民營礦業發展戰略研究

李 偉

(國土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

在黨和國家一系列鼓勵、支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的方針政策支持下，我國的民營礦業獲得了較快的發展，已成為礦業經濟重要的生力軍。

在民營礦業快速發展的同時，也存在著一些問題，面臨著一些困難。如何按照《憲法》精神正確確定民營礦業的發展戰略，是一個亟待回答的問題。

1 民營礦業是我國礦業不可缺少的重要組成部分

1.1 發展民營礦業符合我國礦產資源的特點

我國礦產資源品種配套齊全，資源豐度不一；貧礦多，富礦少；大型礦床少，中小型礦床多，這種礦產資源賦存特點為民營礦業的發展提供了廣闊的空間。大部分民營礦業企業所開發的資源是國有礦山邊緣零星資源，這種拾遺補缺的作用是充分利用礦產資源的必然選擇。

1.2 民營礦業是我國和各省區礦業經濟的重要組成部分

據近年國土資源部礦產資源開發利用統計年報的數據，民營礦業企業不僅數量遠遠大于國營企業，而且年采礦石量、從業職工人數均超過國有礦業企業，年總產值與國有礦業企業接近。92.63%的礦山企業數量采掘了63.73%的礦石量，吸納了55.20%的人員就業。這是一支礦業領域重要的生力軍，在促進社會生產力發展、吸城鄉就業人員、減輕社會壓力、充分利用礦產資源、緩解資源瓶頸、健全市場機制等方面具有獨到的作用。

1.3 民營礦業的發展推動了商業性礦產勘查的發展

民營礦業企業成為商業性礦產勘查開發投資的重要渠道，有利于礦業經濟的健康發展。民營礦業企業多為中小型企業，具有經營分散、經營方式靈活、適應性強等特點。大多數民營礦業企業負債率低，負擔輕，效益好。在近年礦產品漲價拉動下，大量民間資本投入礦產勘查，根據我們對北京等12個省(區)、市的調查，近年來，民營礦業企業在礦產勘查投資方面都有大幅度的增長，從2004年到2008年，民營礦業的勘查投資分別環比增長了15.73%、52.23%、14.32%和6.29%。

2 民營礦業存在的問題和遇到的困難

2.1 存在的問題

(1)多、小、散、低?！岸唷保壕褪敲駹I礦業數量多；“小”：就是民營礦業規模??；“散”：就是民營礦業分布分散；“低”：就是民營礦業技術水平和管理水平低。民營礦山企業礦產規模小，又以零星分散為主，礦產資源開發利用方式整體仍較粗放。技術水平、裝備水平普遍偏低，技術和管理人才相對短缺。近些年，由于市場機制的作用和政府監管的加強，民營礦業的資源利用水平在提高，有些地區有些礦種的資源利用水平高于國有大礦。

(2)生態環境破壞比較嚴重。部分民營礦業企業由于資源少，資金短缺、過分追求經濟效益，忽視環境保護，以犧牲環境為代價獲取經濟利益，開采過程中，不注重邊采邊治，造成植被破壞、土地退化，水土流失、礦區塌陷、地質災害、水質污染等問題。

(3)存在短期行為。把礦產資源開發作為“短、平、快”項目，片面追求經濟效益。存在亂采濫挖、采富棄貧、采易棄難、掠奪式開采的現象，造成回采率偏低，資源浪費。多數民營礦山企業安全生產意識不強，在資源開發過程中，缺乏長遠規劃，缺乏相關專業技術人員，安全生產設備投入不足。

(4)資源儲備問題。民營礦業開發的資源大多是大中型國營礦山邊緣零星礦體，或大中型國營礦山不適宜開采的小型礦床，或地質工作程度很低乃至沒有做過地質工作的小礦點等，經過多年開采，多數民營礦山企業的資源已近枯竭。同時，由于礦業權管理方面的問題，民營礦業要取得探礦權較之國有礦山企業有更大的困難。

2.2 民營礦業遇到的困難

(1)歧視。對民營礦業存在一定的歧視和偏見，認為民營礦業就是追求短期利益的個體戶，把民營礦業看作是亂采濫挖的代名詞。一部分人認為民營礦業亂采濫挖、破壞環境、安全問題突出，就是應該關閉。

(2)負擔重。國家收取探礦權價款、采礦權價款、增值稅、資源稅、資源補償費、營業稅、城市維護建設稅、教育附加稅、土地使用稅、所得稅、印花稅等稅費。各類稅費約占礦業企業年銷售收入的10%左右。在個別地方，甚至將民營礦業當作鎮、村的“搖錢樹”，巧立名目，隨意要求民營礦山企業交納攤派、贊助費，“過路設卡，出礦提成”，增加了礦山企業的成本和負擔。

(3)政策環境的多變。一些地方政府的礦產資源開發政策變動頻繁，直接影響民營礦業的切身利益和投資信心。北方某市，原來有民營礦山企業1800多家，近年來通過不斷的整頓、改造，已減少到340家，省安監部門層層下達指標，要求到2010年末減少到200家左右。

3 礦政管理中存在的幾種傾向

(1)“國進民退”的傾向。近幾年我國不停的治理整頓礦業秩序，關閉的幾乎是清一色的民營礦山企業。一些省份進行礦產資源開發整合，規劃打造大型礦業集團，設置產能、機械化程度等要求，將大部分民營礦業排除礦業領域。

(2)一人得病大家吃藥的傾向。礦產資源開發的安全問題，既有管理不完善的問題，也有其必然性。一旦出了安全事故，往往是全面的停產整頓，民營礦業更是首當其沖。

(3)門檻逐步抬高的傾向。山西省2005年生產能力9萬t/a以下的煤礦必須實施礦產資源開發整合；2007年生產能力不得低于30萬t/a；2009年礦井單井生產規模要達到90萬t/a以上。有些其它省份也有類似的政策走向。

(4)重安全輕生產的傾向。每年減少礦山企業個數由省級安監部門給每個地區下指標，其思路應該是：礦山企業數越少，企業的規模越大，發生安全事故的機率就越小。這是極不合邏輯的，假設礦山企業全部停產，則不會出現礦山安全生產事故，那么政府的相關監管職能又向哪里去行使呢？

4 對民營礦業發展的戰略思考

對待民營礦業的態度，應當依據《憲法》“國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理。”按照十七大報告中“毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局?！卑凑铡秶鴦赵宏P于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(“非公經濟36條”)的要求，審視民營礦業發展的成就與問題，從戰略高度提出我國民營礦業發展的政策導向。在建立社會主義市場經濟體系的過程中，民營礦業的發展戰略應當是：積極鼓勵、堅決支持、正確引導、加強監管。

4.1 正確認識民營礦業存在的問題

一是民營礦業存在的問題是經濟發展過程中的必經階段。經濟不發達時期，礦產資源小型化開發是主要的資源開發利用方式，資源豐富的發達國家都曾有過這一時期，包括美國、加拿大、澳大利亞等國?！岸唷⑿　⑸ⅰ⒌汀钡葐栴}是民營礦業發展的一個歷史性特點，是發展階段中出現的一個必然。要減少或克服這些缺點所產生的消極影響，需要加強管理。

二是經過多年的努力，尤其是市場機制的作用，正向好的方向轉化。民營礦業在資源利用方面，目前出現了兩個極端現象，一部分民營礦業由于缺乏技術和人才，綜合利用水平低；另一部分民營礦業更加珍惜資源，資源利用水平高。

4.2 在政策法規的層面上給市場主體以平等的競爭地位

民營礦山企業是市場經濟體系中的市場主體，應當按照《憲法》的 “鼓勵、支持和引導”的精神，在《礦產資源法》修改中、在相關的配套法規中體現平等對待國有和民營等各類礦山企業。

政府在制定關于礦產資源開發利用的政策時，不能歧視民營礦業，而應當一視同仁，給市場主體以平等的競爭地位，以投資主體綜合資?質為條件，通過市場達到資源的優化配置。

4.3 嚴格準入規制，加強民營礦業的監督、服務

(1) 嚴格準入制度。進入礦業，除特殊礦種，如石油、天然氣、放射性等礦產外，不應當考慮所有制問題，主要考慮資質問題。對從事礦產資源開采的企業從資源、資金、技術、安全、環保等方面做出限定，尤其突出技術方面的要求。

(2)加強監督管理。改變重發證，輕監督的思想。從組織上保證監督管理工作的質量。加強日常監督，對采礦企業的開發技術方案執行情況、回采率、安全生產情況、綜合利用水平、環境保護情況等進行檢查、監督。

(3) 服務與指導。要把監督、執法與指導、服務并重，針對民營礦業的劣勢，想方設法進行指導和幫助。包括技術人員、安全人員的培訓，采礦技術、環保技術的扶持推廣，生產施工環境的改善等等，政府應提供多方面的服務。

4.4 慎用停業和關閉

(1) 要認識私有財產的憲法地位。企業財產無論是公有還是私有，都應當被平等地視為參與市場經營的重要資產，獲得憲法的尊重與保護。要將民營企業的財產抬到與公共財產一樣的法律地位，還需要一個認識轉變的過程，但市場經濟的完善要求必須樹立這種認識。

(2) 停業和關閉屬于行政征收或征用。行政征收征用是公權力為實現公共利益目的，而采取的不得已的“最后手段”。但現實中卻用的很隨意、很普遍。對民營礦業停業整頓或者勒令關閉，是對民營礦業財產權的限制，它要具備兩個前提條件：一是確因公共利益的需要；二是為了維護其它主體的合法權益。在對民營礦業停業整頓或者勒令關閉時，政府要確認由于該民營礦業企業的存在影響了國家資源戰略或整體開發效益或社會安全，或者侵害了其他礦山企業的合法權益。而不是為了政府自身的利益或某些行業內利益集團的利益去關停民營礦業。

4.5 限制政府的自由裁量權

礦產資源開發整合，是按照成礦地質條件、礦產資源自然賦存狀況，淘汰落后開采能力，使資源向開采技術先進、開發利用水平高、安全生產裝備條件優良和礦區生態環境得到有效保護的優勢企業集聚。而不是地方政府從自身利益出發、從管理方便出發、從減少行政風險出發，按所有制關系考慮?，F階段，若出現“國進民退”，則是違憲。尊重《憲法》，限制地方政府的自由裁量權，杜絕運動式的礦產資源開發整合。從世界范圍看，大型礦約占1%，中型礦約占9%，小型及小礦占約90%。我國的礦產資源分布也服從這一規律。違背客觀規律，將不能整合的資源強行整合，只能造成礦產資源的浪費和市場主體利益的傷害。

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