礦區土地復墾保證金制度實踐現狀及研究進展

程琳琳

（中國礦業大學 （北京）土地復墾與生態重建研究所，北京100083）

礦區土地復墾保證金，是指為了保證礦產資源開采破壞的土地得到有效的復墾，由礦山企業事先按照規定的標準交納一定數額的資金、資產，作為履行土地復墾義務的擔保。若礦山企業按照要求履行了復墾義務，并且經驗收合格，管理機關返還相應數量的保證金；沒有復墾或者復墾不符合要求的，保證金不予以退還，在管理機關的監管下，通過市場運作讓有能力、有資質的單位利用這筆資金進行復墾。

作為一種行之有效的促進礦區土地復墾的經濟激勵手段，土地復墾保證金已被全球礦業界普遍采用。[1]本文將分析礦區土地復墾保證金制度的國內外實踐現狀及研究進展，以對我國礦區土地復墾保證金制度的進一步完善和研究方向提出建議。

1 礦區土地復墾保證金制度實踐現狀

1.1 國外礦區土地復墾保證金制度實施現狀

20世紀50、60年代，隨著發達國家采礦業的發展，礦山環境問題日益嚴重，由此引發了公眾對生態環境問題的關注，促使一些國家開始考慮建立礦山環境保護的立法，以限制礦業主采礦對公共環境的破壞行為。美國、加拿大、英國、德國、澳大利亞自20世紀70年代，就開始建立礦山環境的保護立法并日見完善，建立了比較完備的礦山土地復墾保證金制度，以約束礦山企業按規定標準進行土地復墾。一些發展中國家，如巴西、菲律賓、加納、馬來西亞等國，也自20世紀90年代開始，實行了礦區土地復墾保證金制度。[2]

經過多年的實踐，國外的礦區土地復墾保證金制度已經比較成熟，有一套完整的包括保證金的類型和形式、保證金的測算、返還、監管、復審及配套制度在內的完整的體系，其成功的經驗可以歸納為以下幾點：

（1）立法保障

各國均確立了礦區土地復墾保證金制度的法律地位。如1977年美國國會通過并頒布第一部全國性的礦區土地復墾法規—— 《露天采礦管理與復墾法》，確立了礦區土地復墾保證金制度，有效地促進了煤礦山的開采和復墾。[3]加拿大各省礦業法均規定：開采礦產資源，采礦權人必須交納復墾保證金。[2]

（2）多種保證金類型與形式

國外的土地復墾保證金有多種形式可供選擇，如擔保債券、不可撤銷信用證、信托基金、財產證書、存款單、存款賬戶、公司擔保和自我保證等，現金一般很少被采用。美國不僅有多種保證金形式，而且有多種保證金類型，提供了較大的選擇余地，減輕了企業資金壓力。

（3）完備詳盡的保證金測算方法

國外有比較完備的保證金測算方法。如美國內政部露天礦礦區復墾管理辦公室 （OSM），是負責煤礦保證金數額計算的國家機關，該機關編輯出版了 《復墾保證金數額計算手冊》。該手冊詳細地規定了保證金數額測算的步驟，并規定了每個步驟中涉及的復墾活動及其成本計算方法。手冊后面附有保證金測算工作表，并有詳盡的案例作為附錄以供參考。[4]

（4）階段性返還保證金

保證金的返還以階段性返還為主，滿足每一個階段的標準后，便返還相應的保證金。減輕了企業的資金壓力，調動了企業復墾的積極性。

（5）完善的配套制度

總體來看，各國均有復墾規劃，開采許可證等配套制度。進行開采活動必須申請開采許可證，同時制訂復墾規劃，在開采許可證得到批準但尚未正式頒發前，必須交納保證金。環環相扣的配套制度，給保證金制度的執行提供了良好的平臺。

（6）充分的公眾參與

國外在保證金的收取、返還等環節，均充分重視了公眾參與，允許公眾提出建議、意見、簽寫反對書等。既減少了政府的管理監督成本，又有效地運用了社會力量督促了企業實施復墾。

目前，國際上實行復墾保證金制度的國家，其礦地復墾率已達到50%～70%，遠高于我國12%左右的復墾率。[5]美國1977年以后因采礦業破壞的土地復墾率，已達到85%以上。[2]

1.2 國內礦區土地復墾保證金制度的實施現狀及存在問題

1.2.1 實踐現狀

目前，我國在全國性立法中，沒有關于礦區土地復墾保證金制度的規定，與其相關的部門規定見諸于2005年8月18日國務院下發的 《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》以及2006年2月10日 《財政部 國土資源部 環保總局關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》中。

早在上述兩個文件下發前，浙江、江蘇兩省在2002年，就摸索推行了 “礦山自然生態環境治理備用金”、 “礦山環境恢復治理保證金”制度。之后，湖南等省借鑒兩省的經驗，建立了礦山環境恢復治理保證金制度。根據上述兩文件的規定，河南、重慶、青海、云南等省也相繼建立了礦山環境保證金制度。截至2007年底，全國已有20個省 （區、市）建立了礦山環境保證金制度。[6]

在實行保證金制度的地區中，除天津市保證金的名稱為 “礦山復墾保證金”外，其他地區有的稱之為 “礦山地質環境治理保證金”、 “自然生態環境恢復治理備用金”，有的稱之為 “礦山環境恢復治理保證金”。

本文認為，“礦區土地復墾保證金”與上述保證金名稱，以及國家在上述兩個文件中提到的保證金名稱雖然不一，但其核心內容是一致的，即都是通過保證金這種經濟激勵手段，將礦產資源開發的外部環境成本內部化。而且土地是由巖石、礦藏、水文、大氣和植被等要素構成的自然綜合體。就礦區而言，礦產資源是土地的一部分，開采礦產資源必然要破壞土地，其他的破壞諸如水和大氣的污染，以及植被的破壞和引發的地質災害等，本身就是土地破壞的一部分，而土地復墾本身的內涵和目標，就包括了對這些要素的恢復治理。[7]因此，土地復墾保證金的內涵與目前各地實行的不同名稱的保證金制度的內涵一致或是包含與被包含的關系。應澄清礦區土地復墾保證金的內涵，將各地不同的保證金名稱統一為 “土地復墾保證金”，以在全國構建統一的礦區土地復墾保證金制度體系，促進礦山生態環境的恢復治理。

1.2.2 存在問題

礦區土地復墾保證金制度的實施，有效地促進了地方礦區土地和生態環境的復墾治理。如截至2005年6月，浙江省已收取備用金的持證礦山總數為3636個，占應收取治理備用金礦山的90%以上。全省累計已治理礦山總數為706個，采礦權人投入治理經費為6807萬元。[8]但仍存在很多問題和待完善的地方，主要有以下幾點：[9]

（1）缺乏立法保障。保證金制度的法律依據僅是地方法規，約束力相對較弱，在執行過程中遇到很多困難。

（2）保證金的測算過于簡單。對保證金的測算缺乏深入研究，基本上是一個地方仿效另一個地方的做法。如浙江省的保證金根據礦區面積、開采方式以及對礦山自然生態環境影響程度等因素確定。天津規定 “保證金的繳存按照礦區面積、收繳標準和影響系數確定”等。簡單的保證金測算方法雖便于操作，但不利于保證復墾的資金來源，影響制度效力。

（3）保證金的形式過于單一，以現金為主。20個省 （區、市）的保證金形式均是現金，在當前我國金融體制有待完善，信用尚不健全的情況下，采取現金形式，對管理者來講，可以一勞永逸，有利于環境保護；但對礦山企業來講，提高了準入門檻，同時也限制了礦山企業的資金流量，加大了生存壓力。

（4）部分地區保證金的返還以全程返還為主。早期實行保證金制度的地區如浙江、江蘇等省，其保證金的返還方式仍是全程返還，即當復墾任務全部完成后，返還保證金。

（5）缺乏公眾參與。各地在推行保證金制度的過程中，均沒有讓公眾參與進來。

2 礦區土地復墾保證金制度研究進展

2.1 國外研究進展

國外對礦區土地復墾保證金制度的研究不是很多。早期的研究主要側重于對保證金制度的完善等方面的研究。如Bar bara s.Webber對美國礦區土地復墾保證金的設計和實行情況進行了研究，并提出了改進建議。[10]也有學者對于保證金的征收標準這一關鍵問題進行了研究，認為應是最壞情形下的費用。[11]隨著保證金制度的普遍實施，部分學者對對保證金制度的缺點及其帶來的問題進行了研究。[12]如通過實例和數據研究保證金制度是否影響了投資，是否對公司造成了經濟壓力等等。[13]對于保證金的征收標準，也有學者進行了反思研究，認為征收比預計的復墾成本低的保證金也能達到使公司履行復墾義務的目的。[1]因為國外的保證金更多地采用金融擔保 （financial assurance）的方式，所以更多的對保證金的研究也體現在對金融擔保的研究中。如對公司而言，選擇什么形式的金融擔保對礦山企業而言是最經濟有效的，對管理機關而言是最理想的，各種金融擔保形式的機制、有效程度和優缺點及其改進等。[14-16]

2.2 國內研究進展

盡管我國目前已經有20個省 （市）推行了礦區土地復墾保證金制度，但國內理論界對保證金制度的研究甚少。與國外相比，我國的研究處于“初級階段”，多是對我國應建立保證金制度的呼吁以及構建原則、構建內容等淺層次的研究。

很多學者在其他相關研究中，都提出了應借鑒國外經驗，在我國礦區實行保證金制度，以促進礦區生態環境的恢復。[17-23]但對礦區土地復墾保證金制度的專門研究甚少，保證金制度在土地復墾領域的報道多以法規及其實施情況的形式出現。僅有的對礦區土地復墾保證金制度的專門研究，多局限于對國外礦區土地復墾保證金制度的介紹、我國實行礦區土地復墾保證金制度的原因和必要性、保證金制度的理論基礎和法律依據，以及設計原則和內容的簡單勾勒、保證金制度某一方面的研究和存在問題以及保障措施等的研究。[24-28]劉洪源在其所著的對礦區土地復墾保證金制度進行研究的碩士論文中，也僅僅闡明了礦區土地復墾保證金制度的內涵、理論依據、以及在我國實行保證金制度的原因和設計原則。[29]

總體來看，國內外對保證金制度的研究非常薄弱，尤其是國內的研究非常簡單和初步，嚴重滯后于實踐現狀，與很多研究中提出的保證金的框架內容相比，地方的實踐已經相當完備。

3 啟示

通過上述分析可以看出，實行礦區土地復墾保證金制度，在我國有了相當的政治意愿和地方實踐，在全國構建統一的礦區土地復墾保證金制度已成為大勢所趨。但與國外相比，我國的實踐還存在很多問題，研究還處于 “初級階段”。

應當從以下幾方面，加強對保證金制度的理論研究，完善地方實踐，為在全國立法中確立礦區土地復墾保證金制度，構建全國統一的礦區土地復墾保證金制度奠定基礎：

（1）礦區土地復墾保證金的征收標準，即征收多少數額的保證金，是礦區土地復墾保證金制度的關鍵和核心問題，直接關系到制度的有效性和合理性。對這一問題，國外雖有實踐，但研究結論不一；我國地方上雖有實踐，但尚無理論研究和支持。在構建全國統一的礦區土地復墾保證金制度時，應當結合我國實際情況對其進行研究，以為其提供理論支持。

（2）我國的保證金形式單一，僅為現金。應借鑒國外的實踐經驗和研究結果，加強對保證金形式的理論研究，對我國礦區土地復墾保證金的形式進行拓展，探索適合我國的保證金形式，以對礦山企業形成經濟激勵而不是經濟壓力。

（3）與國外完備的保證金測算方法相比，我國的保證金測算，雖便于操作但過于簡單，不能完全保證復墾的資金來源。因此，理論界應當在總結地方已有實踐經驗的基礎上，對我國保證金的測算進行研究，以力求建立完備的保證金測算方法體系。

（4）對保證金的返還等其他保證金制度的關鍵環節應當針對現存問題，在借鑒國外經驗的基礎上結合我國實際進行理論研究和完善。

（5）探索適合我國的保證金公眾參與模式與方法等，以彌補國內保證金制度公眾參與缺乏的缺陷。