建國以來我國礦產資源法發展與研究述評

謝青霞,花 明

(東華理工大學，江西 撫州 344000)

自1986年《中華人民共和國礦產資源法》頒布施行以來，圍繞著如何合理利用和保護我國的礦產資源，實踐部門不斷地在摸索，理論界也開展了一定的研究。繼1996年對《礦法》進行了一次修訂后，2003年又啟動了新一輪的修改，但至目前為止，雖然礦法修改稿已經修至第九稿，許多問題尚無定論，故近一、二年內新的礦法出臺尚無可能。隨著我國及世界經濟的不斷發展，能源需求不斷加大，礦產資源的戰略地位日益受到重視。對礦產資源的法律制度設計，直接關系到我國經濟的可持續發展，關系到國家的政治穩定甚至是國家安全，為此，理論界也應加強對其研究。本文嘗試對我國《礦法》的立法，以及我國學界理論研究的成果進行系統的分析梳理，以期拋磚引玉、對礦法的研究和發展有所裨益。

1 我國礦產資源法發展概況

1950年政務院頒布了《礦產暫行條例》規范礦產資源的開發利用，1965年國務院制定并發布了《礦產資源保護試行條例》。1986年審議通過了《中華人民共和國礦產資源法》(以下簡稱《礦法》)，并于同年10月1日起施行。它從根本上結束了新中國成立37年以來礦業無法可依的歷史，為礦產資源的勘查、開發和保護奠定了法律基礎。

隨著1994年黨的十四大召開，社會主義市場經濟體制的確立，1986年的礦法文本的局限性也很快顯現出來。1992年決定對1986年頒布的《礦法》進行修改，并列入立法計劃。1996年通過了《關于修改〈中華人民共和國礦產資源法〉的決定》，對1986年施行的《礦法》進行了部分修改。此次修改共涉及到15款條文，同時增加3條新條文,其最大功績在于在探礦權、采礦權的產權管理制度上有了歷史性的突破，明確了所有權和使用權相分離的原則，為建立礦權法律制度奠定了基礎。

由于1996年修法只是小改，因此研討過程中形成的許多有價值的思想和重要意見，受條件的限制，未能取得最終成果，許多問題甚至未能作進一步深入研究。2003年6月，我國國土資源部成立《礦法》修改領導小組，再次啟動了對《礦法》的修訂，由部政策法規司副司長賈其海任組長，成員由從部礦產開發司、礦產資源儲量司、地質環境司、地質勘查司、規劃司、財務司、執法監察局以及經濟研究院等單位抽調的業務骨干組成。目前，礦法的修改工作仍在進行中。

2 我國礦產資源法研究特點

2.1 圍繞《礦法》的制訂修改過程，對其研究呈現明顯的三個周期

1949～1991年可為第一個周期。期間對礦法研究非常少。1985年前可謂空白，1986年《礦法》出臺后，相關報紙期刊上出現了一些文章，內容主要為對該法內容的介紹以及對如何貫徹落實該法所做的一些簡單探討，并未有任何對礦法理論的討論，相關的文獻主要反映在《中國地質》、《湖南地質》、《礦產綜合利用》及《礦產利用與保護》等期刊上。總體上來說，此一階段礦法的研究，尚未真正起步。

1992～2001年可為第二個周期。期間對礦法研究文獻比第一周期略有增加，但研究深度未有變化。內容主要分為兩個方面：一是對1986年礦法修改呼吁，二是對1996年修改內容闡釋及如何貫徹的討論。

2002～至今(2010年)，可為礦法研究的第三個周期。期間研究內容的廣度和深度都有了明顯進步，數量和質量都有明顯提高。研究內容上，除了有對我國礦法的研究外，還出現了一批對國外礦產資源法律制度研究成果。對我國礦法的研究，既有對礦業權性質的深入探討，也有對礦業稅費制度的分析討論，并出現了一批以礦產資源法為研究內容的碩士、博士學位論文。同時也出版了一些礦法研究著作。當然，對我國礦法修改的討論，仍是此一階段研究的主要內容，有近一半的論文內容為對礦法修改的建議。但與1996年礦法第一次修改時期相比，此時相關文獻對礦法修改建議提得更具體，論述面更廣，亦更有深度。

2.2 研究人員以立法、行政及實踐部門人員為主，學院、研究機構對此研究略少

首先，法學專家對《礦法》制訂修改介入不多。從1986年礦法的制訂到1996年的修改，以及自2003年開始的現在正在進行的修改工作，主要都是以有關行政管理部門為主。如1986年礦產資源法的起草辦公室，主要成員為地質部、冶金、煤炭、石油化工、建材、核工業等產業部門派出人員。擔任顧問的張炳熹是中科院學部委員(現院士)、礦法起草辦公室召集人是1952年畢業于清華大學地質系臧勝遠。如前所述，自2003年開始的礦法修改，也是由國土資源部成立的“兩法”修改工作領導小組。其次，國內高校現有的環境資源法研究機構，多側重于環境保護的研究，而對資源，特別是礦產資源保護的研究較少。另外，大部分礦法研究成果出自于有關行政管理或實踐部門工作人員。如傅英為國土資源部直屬的從事國土資源經濟研究的事業單位——中國國土資源經濟研究院的副院長，《中國礦業法制史》、《礦產資源法修訂理論研究與制度設計》兩書皆為其著作。以《礦產資源法律改革初步研究》為博士學位論文的魏鐵軍，是國土資源部“兩法”修改辦公室工作人員。《中國礦業法律制度與操作實務》、《礦產物權疑難法律問題解析與實務操作》等著作，則分別為律師蔣文軍和李曉峰之作。

2.3 近年來研究發展快，但研究的深度和廣度有待加強

進入20世紀，隨著環境法學研究的發展，礦產資源法的研究取得了長足的進步。礦法研究論文數量也比以前明顯增多，且主要集中在2005年以后。2000年以后，出現了一批以礦產資源法為研究內容的碩士、博士學位論文，在2006年環境法學年會上，礦產資源法律問題成為該會主題。在該次會議上，圍繞著礦業權的性質及我國礦產資源法律體系的完善，學者專家們進行了熱烈的討論。

礦法研究的專著也都集中在這幾年。如中國大地出版社2005年出版的《各國礦業法選編》，2006年出版的《中國礦業法制史》、《礦產資源法修訂理論研究與制度設計》，中國人民公安大學出版社2006年出版的《中國礦業立法研究》(李顯冬)，中國法制出版社2009年出版的《中國礦業法律制度與操作實務》、《礦產物權疑難法律問題解析與實務操作》、《礦業權交易法律實務操作指南》等。

1999年,經教育部批準，武漢大學環境法研究所成為第一批教育部人文社會科學重點研究基地；目前，中國已經在高等院校建立30多個環境資源法學碩士學科點，10多個環境資源法學博士學科點。2005年第一所專門從事國土資源法律研究的科研機構——中國政法大學國土資源法律研究中心成立，近幾年在礦法修改過程中，承擔了多個礦法修改研究課題。

3 當前我國礦產資源法研究的熱點問題

3.1 我國《礦法》的法律定位

圍繞著正在進行的我國礦法的修改，對礦法的法律定位討論熱烈。對此問題的討論，又可分為以下兩個內容：

一是修改后的礦法，是礦業法還是礦產資源法？有學者認為，我國礦業制度的完善，不應當是簡單地修改礦產資源法，而應當創造性地獨立制定以調整礦業開發活動為對象的礦業管理法，從而進一步完善礦業產權制度，將礦業行政管理制度與礦權民事制度并立。據2009年礦法修改研討會上礦法修改專家傅鳴珂講話內容，國土資源部決定還是立足礦產資源法，由資源管理適當向礦業延伸，但其延伸僅限于礦產資源合理開發利用部分。

二是修訂后，礦法核心是礦業權還是資源的合理利用與保護？以資源的合理利用與保護為核心是我國礦法的傳統觀點，但長期實踐證明，要實現這一點并無有效途徑，行政手段收效甚微。因此，就有另一種觀點，認為應以礦業權保護為核心，通過對礦業權的保護來達到資源的合理利用與保護，這也是與國際通行做法一致。

3.2 礦業權的性質

對礦業權性質的討論，是礦法研究中最重要的一個問題。綜觀有關討論，具有代表性的對礦業權性質的論述，大致有準物權、用益物權、準用益物權、特殊物權幾種觀點。

崔建遠等認為，礦業權是準物權，是具有公權性質的私權。李顯冬等認為，礦業權以國家對礦產資源的所有權為基礎，是一項私權，其在法律屬性上更加接近于用益物權，但鑒于其又有別于傳統民法中的用益物權，且又具有較強的公權色彩，故為“準用益物權”。 呂忠梅等認為，礦業權是一組權利的總稱，只能對其所包括的每一個權利進行分析,探礦權在性質上為用益物權,而將采礦權定性為特殊物權的觀點較為可取。2008年我國物權法出臺，將礦業權定位為用益物權。

3.3 礦業稅費制度

在當前有關礦法修改討論中，稅費制度的改革是一個重要內容。除了增值稅和企業所得稅外，礦業稅費種類主要有資源稅、礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費以及探礦權采礦權價款。

在對礦業稅費制度的討論中，對資源稅的批評最多。從名稱上看，資源稅應屬于國家通過政治權利無償取得的收益，但事實上，現行資源稅反映的一部分內容，卻是國家通過出讓其礦產資源獲取的利益(因其是按量征收)，其實這部分收入應該稱為“金”而不是稅。而現行資源稅所反映的另一部分內容，有點類似國外的超額利潤稅，即針對采礦權人開采優質、高品位或有優越開采條件的礦區，而對其產生的超額利潤征收的稅。此種稅在國外通常由中央政府征收，納入中央財政。但我國的資源稅，是對礦山企業銷售產品的數量計征，且不管企業是否羸利，是否存在超額利潤都普遍征收，且基本上全部歸地方。因此，它既不反映國家礦產資源所有權及權益，也不能調節資源豐度差別。所以，有學者主張應廢除資源稅。

對礦產資源補償費也有許多批評。根據《礦產資源補償費征收管理規定》，礦產資源補償費的立法目的，是為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益，補償費應屬于礦產資源國家所有權的權益體現，但該規定第11條又規定，其主要用途為礦產資源勘查。實際上，該費成為了地方的經費補助來源，因此，其并沒有真正體現出國家所有權人的權益。而且，我國礦產資源補償費率極低(0.5%～4%)，基本上體現不了礦產的國家所有權人的權益。

不論是理論界還是實踐部門都認為，當前稅費結構不合理，存在重復征收、稅率低，不能反映礦產資源的稀缺性，也不能起到稅費的調節作用，主張對礦產資源的稅費制度改革。有的主張取消補償費和資源稅，代之以權利金；有的主張將補償費改為權利金，保留資源稅。

在本文定稿之際，2010年6月1日根據中共中央國務院新疆工作座談會關于在新疆率先進行資源稅改革的決定精神，經國務院批準，財政部、國家稅務總局制定發布了《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規定》，將該地區原油、天然氣資源稅征收由以前的按銷售量征收改為實行從價計征。因此，從這次新疆資源稅的改革，我們認為將來廢除資源稅的可能性很小。

另外，礦產資源信息管理、礦業用地、礦山環境保護及小礦管理法律制度，也是礦法研究領域的重要課題。其中，對礦業用地、礦山環境保護以及小礦管理有些零星研究外，對礦產資源信息管理研究幾乎處于空白。

4 結 語

礦產資源可說是一國的血液，對其合理開發利

用和保護，直接關系到國家社會、經濟的可持續發展。因此，《礦產資源法》并不僅僅是行政部門執法的依據，它體現著國家能源戰略，事關中央和地方權責劃分，牽涉國家、企業和公民的利益分配。也許唯有更多的學者、更多的部門甚至是公眾參與到礦產資源法的研究和討論中來，我們的新《礦產資源法》才能早日出臺，才能更經得起實踐的考驗。

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