社區老年人的服務需求

長寧區是上海老齡化程度較高的區域,60歲及以上老年人口占全區總人口的 21%。2008年 4月,長寧區對轄區內 1.3萬名老人的需求進行了問卷調查。數據顯示,長寧區獨居老人占全區老年人口的 12.2%,純老家庭老人占 42.3%,入住養老機構老人占 5.9%。從基本的保障需求看,83.8%的老年人表示需要或比較需要在每個街道(鎮)建有社區老年人助餐服務點; 81.6%的老年人表示需要或比較需要在每個街道 (鎮)建有老年人日間服務中心;在居家養老項目化發展問題上,85.1%的老年人表示需要或比較需要為老年人提供“助潔、助浴、助醫、助餐、助行、助急”等項目化服務;在獨居老人結對關愛問題上, 85.8%的老年人表示需要或比較需要由街道 (鎮)配備專職助老員提供關愛服務〔2〕。

針對此次調研結果,2008年 10月,長寧區發布了上海市首個“幸福養老”的指標體系,內容涵蓋基本生活、醫療衛生、生活服務、社會參與、維權服務、工作網絡等 6大系列〔3〕。根據這一指標體系,未來三年,長寧區將采取切實措施,繼續優化整合社區為老服務資源,落實為老服務項目,提高社區老年人的幸福感和認同感。

2 長寧社區為老服務的項目特色

近幾年來,長寧區政府充分認識到社區發展的重要性,投入了大量的資金、人力和物力,社區為老服務建設也取得了可喜的成績,主要表現在:

2.1 社區為老服務已得到各級政府的高度重視及全社會的支持 長寧區的為老服務已從單純的民政工作,轉向全民參與的社會性工作。近幾年,從政府到廣大居民對社區為老服務的發展都給予了極大的關注。區政府先后出臺了《關于進一步加強社區老齡工作的實施意見》、《養老機構社會化的實施意見》等一系列文件,對老齡事業的長效發展做了部署。建立起以公共財政投入為主的老齡事業經費保障機制,同時廣泛發動本地區企事業單位開展創建“愛心助老特色基地”等活動,推動教育、體育等資源開放。這些措施營造了良好的老齡事業發展環境。

2.2 社區為老服務的生活照料服務已初成系列 針對社區內老年人的服務需求,長寧區近幾年先后推出了“溫馨午餐”、“溫馨問候”、“溫馨服務”三溫馨工作,全面完善為老服務體系。“溫馨午餐”項目推行一年以來,解決了轄區內老人“午餐難”問題。老人只要向居委會申請,就可以在就餐基地享受 6元一位熱氣騰騰的飯菜,區里對部分特殊困難老人還實行了助餐補貼。針對樓組的獨居、高齡、困難老人,社區推廣了“睦鄰友好卡”,動員樓上樓下、左右鄰里從互留姓名、電話開始,逐步形成互相關照、守望相助的氛圍。截止到 2008年年底,共發放睦鄰卡 10 000張,做到了每個居民區都擁有志愿者結對幫助老人,每個獨居老人都落實一對一關心,實現真正意義上的溫馨關懷全覆蓋。老人在社區食堂就餐使用的信息化“就餐卡”,還能跟蹤老人信息,形成獨居老人安全外圍實時監控系統。針對獨居老人大件衣物洗曬困難,在助餐卡基礎上延伸出的“助潔卡”也已經發放 188張。大量低價、無償的服務,滿足了老年人的服務需求。

2.3 社區醫療保健體系初步形成 健康是老年人最關心的問題,也是老年人生活的核心。隨著醫療機構配套改革的深入和職工基本醫療保險制度的改革,社區的醫療保健功能已大大增強。如今,長寧區已建成 10家社區衛生服務中心,每 3～5個居委會便有 1個醫療衛生服務點。社區為每位老年人建立了健康檔案,便于隨時進行動態跟蹤管理,42個全科的醫療衛生團隊讓老年人“保健知識天天見,保健醫生天天約”。長寧區所屬的仙霞街道還新建了一個 200平方米的示范性社區衛生服務站,解決社區老人就醫難問題。越來越多的老年人正在改變以往不管大病小病都去三級醫院就診的習慣,開始把社區衛生服務中心作為常見病、慢性病就診的首選。

2.4 社區為老服務中的精神文化服務逐漸受到重視 在現代社會中,老人們更需要的是精神贍養,包括心理慰藉、文化生活、娛樂活動、體育活動等。長寧區新建了老年人文化中心,構筑起老年人終身學習的平臺,使不少老年人“老有所學,老有所為,老有所樂”。社區還依托小區里的群眾團體俱樂部,開展各類豐富多彩的文體活動。如今,長寧區的 10個街 (鎮)均建立了老年協會,負責承接政府各種老年人活動項目。2009年,長寧區繼續推進 5個“萬人系列”活動,即開展關心慰問萬名老人、萬名老人文體活動、萬名老人學習、萬名老人旅游、萬名老人上網活動,打造老年活動的品牌,豐富老年人精神文化生活。

3 長寧社區為老服務中存在的問題分析

“助老服務”機制啟動 2年以來,老年人享受到了實實在在的服務,社區的凝聚力大大增強,長寧正一步步朝著打造“老人福地”的目標邁進。但隨著老年人口的不斷增多及老年人對生活質量要求的相應提高,社區為老服務的水平與老年人的迫切需求之間還存在一系列的矛盾。

3.1 缺少具體的配套政策支持 養老服務事業作為一種老齡產業,需要得到相應政策的扶持。而目前我國社區養老職能缺乏相應的政策法規和完善的服務體系支撐。比如非營利組織的社會地位尚未得到承認、相關的法律法規不完善、扶持非營利組織發展的相關政策不夠完善。此外,為了促進民間資本對社區養老服務的投入,政府應制定相關優惠政策等。可以預見到,在未來家庭小型化、人口高齡化迅猛發展的趨勢下,敬老院、養老院等養老服務機構作用必然逐漸加強,如果當前不采取有力政策措施來規范、扶持,那么日后我們解決老齡問題的任務將更加艱巨。

3.2 老年福利院所的收費標準較高 老年人的收入水平不高,收入以退休金為主,加上子女的一些贍養費,因此,他們希望老年福利院的收費越低越好。訪談中很多老人也表達了類似的想法。而老年福利院所由于各種費用支出日益增加,故而希望能夠增加收費,這樣使得如何找到一個合理的收費標準成為一大難題。

3.3 社區為老服務專業工作人員缺乏,志愿者隊伍不足 目前活躍在為老助老服務一線崗位的大部分護工人員為女性,且外地人員比例高,流動性很強。多數人沒有接受過相關的專業教育或有關老年服務知識的正規培訓,這不僅影響了為老助老服務的質量,而且也制約了社區為老服務事業的發展。

3.4 資金來源比較單一 目前社區服務的資金來源主要是政府撥款、社會福利彩票收入和民間贊助等,由于經濟發展水平所限,政府撥款有限,而社會福利彩票收入主要用于社會救助,養老院日常運營的主要資金來源來自于入住老人所繳納的床位費(包括吃、住、護理等基本生活需求),在收支平衡且剩余的基礎上,還要將部分資金用于發放被聘人員的工資。來源有限,資金缺乏。這些經費對居家養老工作的啟動,為一部分老人購買居家養老服務時間起到了一定作用。但若要提供較為全面的居家養老服務,無疑是杯水車薪。

4 國外社區為老服務的經驗借鑒

4.1 社區養老的實施以法律為保障 國外一切社區行為都依據法律、法規開展,所以社區建設井然有序。日本政府早在 20世紀 50年代末就開始通過立法解決養老問題。1963年的《老人福利法》和 1982年的《老人保健法》解決了老年醫療保健的后顧之憂,確立了居家養老的方向。2000年 4月的《護理保險制度》在解決老年人護理照料負擔的同時,構筑了社會參與的家庭養老模式,由此形成了多方位的老年福利體系〔3〕。美國于1965年國會通過了《老人法》,并屢經修正補充。后又相繼出臺了《老人志愿工作方案》、《老年人營養方案》、《多目標老人中心方案》、《老年人社區服務就業法》、《老年人個人健康教育與培訓方案》等一系列直接影響老年人生活的社會福利法案。英國政府在 1977年制定了《全民健康服務質量》,提出了地方政府對老人提供居住照顧與到宅協助服務。90年代初期英國頒布了《照顧白皮書》和《國家健康服務與一社區照顧法令》,進一步強調,社區照顧的目標是在“自己的家或′像家似的′環境中供養人們”〔4〕。

4.2 政府發揮主導作用 發達國家特別是一些號稱福利國家的歐美國家,社會福利包括社區服務的財源主要是國家。老年福利事業由政府出面舉辦,以政府投入為主。亞洲一些國家,在社區管理和社區養老服務方面也體現了政府的主導作用。如新加坡政府通過對社區組織的物質支持和行為引導,把握社區活動的方向。新加坡的許多公寓大樓底層用作社區內社會老年人的活動場所。目前,新加坡新建的住宅還專門辟出鄰里活動中心,以供老年人、殘疾人等特殊群體共同活動使用。

4.3 注重發揮社會中介組織功能 在國外,中介組織是溝通政府、社會、企業、個人相互關系的橋梁。目前,美國的社會中介組織遍布其大小城市的社區內,它的普遍產生和蓬勃發展,使美國政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社會”的境界。英國的各種社區照顧機構既有政府出資社區舉辦的非贏利性機構,也有私營的、商業性的中介服務機構。提供服務的人員既有政府雇員,又有民間的專業工作人員和志愿服務人員,形成了多主體、多層次的服務體系,以滿足不同情況的老年人的需求。政府的職能是宏觀管理,社會中介組織是具體的組織者和運作者,兩者之間是合作伙伴關系。政府對批準后成立的社會中介組織,從財稅政策上給予極大的支持。

4.4 從業人員職業化 從國外的經驗看,社區養老服務都配有專門的經過培訓的服務人員。專業人員可以滿足老年人的各種需求,同時也新增了就業崗位,解決了許多人員的就業問題。英國“社區照顧”實行管理員—關鍵工作員—照顧員的工作體系,日本“社區照顧”也是實行管理員—專業 (專職)工作人員—照顧員(志愿者)這樣一個工作體系,兩者都是官民結合的架構。不同的是,英國關鍵工作員和照顧員中一大部分是由志愿者組成,尤其在照顧員這個層次基本都是由志愿者去完成,要想達到專業工作人員這個層次,必須參加政府認定和舉辦的相關專業資格考試。在日本,1987年政府頒布了《社會福利士及看護福利士法》,該法案規定看護福利士應具備的工作能力和專業技術知識能力,并推出資格證書制度。1992年制訂《福利人才確保法》,從法律上對福利人才的培養及其應有的經濟、社會地位予以保障。這樣,日本的社區老年服務在具備技術知識及能力的專業人員的大力推動下,順利開展不斷優化。

5 進一步完善社區為老服務體系的對策建議

5.1 加強組織協調,制定優惠政策,部門通力合作 盡快建立統一的指導、協調組織。社區養老服務業是一項新興的產業,涉及面廣、政策性強,需要一個強有力的專門機構來管理,有計劃、有步驟地從整體上協調。建議各地由政府領導牽頭,由計劃、民政、工商、稅務、勞動和社會保障、衛生、財政等部門參加,成立社區養老服務工作協調委員會,辦事機構設在民政部門。協調委員會主要職能是組織、指導、協調、檢查、督促社區養老服務業健康、有序、規范地發展。各級政府及有關部門要健全和完善社區養老服務業的政策、法規,尤其在建設資金、土地征用、稅收、信貸、水電等方面進一步給予優惠扶持。

5.2 政策引導,多方參與籌措資金 養老服務事業的發展需要大量的資金投入,應建立社會籌資為主、財政資助為輔、多方出資的資金籌措機制。鼓勵社會團體和個人投資社區老年人服務事業。為此,應設立社區建設與發展基金,鼓勵企事業單位和居民捐贈,鼓勵社會資金參與到社區服務的建設和發展中來。根據目前的趨勢判斷,今后民間資金和民間組織對養老服務的支持作用將會隨社會的發展越來越大。同時,可根據老年人的實際承受能力,形成不同檔次的服務標準,實行有償服務、低償服務。這樣既實現了政府購買服務,又滿足了社區不同層次老年人的服務需求,同時也能吸引私人投資,拓寬資金來源。總之,社區養老服務要形成長效機制,把政府的投入、社會的支援、老人的支付和子女的贍養義務有機結合起來。

5.3 培育一支優秀的護理隊伍 做好為老服務工作,首先是要有一支高素質地護理隊伍。而從整體上來看,目前我國社區服務人員隊伍存在著人數少、素質不高、水平偏低及年齡偏大等問題。這支隊伍幾乎沒有受過專業化、正規化的訓練,其服務技術難以適應新形勢下老年人日益增長和不斷變化的服務需求。借鑒國外經驗,要加快培養老齡產業所需的各類人才,特別要加快培養當前急需的老齡產業管理人員、服務人員。可嘗試在普通高校和中等職業學校增設老年學、老年心理學和護理服務等課程。要建立一套完善的體制,對護理員的思想道德、組織規范、老人護理、優質服務等方面進行綜合培訓,落實持證上崗制度。還要在全體護理員中開展創優服務星級評選活動,建立健全激勵機制,促進護理服務事業健康可持續發展。

5.4 繼續創新服務方式 德國政府為解決老年護理人員缺乏的困難,在全國推行“時間儲蓄”,即公民在滿 18周歲以后利用業余時間到老年公寓或老年病康復中心服務,不拿報酬,但其義務工作的時間可以積累起來,通過義務網絡管理系統存入提供服務業的時間儲蓄卡或勞務檔案中。該公民年老或需要有人照料護理時,再把儲蓄的時間提出來享受免費服務〔5〕。受國外的影響,上海、北京、廣州、太原、南京、合肥等城市相繼出現推行“時間儲蓄”的報道。盡管要把一個美好的概念變成現實,當前仍存在著諸多困難,但這些養老制度的創新做法都值得我們進一步探索和研究。

5.5 加強傳統倫理教育,形成敬老愛老的良好風尚 在我國民族傳統中,孝文化發揮了不可磨滅的作用,成為中華民族傳統文化的支柱和根本,反映了中國特有的價值觀和代際情感模式。隨著商品經濟的發展,家庭從經濟上贍養老年人的功能完全有可能被日益完善的社會保障所替代,但是,家庭成員在生活上的互相關心、精神上的互相安慰,并不會因社會養老制度的建立而過時。老年人在社區能否“幸福養老”,子女的關心是最重要也是無法取代的。因此,社區為老服務工作還要特別強調老年人與子女的溝通,搭建“關愛”的平臺。像街道每年組織的老年旅游節活動,要倡導子女與老人共同出游,社區組織的“高齡老人祝壽會”、“金婚典禮”等,都可以成為子女關心和孝敬老人的平臺。要使老年人真正享受來自方方面面的關心,享受幸福養老的天倫之樂。

1 李學斌 .我國社區養老服務研究綜述〔J〕.寧夏社會科學,2008;146 (1):42-6.

2 季 明 .上海基層政府:調查萬名老人需求來確定實事項目〔EB/ OL〕.http://www.xinhuanet.com,2008-06-24.

3 仝利民 .日本護理保險制度及其對上海的啟示〔M〕.上海:華東師范大學,2008:68-70.

4 唐忠新 .社區照顧:英國養老主要方式〔J〕.社區,2004;93(7):27.

5 劉 劍 .“時間儲蓄”試探上路〔N〕.黑龍江日報,2008;12(22):9.

〔2009-04-28收稿 2009-07-21修回〕

(編輯 張永貴/胡國義)

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C913.7

A

1005-9202(2010)12-1762-03

上海工程技術大學校青年基金課題(2008XY51)

1 上海工程技術大學社保研究中心

劉 芳(1977-),女,博士研究生,講師,主要從事社會保障問題研究。