完善優化促進礦業城市可持續發展

王 雪，殷俐娟

（中國國土資源經濟研究院，北京101149）

長期以來，礦業城市為我國的經濟發展和社會進步做出了巨大的貢獻。我國目前正處在工業化的中期，對能源和原材料的需求處于上升階段。但作為我國能源和原材料基地的礦業城市來說，由于其產業結構長期以礦業為主，其作為城市的基本職能不能很好地發揮，加上一些礦業城市面臨資源枯竭、體制變革及世界經濟一體化等原因，礦業城市的發展面臨著前所未有的困難和挑戰。所以，礦業城市能否走出困境、繼續繁榮并得以可持續發展，不僅關系著其自身，而且也關系著我國工業化進程和構建和諧社會的大局。

1 我國礦業城市的總體特征

城市職能是指城市對城市本身以外的區域，在經濟、政治、文化等方面所起的作用。

城市里的各行各業是城市得以形成的基礎。有了這些，城市才能在工業、交通運輸、商業、行政、教育、科學等方面，對他影響所及的地區發揮作用。從城市形成和發展的角度來看，可將城市職能分成基本與非基本的兩種。凡是主要為本市以外地區服務的企業、事業單位，均為城市形成、發展的基本因素，并相應產生城市的基本職能。

凡是由于城市形成、發展而建立的主要為本市服務的企業、事業單位，包括服務性工業、商業、飲食業、市政機關和學校等，則屬非基本因素，并相應產生城市的非基本職能。

所謂礦業城市是指隨著社會分工的發展，以礦產資源為開采對象的采掘業與加工業及其相配套的社會勞動，集中到一定規模后形成的城市。

按照城市職能分類，礦業城市是城市類型的一種，它既有作為一般城市的最基本屬性，即地區行政、經濟中心，文化、科技中心，交通運輸樞紐和信息中心；又具備作為礦產資源開發利用基地的性質。這兩種屬性的相統一，必然產生作為城市的雙重職能：一是城市經濟社會的綜合服務功能；二是產業支柱功能。兩種職能缺一不可，弱化哪一種職能，都會導致城市社會經濟發展的失衡。

城市的基本職能決定了它能夠帶動其所在區域的發展，且這種職能越強，帶動作用越大。但礦業城市的職能是不健全或是單一的。一個礦業城市依靠一種或多種礦產資源開發，其主要城市職能就是為市場提供資源產品及其初級加工品。而應發揮城市基本職能的企業、事業等，在整個城市經濟中所占比例小，不能夠對其所在區域和城市以外的地區產生輻射和帶動作用。

礦業城市對礦業的高度依賴性，主要表現在兩個方面：一是資源的存在性，是工業區與礦業城市得以發展的必要條件；二是礦產資源的儲量、品位和稟賦，直接影響著礦業城市主導企業的效益與生命周期。由于礦產資源是不可更新的資源，無論品位多高，儲量多大，最終會有枯竭的一天，都要經歷 “勘探—開采—高產穩產—衰退—枯竭”的過程。由此可見，礦業城市的興衰是與礦產資源產業的興衰緊密聯系的。

2 我國礦業城市面臨的問題與城市職能弱化的原因解釋

作為我國城市體系的重要組成部分，礦業城市是我國礦物能源和原材料的主要供應基地。然而，與一般城市相比，礦業城市在發展過程中，逐漸弱化了城市的基本功能。礦山企業承擔了很大一部分的城市基本職能，這種城市與產業/企業的職能錯位，導致了城市社會經濟發展的不均衡，阻礙了礦業城市的可持續發展。

產業結構存在明顯的剛性，培養后續替代主導產業的能力不強。礦業城市的產業結構剛性表現在：①區域內產業關聯弱化。礦業與所在城市地方產業缺乏一定的關聯性，這限制了礦業對地方經濟的關聯帶動作用，以及礦業城市基本職能的產生和發揮；②資產和技術約束，使礦產資源型產業形成很高的產業轉換的成本。這種狀況主要是由制度和技術的約束造成的。

我國礦業城市大多在計劃經濟體時期建成，礦業城市具有高度集中與復雜的企地關系，礦業部門與城市政府部門實現政企合一的管理體制。城市作為資源的賦存地和企業作為資源勘探開發的主體，在發展目標和利益上出現了 “雙向錯位”。國有大企業自身形成了龐大的自我服務體系，自身福利封閉運行體系，排擠了城市職能的發育。城市發展高度依賴國有企業，城市提供的公共產品很難替代企業的社會功能，使得人們把城市基礎設施所衍生的產品和服務不當成商品，而是當成福利來 “消費”。

其次，礦業城市的財政收入主要來源于礦業，而國有大型和特大型礦山企業是礦業城市的主體，受條塊分割的影響，其上繳利稅不屬地方財政，礦業城市靠地方稅收和市屬礦山上繳的財政收入十分有限，城市基礎設施欠賬多，投資環境差。結果造成地區積累能力弱化，城市的社會服務功能十分薄弱。

再次，礦業城市依礦而建、區位偏僻，與重要交通干線及發達地區聯系不便，城市內部空間結構被企業區位選擇所分割，礦與城分離，兩者融合度低。礦業城市的發育不同于一般城市的發展軌跡，往往是嵌入式的 “孤島”模式，割斷了礦業城市與國內和國際市場的聯系，使礦業城市的可持續發展成為空中樓閣。

3 完善、優化城市職能，促進礦業城市可持續發展的途徑與對策

（1）建立多元化的產業結構，培育接替產業，完善城市職能

礦業城市應根據自身的優勢，鞏固傳統產業的基礎地位，改造和提升傳統產業。逐步實現由產業結構的轉換，使城市逐步減輕對傳統產業的依賴，形成新的城市經濟支撐體系，使城市的基本功能得以完善和優化，以增強城市的綜合競爭能力和抵御風險的能力。

（2）理順政府與礦山企業的體制關系，構建完善的城市社會服務體系，發揮城市職能

建立真正意義上的市場企業和城市政府，各自明確職能，履行職責，實行城礦分離、政企分開的體制。規范并強化政府與礦山企業的功能。對礦山企業而言，礦業企業的建設要納入礦業城市發展的統一規劃，企業生產和規模應服從國家資源產業發展的總體要求與市場需要，而企業的社會服務應依托城市 （鎮）。對政府而言，政府則依法為企業服務，承擔職工的醫療、教育、就業、社保等問題。政府重在構建完善的城市社會服務體系，加快基礎設施和生態環境建設，提供更多更好的公共產品，豐富城市職能。為礦山企業、接續企業的發展，創造良好的投資發展環境，加快城市化進程。

（3）創新城市管理，轉變政府職能，優化城市職能，促進礦業城市可持續發展

對城市進行合理的功能定位。科學地規劃好城市的環境、交通、城市基礎設施等城市功能。政府通過規劃來管理城市，推進城市發展。

在城市規劃的框架下，在完善的城市功能的前提下，對那些可以商業化的城市資源，包括城市的土地資本、資源資本、環境資本、產業資本、金融資本、無形資本和人力資本等，進行資本資產運作，形成城市建設資金投入與產出的良性循環機制。通過市場化、企業化的運作，實現城市各項資源的價值最大化。

搞好適應城市職能的城市文化和制度的建設。其關鍵和核心問題是，能夠建立促進有效競爭的制度，建立兼顧效率與公平的管理制度，以及有利于推動創業與創新的社會文化。

礦業城市管理目標應是維持區域內秩序的穩定與增強城市的經濟活力協調統一。城市管理的核心，是根據城市發展的需求，集約城市自身及周邊地區各種資源，優化各種資源的配置，創造城市最佳經濟效益、環境效益和社會效益。

轉變政府職能，增強礦業城市一些功能區和所屬區縣的自治功能。要建立和創造兼顧效率和公平的城市管理制度，應建立適應市場化、產業化運作的城市管理新體制，建立和完善有效的市場競爭機制。在管理上，綜合運用經濟、法律等多種手段，實施法治化管理。對城市中非經營性公共設施的投資和管理、對社區建設和發展的指導，以及工商、稅務、治安等管理職能，仍要由政府承擔。特別是必須通過企業化、市場化的運作推向社會，與政府投資興建的公共基礎設施實現市場化與企業化的資源整合。政府要向政企分開、政事分開、政社分開轉變。

在新經濟的背景下，在城市產業競爭中，最具競爭力的是勞動力的競爭。提升礦業城市的整體功能，加強人才的培養和引進、產業職工文化素質和技能的培養和提高，是礦業城市發展的重要任務。為此，礦業城市應抓住勞動力資源的整合，建立特有的勞動力品牌，輸出勞務，培養人才，緩解壓力，實現多贏。