政府規制礦業權交易對礦業權市場的影響

晏 波

(1.中國地質大學(北京)資源環境管理實驗室,北京 100083;2.中國地質大學(北京)人文經管學院，北京 100083)

由于礦業權交易的雙方往往對所交易的礦業權具有不對稱信息，并且礦業權(尤其是其中的采礦權)的行使，通常產生較強的負外部性，因此，政府對礦業權交易進行了多方面的規制，包括對礦業權交易方式的規制、對礦業權交易主體和交易條件的規制。由于礦業權交易對礦業權市場的運作及運作效率意義重大，所以，分析政府對礦業權交易的規制，就不僅具有較強的現實意義，而且還具有一定的理論意義。然而，現有文獻大多僅陳述了這些規制的內容(也有少量的文獻簡要分析了規制的原因)，還鮮有文獻從這些規制對礦業權市場影響的角度給予分析。本文試圖對此問題進行探討。

1 政府規制的含義

所謂政府規制，是指政府行政機關依據有關法律、法規，對微觀經濟主體所采取的一系列控制與監督行為，主要包括經濟性規制和社會性規制兩個方面。經濟性規制主要是針對自然壟斷和存在信息不對稱的領域，為防止發生資源配置的錯配和使用者的不公平利用，政府使用法律權限，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規制。如對城市供水供氣、電力、郵政、電信、廣播電視、鐵路、航空運輸、城市出租車、地鐵、公共汽車、銀行、保險、證券等行業的規制。社會性規制則是針對所有可能產生負外部性的企事業單位行為的規制。任何一個企事業單位的行為，如果對社會或個人的健康、安全、環境等造成危害，就會受到政府的規制，其規制范圍主要包括生命安全保護、環境保護、消費者保護、產品質量等。

通常在討論政府規制時，政府的角色被定位為社會管理者。但政府在對礦業權交易進行規制時，卻具有雙重身份，即作為社會管理者，同時又是法定的礦產資源所有者。盡管政府對礦業權交易的規制大部分源自政府的社會管理者身份，但由于政府在礦業權交易市場上的雙重身份，一些政府規制內容不可避地源于政府作為礦產資源所有者身份所追求的目標。遺憾的是，這兩種身份有時使政府規制的目標發生沖突。

2 政府對礦業權交易的規制

由于礦業權交易的雙方往往對所交易的礦業權具有較強的不對稱信息，并且礦業權(尤其是其中的采礦權)的行使，通常產生較嚴重的負外部性。因此，政府對礦業權的交易進行了涵蓋面甚廣的規制，涉及到礦業權交易的方方面面，包括對交易的主體、交易的條件與程序、交易的方式與方法、礦業權交易的中介組織等等的規制。政府對與礦業權交易有關的中介組織的規制，對礦業權市場交易的影響同政府對其他市場中介組織的規制對市場交易影響類似，本文略去不討論。不過，需要說明的是，政府對礦業權市場交易的中介組織，往往規定了資質條件。這些資質條件不利于這些市場中介組織的競爭，從而也有害于礦業權的市場交易。弗里德曼在《資本主義與自由》一書中，對于政府規定執業資質條件不利于競爭、有害于消費者進行了精彩的分析[1]，此處不再贅述。在本文中，重點分析政府對礦業權交易主體、轉讓條件的規制對礦業權市場的影響。

2.1 政府規制礦業權交易主體

我國的礦產資源法律規定了成為礦業權交易主體的條件。原則上，礦業權的主體為在中國從事礦產資源勘探和開采的法人和個人，同時也允許外國公司、企業和其他經濟組織以及個人，依照中國的法律、行政法規的規定，在中國領域及管轄的其他海域投資勘查、開采礦產資源。2009年12月，國土資源部發布的《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》規定，探礦權申請人應是企業法人或事業單位法人。除此之外，成為礦業權主體還必須具備法律規定的資質條件。我國的《礦產資源法實施細則》從礦種、礦產資源規模、礦業權主體的所有制性質的角度，對不同的礦業權主體規定了不同的資質條件。

除需要具備一定的資質條件外，成為礦業權主體還需滿足其他條件。成為探礦權受讓人，必須具備一定的資金(不得低于申請項目勘查實施方案安排的第一勘查年度資金投入額，同時不得低于申請項目勘查實施方案安排的總資金的1/3)、較強的勘查技術裝備和較高的勘查技術水平，并且在申請取得探礦權時，探礦權申請人必須有詳細的勘查工作計劃，主要包括：申請勘查工作區的區塊范圍圖、勘查合約或委托勘查的證明文件、具體的勘查實施方案等。采礦權受讓人必須有相應的資金和技術條件，要有詳細的采礦計劃及其實施方案，要有對環境影響、土地復墾、礦山安全、職工健康等方面的保護和保證措施。

政府在規定這些資質條件和其他條件時，可能沒有意識到礦業權的所有者和礦業權的具體行使者可以不同，從而把對礦業權具體行使者的要求施加于礦業權的交易者(所有者)，限制了礦業權交易主體的數量，從而降低了礦業權交易的活躍度，不利于形成競爭性的礦業權市場價格。在政府通過拍賣、招標、掛牌方式出讓礦業權時，降低了政府能夠得到的期望收益[2]。但是，這些條件降低了政府管理礦業權的成本。因此，可以看出，政府是以作為社會管理者的角色出臺了成為礦業權主體必須滿足的這些條件的。

從繁榮礦業權市場，增加國家(政府)作為礦產資源所有者的期望收益的角度看，政府規定的這些條件，大多是無用，甚至是有害的。因為這些條件通常除增加礦業權申請人的交易費用外，并不能阻止真正希望獲得礦業權的單位或個人成為礦業權的申請人。因為，他們往往能夠在花費一定的資源進行運作后，“具備”這些條件。譬如，就所要求的資質條件而言，不說獲得資質過程中的尋租活動，就說獲得某種資質之后的地質勘查單位或礦產資源開采單位，不僅因缺少了競爭者，而弱化了提高工作效率的激勵，而且可以通過讓別的缺乏相應資質的單位或個人掛靠的方式“租借”其資質而獲利。試想，如果沒有這些資質條件和其他條件，即使僅有資金的探礦權申請人在取得探礦權后，若打算從事探礦活動，也會聘請有能力的地質勘查隊伍制定詳細的勘查工作計劃和項目實施方案，并進行勘查。這不僅有利于這些地質勘察單位之間的競爭，提高地質勘查效率，同時還主要通過降低委托-代理費用的方式，降低了地質勘查市場的交易費用。另外，要求探礦權申請人在申請時就必須有詳細的勘查工作計劃，既是政府部門“理性自負”的表現，又是其“父愛主義”的結果(不相信礦業權申請人是理性的或有限理性的，總想替民做主)。不能排除，某些人就是有敏銳的市場眼光(這是一種重要的企業家品質)，在沒有獲得進一步的信息之前，就能夠捕捉到某些稍縱即逝的市場機會。政府的這些規制，可能就會剝奪了這些具有企業家才能的人的機會。當然，也可能剝奪了一些財力雄厚的風險愛好者或組織的機會。這不僅給這些人或組織帶來損害，而且也損害了作為資源所有者的國家(政府)以及公眾的利益。

類似的，對采礦權受讓人的資質條件，亦無多大限制的必要。同時，規定采礦權受讓人必須有相應的資金和技術條件，要有詳細的采礦計劃及其實施方案，要有對環境影響、土地復墾、礦山安全、職工健康等方面的保護和保證措施，也增加了采礦權受讓人申請的成本。當然，這不是說對采礦權受讓人規定的這些條件不重要。這些條件，在采礦權受讓人準備開辦礦山企業、打算開采礦產資源時，是十分必要的，這源于開辦礦山企業所具有的較高(負)外部性。但是，采礦權受讓人不一定非要親自開采礦產資源，其可以僅僅是憑借敏銳的市場眼光，看到了所出讓的采礦權的市場價值。當有足夠的這樣的人參與到采礦權的出讓市場中來的時候，作為礦產資源所有者的國家(政府)，就可以通過招標、拍賣、掛牌的方式出讓采礦權。這樣，不僅政府能夠獲得更多的期望收益[2]，而且，礦產資源的配置效率往往能夠得到提高。

特別地，我國的法律從礦業權主體的所有制性質角度，對不同的礦業權主體規定的不同的資質條件，明顯不符合市場經濟的基本要求，即不同所有制性質的市場主體，應該享有平等的參與市場競爭的權利。這是以后修改、完善礦產資源法律，應該加以改進的地方。

2.2 政府規制礦業權轉讓條件

1998年國務院發布施行的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》，規定了探礦權轉讓的條件：①自勘查許可證頒發之日起滿兩年，或者發現了可供進一步勘查、開采的礦產資源；②完成規定的最低投入；③探礦權屬無爭議；④按照國家有關規定已經繳納探礦權使用費、探礦權價款；⑤國務院地質礦產主管部門規定的其他條件。2009年12月，國土資源部發布的《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》，對①進一步明確：以申請在先、招標、拍賣、掛牌方式取得的探礦權，探礦權人申請探礦權轉讓的，應持有探礦權滿2年，或持有探礦權滿1年且提交經評審備案的普查以上工作程度的地質報告，或經原登記管理機關組織審查并證實在勘查作業區內新發現可供進一步勘查或開采的礦產資源；以協議方式取得的探礦權，5年內不得轉讓。《探礦權采礦權轉讓管理辦法》同時規定了采礦權轉讓的條件：①礦山企業投入采礦生產滿一年；②采礦權屬無爭議；③按照國家有關規定已經繳納采礦權使用費、采礦權價款、礦產資源補償費和資源稅；④國務院地質礦產主管部門規定的其他條件。國有礦山企業在申請轉讓采礦權前，應當征得礦山企業主管部門的同意。

探礦權轉讓的第三、第四個條件，采礦權轉讓的第二、第三和第四個條件，皆理所當然。確定探礦權采礦權轉讓的第五個條件的目的，可能是為了當未來發生的可能影響探礦權采礦權轉讓的不可預知的事情時，政府主管部門能夠采取靈活的應對措施，但這也給探礦權采礦權的未來轉讓增加了不確定性。對探礦權采礦權轉讓市場產生實質影響的，是探礦權轉讓的前兩個條件和采礦權轉讓的第一個條件。政府確定這幾個條件的初衷，是為了防止礦業權的炒買炒賣。但是，由于這幾個對礦業權的轉讓所施加的限制條件，既不涉及礦業權轉讓過程中的信息不對稱問題，又不涉及礦業權轉讓過程中的負外部性問題，因此，這些對礦業權轉讓條件的政府規制，并無經濟學上的理由。因此，這幾個轉讓條件，只是增加了礦業權轉讓的交易費用而已。

前面在分析探礦權采礦權、受讓人的條件時，就提到某些投資人可能僅僅是因為擁有企業家品質，具有敏銳的市場眼光，能夠看到某些常人看不到的潛在市場機會。如果用這資質、那條件約束他們的行為，往往不利于發揮他們的才能。這不僅對他們個人而言是一種人生悲劇，對全社會而言也是一種損失。既然要建立和培育礦業權市場，那就應該盡可能減少對礦業權交易的限制，以減少礦業權的交易費用。礦業權交易的限制少了，礦業權交易的活躍度就會增加。礦業權交易的活躍度增加了，礦業權配置的效率就會提高。礦業權配置的效率提高了，礦產資源勘探、開采和利用的效率也就會相應提高。

為此，可以把礦業權的申請、獲得和轉讓與礦業權的行使分開。因為礦業權(尤其是采礦權)的行使具有較強的外部性，所以在具體行使礦業權時，政府應該進行規制。如要求探礦權人在從事地質勘查前，提供詳細的勘查工作計劃、具體的勘查實施方案等；要求采礦權人在建立礦山企業、從事礦產資源開采前，提供詳細的采礦計劃及其實施方案，同時還要有對環境影響、土地復墾、礦山安全、職工健康等方面的保護和保證措施。而對礦業權的申請、獲得和轉讓，政府則應該完全放開(出于國家安全考慮，可對外國公民或外資企業申請或獲得礦業權進行限制)，容許不同的投資主體對礦業權的“炒買炒賣”。實際上，政府既無法“準確”界定什么是正常的交易，什么是炒買炒賣，政府對礦業權轉讓的規制，除增加交易者的交易費用外，并不能阻止礦業權的“炒買炒賣”。而且，市場交易通常就是為了牟利，如果交易不能牟利，又要付出交易費用，還要做什么交易？因此，在允許礦業權合法轉讓的前提下，我國的《礦產資源法(修正)》又規定：“禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利”(第六條第四款)，實在是不可理喻。

礦業權申請、獲得和轉讓的完全放開，有利于礦業權流轉到對該礦業權評價最高的人手中。這不僅有利于讓市場更充分地選擇由誰來具體行使礦業權，而且還可以把礦業權的獲得與擁有作為一種投資，讓市場來選擇何時行使礦業權。這樣不僅能提高具體行使礦業權的效率，而且還可以在一定程度上熨平礦業權、礦產資源的價格(當然，這對受國際市場影響的礦產資源價格作用甚小。盡管如此，由市場來確定何時勘探、何時開采也會比由政府來確定效率要高些)。譬如，在礦產資源價格低迷時，礦業權人受價格的指引，就會少行使礦業權，少勘探，少開采，從而在一定程度上支撐礦產品的價格，這反過來又有利于維護礦業權的價格；反之，在礦產資源價格高漲時，礦業權人受價格的指引，就會多行使礦業權，多勘探，多開采，從而在一定程度上平抑礦產品的價格，這反過來又對上漲過快的礦業權價格產生一定的平抑作用。

然而，現有的對礦業權的規制，使礦業權市場難以發揮此種配置資源的作用。在我國，礦業權許可證的有效期偏短。1998年頒布實施的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定“勘查許可證有效期最長為3年；但是，石油、天然氣勘查許可證有效期最長為7年。”同年發布施行的《礦產資源開采登記管理辦法》規定“采礦許可證有效期，按照礦山建設規模確定：大型以上的，采礦許可證有效期最長為30年；中型的，采礦許可證有效期最長為20年；小型的，采礦許可證有效期最長為10年。”偏短的礦業權許可證有效期，不僅不利于礦業權人選擇何時行使礦業權的時機，而且不利于礦業權人選擇以最有效的方式行使礦業權。盡管這些規章同時規定了勘查許可證和采礦許可證可以辦理延期：“需要延長勘查工作時間的，探礦權人應當在勘查許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機關辦理延續登記手續，每次延續時間不得超過2年”和“采礦許可證有效期滿，需要繼續采礦的，采礦權人應當在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機關辦理延續登記手續。”但這種非自動延期手續，增加了礦業權人在礦業權許可證期滿時能否延期的不確定性，不利于礦業權人在足夠長的時段里有效配置礦業權，往往導致礦產資源的掠奪性開采和礦難事故的頻發。

3 政府規制礦業權交易存在的突出問題

由于現代市場經濟是法治經濟，無論怎樣，政府規制應該在現有的法律框架下進行，不能和現有的法律、法規相抵觸。然而，自礦業權有償取得以來，不少地方政府部門往往假借規制的名義，干著違法的事情，規制的隨意性較大，屢屢侵害了礦業權人合法取得的礦業權。譬如，一旦某家礦山企業(尤其是煤礦企業)發生安全事故，當地政府通常就會強制當地所有同類礦山企業(以煤礦居多)全部停產整頓，而罔顧這些礦山企業各種證照齊全的事實。除此之外，地方政府官員的調整，中央、地方重大會議召開，都會導致一些易發生事故行業的礦山企業(如煤礦)的停產。這是在我國(尤其是煤炭行業)盛行已久的“潛規則”——“連坐”法[3]。這種“一人生病，全家吃藥”的“連坐”法，顯然侵犯了被連坐的合法采礦權人的權利，屬于一種粗暴的違法行為，它是政府沒有依法行政的典型體現。

更嚴重的是，政府利用自己的行政權，通過強買強賣等手段，強行“轉化”或“整合”非國有礦業權人的合法采礦權。2008～2009年發生的山西煤炭業強制性兼并重組事件，是這方面的一個典型案例。在這次兼并重組過程中，由政府指定主體、指定區域、指定方式、規定時間、規定補償標準，采礦權的轉讓采用非市場的定價方式，中小煤礦主沒有議價能力和議價資格，使中小煤礦主的合法采礦權受到侵害。這種侵權行為使政府的聲譽受到嚴重損害，增加了未來礦業權交易的不確定性，提高了未來礦業權交易的費用，降低了所交易的礦業權對交易者的價值，并對礦業權市場的培育產生了惡劣影響。從長期來看，將導

致政府與礦業權受讓人之間的“雙輸”結果[4]。

4 小 結

從上文的分析可知，要繁榮礦業權市場，更好地發揮礦業權市場對礦業權配置，進而對礦產資源勘探、開采和使用的引導作用，需要放松和改善政府對礦業權交易的規制，把礦業權的申請、獲得和轉讓與礦業權的行使分開。只有當礦業權人具體行使礦業權時，政府才進行規制。而當礦業權被申請、獲得和轉讓時，政府則應放松規制(出于國家安全考慮，可對外國公民或外資企業申請或獲得礦業權進行限制)，容許不同的投資主體對礦業權進行“炒買炒賣”。同時，要使政府的權力受到法律的有效制約，使政府做到依法行政，規制有法可依，減少以至消除政府規制的隨意性。

[1] [美]米爾頓·弗里德曼，張瑞玉譯.資本主義與自由[M].北京：商務印書館，1986：131-153.

[2] 晏波.競買人風險規避時礦業權拍賣設計[J].中國煤炭，2007(2)：28-30.

[3] 韓文.山西煤礦關停刺痛投資商神經[J].中國經濟周刊，2009(10)：62-63.

[4] 晏波，安瓊偉.政府聲譽與采礦權價值[J].中國礦業，2007，16(7)：21-23，27.