農貿市場的管理構架與文明建設*

孫 涉張 平

(1.中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001;2.南京市工商行政管理局 江蘇 南京 210018)

農貿市場的管理構架與文明建設*

孫 涉1張 平2

(1.中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001;2.南京市工商行政管理局 江蘇 南京 210018)

對農貿市場管理一直是政府城市管理的一項重要內容,長期以來沿襲了政府推動、行政突擊的模式。但是,農貿市場的有效管理一直沒有根本解決。其實,農貿市場屬于準公共產品,應當由政府和市場共同為社會提供。就其農貿市場的利益參與者來看,入場的經營者和消費者是公共場所活動的主體,具體管理涉及到政府、市場主辦方、場內日常工作人員,調整各自行為的依據(jù)可以分為法律法規(guī)、契約章程、自律公約三個層面。據(jù)此,建立有效的農貿市場管理機制,政府要摒棄以行政手段作為主要路徑、忽視相關活動主體自身管理責任和功能的思路。一方面,政府要在充分尊重社會資源配置的基礎上,通過提供公共服務支撐,從外部來分擔農貿市場建設管理責任;另一方面,重新整合政府部門職能,理清各類主體之間的利益和責任,構建以自律管理為基礎、以契約管理為紐帶、以執(zhí)法管理為保障的農貿市場管理架構。

農貿市場;準公共產品;管理機制;政府服務

城市里的農貿市場是市民日常生活的必不可少的重要場所。建設管理好農貿市場,既是一項菜藍子工程,也是一項民心工程。近年來,隨著城市管理和文明建設的提檔升級,農貿市場內的經營環(huán)境和文明狀況一直廣受關注,但其臟亂差的問題依然無法得到有效根治。雖然各地政府及相關部門制訂了若干長效管理機制,每年都要花費大量的行政資源來推動,結果往往是抓一下就好一些,松一下就回歸原狀,實際的收效甚微。我們認為,管理農貿市場需要從其自身運作的規(guī)律出發(fā),清晰農貿市場的定位,通過利益鏈、責任鏈的關聯(lián)來研究農貿市場的管理路徑,從而形成有真正長效的運作秩序。

一、農貿市場的公共性與準公共產品

首先,農貿市場長期融貫于百姓生活之中,提供的服務具有公共性

1.農貿市場功能可替代性弱,對于居民生活十分重要。農貿市場不僅是市民生活不可或缺的產品,而且已融為人們的一種生活方式。究其交易內容來說,農貿市場為居民提供日常食品需求,滿足居民的一日三餐;究其交易的方式來說,其農產品的新鮮、方便和價格便宜深受居民認可。即便現(xiàn)在城市里已經擁有眾多綜合性超市,提供蔬菜、禽肉等農產品銷售服務,還有一些專業(yè)性生鮮超市或是蔬菜連鎖店、個體蔬菜小店等新型農產品經營場所,但究其價格或市場品種豐富程度等因素,還是無法取代農貿市場在市民生活中的地位。對于居民來說,農貿市場依然是農產品從農田到餐桌流程中最便捷、最經濟的平臺。

2.農貿市場盈利模式主要是靠獲取租金,基本上是微利性經營。農貿市場的經營模式主要是市場主辦者通過投資興建或上繳一定的土地房產租借費或承包費獲取經營權,以收取經營戶攤位費(包括少量的門面租金來獲取收入,攤位費再通過經營戶成本最終傳導到菜價上,形成租借鏈、成本鏈。因此,攤位費越高,場內菜價就會越高,而菜價高度又受到綜合性超市菜價的制約,從某種程度上講,露天或設施簡陋的市場,人氣反而較旺,這主要基于成本較低,蔬菜價格較低,這就決定了農貿市場是一種微利性經營。

3.現(xiàn)有農貿市場作為居民配套設施,選址基本上都是由歷史沿襲。農貿市場的所用場地大致可分為四種類型:一是國有房產開發(fā)公司或政府興建,有的隨著房產公司的改制轉為民營,但其固有的農貿市場設施性質基本上都得到沿續(xù),沒有轉型為其它商業(yè)設施;二是政府規(guī)劃由開發(fā)商享受優(yōu)惠而興建的配套設施;三是政府或大型企業(yè)出借閑置土地,由民資興建;四是原有大棚市場改造為室內農貿市場的,由政府給予配套資金予以扶持。這些設施有的是自建自營,有的轉租經營,基本上都實行了民營化,但其為居民配套服務的性質沒有改變,具有一定的公益性,需要政府在城市建設中合理統(tǒng)籌。因此,政府在城區(qū)改造、新城區(qū)建設時必須對農貿市場進行適當?shù)囊?guī)劃安排,相關房產的專門用途必須保證,否則將會給居民生活造成不便。

其次,農貿市場具有固定的場所設施,交易方式決定了農貿市場的準公共產品的性質

準公共產品,是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品,它介于純公共產品和私人產品之間,如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于準公共產品。

農貿市場的經營活動具有非排他性和一定程度的競爭性。對于獲得同一農貿市場承租攤位的經營者來說,當甲在從事食品經營的同時,并不會排斥乙在賣菜。就是說,甲在使用農貿市場地的同時,不排斥乙的使用,也不排斥乙獲得利益。但是,場所內經營者之間的競爭是顯然的。與超市、連鎖經營者不同的,農貿市場內集合了眾多的市場經營者,他們的進貨渠道幾乎來自于同一集散地,甚至同一個商品提供者,進貨價格幾近一致,由于在同一場所競爭,利潤率極其透明、微小。南京市相關資料表明,城區(qū)農貿市場其銷售價格平均要比綜合性超市低30%。

農貿市場的上述特點表明,作為具有公益性、盈利性、替代性弱等特征的農貿市場,我們可以將此定性為準公共產品。對于準公共產品的供給,在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則。我們要以此定位,來研究農貿市場的建設和管理問題,才能尋找到較佳的應對管理思路。

二、各類主體在農貿市場中的行為選擇與市場文明建設

參與農貿市場交易和運營管理的主體可以分為五類,包括場內經營的銷售商、購物的消費者、市場的主辦方和經營管理方、提供環(huán)衛(wèi)保潔市政服務的部門、參與管理的地方政府。

農貿市場的文明狀況,直接取決于市場內各類主體的文明意識與行為選擇。在市場內,各類主體對行為方式的選擇,主要有三個因素,一是追求自身利益最大化;二是交易習慣的沿襲;三是制度規(guī)則的合理有效。這些因素交織在一起,相互作用。其中,利益的追索和行為的習慣,往往引導交易主體忽視規(guī)則,這時,合理的制度設立就顯得尤為重要。如果制度缺失或規(guī)范不力,自由放任市場運行中的各種行為,就會損害著交易環(huán)境,給市場的管理和文明建設增加困難。

(一)消費群體的田頭購買行為。一些市民在選購蔬菜時常常將不太好看的、占一點分量的外圍部分去除,有的為了不讓經營者看到悄悄地往地上扔;有的市民為了節(jié)省時間,購完菜后,邊走邊摘菜,將多余的菜葉、豆殼扔了一路;有的市民忽視了農貿市場是公共場所,光膀子、隨地吐痰、抽煙、亂扔煙頭,這些市民沒有農貿市場是城市現(xiàn)代商業(yè)空間的意識,依然保留著田間地頭的購菜行為習慣。

(二)市場內經營者路邊攤位經營意識。一是溢攤經營。場內經營戶的攤位是固定的,但是,他們往往突破攤位空間限制,或把菜盡量向外放;或加板子撐大攤位;或在攤位前陳放蔬菜及其它商品。總之,就想將一個攤位當十個來用,增大自己的銷售面積。場內只要有一家出攤、溢攤,就有十家百家跟進。溢攤不僅容易產生蔬菜、廢葉掉地現(xiàn)象,也容易致經營秩序混亂。二是亂扔蔬菜廢棄皮殼。經營戶為了求得好的賣相,主動去除菜頭、菜葉、豆殼等,這些廢棄物有的扔到后場,有的扔到攤位前,讓保潔員不勝其忙。三是蔬菜批發(fā)業(yè)務不規(guī)范。蔬菜批發(fā)集散對于經營戶、農貿市場的場地設施都有相應的要求。由于這方面的管理沒有跟上,不少市場內的不具備條件的經營戶都做起了批發(fā)業(yè)務。過多的批發(fā)銷售超出了市場的承載能力,增加了市場的擁擠和經營秩序的混亂。

(三)市場管理者管理行為的利益取向。市場管理者分為兩種人,一種是投資者、經營承包者。他們負責結算攤位租金,安排市場維護和日常的管理。出于自身利益的考慮,他們更關心的是收益。維護管理是需要費用的,因此,對于日常管理,往往采取承包轉包方式分派給日常管理人,并將日常管理費用壓到很低水平,使得農貿市場只能維持在每日清除廢棄垃圾的低水平低層次運作狀態(tài)。另一種是日常管理人員和保潔員。他們是市場的聘用人員,具體負責農貿市場的日常秩序維護、收取攤位費。由于管理費用很少,人頭費用不足,往往造成場內工作人員人手不夠,責任心不強,對于場內的溢攤經營、廢棄菜皮等現(xiàn)象不關心、不引導、不制止,場內的及時保潔跟不上,致使部分農貿市場成為城市文明建設的死角。

(四)環(huán)衛(wèi)運作的服務意識與工作節(jié)奏。環(huán)衛(wèi)按照每天固定時間在固定地點按次序收集垃圾,對于農貿市場這樣生產垃圾的大戶,環(huán)衛(wèi)部門的清運工作也很為難。尤其在早晚經營戶上菜高峰,農貿市場頃刻間到處垃圾成堆。由于環(huán)衛(wèi)在垃圾清運時間上不能適應農貿市場運作的需要,經常造成垃圾積壓,人們甚至要在垃圾上通過,嚴重惡化場內環(huán)境,影響場內的經營秩序。

(五)政府的宏觀控制與微觀管理。政府的行為受制于國家法律,在宏觀上,主要是通過制定規(guī)劃和制度介入農貿市場的建設,涉及到市政規(guī)劃、土地審批等多個方面。在微觀上,政府主要是執(zhí)行法律和政策,對經營資格、物價、衛(wèi)生、農產品檢疫、公共場所安全等多方面實施行政監(jiān)管。這些活動分屬不同的部門,各自都有自己的管理利益和管理偏好,會在現(xiàn)行的法律和體制約束下,尋求對自己有利的監(jiān)管行為。

上述的情況表明,農貿市場的文明狀況是由入場的各類主體相互博弈的結果。影響各類主體的行為的因素是多方面的,最主要的是各自的利益取向,管理制度設置、文明觀念和行為習慣。為此,需要依據(jù)農貿市場的性質和各類主體的特點,設置相關的管理制度,采取有效的管理措施,促進農貿市場的文明建設。

三、政府管理模式與部門職能效率

(一)農貿市場管理具有多層次性和多重屬性

對于農貿市場的管理有不同的層面。一是從政府的角度來看,農貿市場的主辦方是獨立的市場主體,政府應當對他們的經營活動與社會影響依法實施行政管理;二是農貿市場的主辦方對于市場活動的日常管理,主要通過制定規(guī)章制度和工作安排實現(xiàn)對市場經營環(huán)境的維護和經營行為的規(guī)范。其中,經營環(huán)境的衛(wèi)生保潔、擺放有序是通過事務管理手段來實現(xiàn)的,經營行為是在由法律規(guī)范約來約束。三是市場管理人員與保潔員對于場內人員行為的具體管理,如市場內的經營戶和市場內的購買人,交易活動和場內行為要遵守秩序。

管理的針對性決定了其管理措施的有效性。在農貿市場管理中,政府、市場所有者和經營者、市場內的管理人員,各自有其管理的對象,管理的手段和作用也各不相同。因此,要取得應有的管理效果,必須理清管理者與管理對象的相互關系。就農貿市場管理而言,包含了三種不同性質的管理活動。

第一,行政執(zhí)法。政府相關部門依照各自職能對市場中蔬菜水果農殘、家禽檢疫、生豬索票等商品質量和經營戶的交易行為的合法合規(guī)性實施行政監(jiān)管,并依法對場內經營戶和市場主辦方的違法行為實施查處,維護市場法制,維護居民消費權益和生命健康。

第二,契約管理。一是政府通過行政合同規(guī)范市場所有者、經營者的行為。政府依法規(guī)劃批準建設農貿市場時,市場舉辦方應有文明規(guī)范經營的承諾,由此形成與政府的合約;二是經營戶在入場經營時向市場主辦方簽訂文明規(guī)范經營承諾,市場主辦方與入場經營戶就經營行為秩序達成約定。第三,市場主辦方向入場購買者提出文明倡議和宣傳,與廣大消費者達成共識。通過上述方式,形成政府及政府委托方對農貿市場舉辦方的契約管理,市場舉辦方對場內經營戶的契約管理,從而構成比較完整的責任鏈。彌補現(xiàn)有行政法規(guī)的不完善,行政部門缺乏依據(jù)進行行政執(zhí)法的困境。

第三,自律管理。農貿市場協(xié)會可以受政府的委托對所屬各農貿市場會員的文明經營進行檢查、評比,并對履行承諾情況進行評估,提出獎勵和懲罰建議;政府管理部門將檢查、評估結果作為政策扶持的依據(jù)。同樣,市場主辦方將場內經營戶組織起來進行評比考核,形成自律機制。

(二)政府主導推動的市場管理模式效率不高

長期以來,我們習慣了政府主導一切事物,農貿市場的建設與管理也是由政府承擔。現(xiàn)在,農貿市場的文明建設納入了城市管理的工作中,屬于政府工作檢查考核的范圍。這樣一來,政府行為與市場主體的契約行為混同,政府取代了不同主體的管理職能。由于利益和責任、權利和收益不對稱,政府單一的行政管理行為很難達到預期的目的。

1.政府部門管理責任與管理職能相混淆。說起市場管理,人們就會想到工商部門,因此,管理農貿市場也成了工商部門的職責。其實,工商部門依法只是對商品質量和經營戶的交易行為的合法合規(guī)性實施管理,農貿市場作為公共活動場所,其環(huán)境、衛(wèi)生秩序是市容、環(huán)衛(wèi)部門監(jiān)督和管理的內容,工商部門沒有這方面的職能,對于這類違規(guī)行為無處罰權限,即便經常查究,其結果是糾而不改。

2.部門牽頭負責實際難以負責。牽頭部門是為了實現(xiàn)某一管理目標,需要多個平級單位或部門共同配合,地方政府指定其中一個部門負責情況匯總、居間協(xié)調、信息交流,該部門就是牽頭部門。牽頭部門往往是目標管理中具有較大影響和權限的部門,當被確定為牽頭部門之后,實際上成了實現(xiàn)目標的責任部門。其他部門一般只是對于管理目標某一方面享有權限或產生影響,管理目標并不是其工作重點,因此,其他部門對于占用本部門資源參與該工作并不熱心。牽頭部門與其他部門只是工作協(xié)調,并沒有實際的行政權威,因此,其它組成部門對于需要配合的事項基本上不管,對牽頭部門的通報不予以回應和落實,牽頭部門缺乏相應的查處權,出了問題,基本由牽頭部門承擔責任。

對農貿市場的管理涉及到多個政府部門,地方政府往往也是指定工商部門牽頭,市容、環(huán)衛(wèi)、質檢、衛(wèi)生等部門結合。實際上這樣的協(xié)調機制效果甚微。

3.政府對市場建設的管理制度供給不足。對于以盈利為導向的社會投資者來說,市場自身的管理相對比較簡單,不需要進行市場營銷等活動,主要維護正常的交易秩序、保持環(huán)境衛(wèi)生,因此費用支出也比較單一,主要是人員工資支出。在攤位費收入一定的情況下,減少人員就能減少管理費支出、增加收益。如果沒有硬性的規(guī)定,他們只會安排能夠維持基本運行的人員,維持很低水平的管理。對管理人員、保潔人員的少投入部分就是利潤多出的部分。由于缺乏對農貿市場管理的投入,在農貿市場衛(wèi)生保潔、場內攤位規(guī)整、場外車輛停放等環(huán)境秩序方面容易出現(xiàn)問題。農貿市場屬于準公共產品,需要政府和市場共同承擔。當前,對于政府來說,比較重視農貿市場硬件建設和改造,而忽視對管理需求的供給。當然,硬件建設是基礎,但是,對一些公共服務投入的不足必然帶來管理的欠帳。目前,由于缺少必要的規(guī)定,對于臟亂差等不文明不整潔行為,政府行政執(zhí)法部門無法對其進行查處糾正。

4.過多地依賴行政手段而缺乏經濟手段。農貿市場中屬于事務管理方面的問題,應由相關的管理制度或機制來約束;屬于經營行為規(guī)范的問題,應由相關的法律法規(guī)來調整,違者由有權部門進行行政執(zhí)法。現(xiàn)在的管理中,依照內部約定實施經濟制裁的手段嚴重欠缺,即便有所規(guī)定,也很難有效執(zhí)行,市場管理工作主要依賴政府部門的檢查執(zhí)法來推動,通過外在的他律實施監(jiān)管,不勝其累。

四、自律、契約、執(zhí)法相銜接與農貿市場管理架構

政府對農貿市場的建設管理,具有宏觀性、行政性、依法性、外部性、非自主性的特點。農貿市場的日常運行和文明建設,主要還是要靠市場自身的管理。為此,需要把政府管理、市場管理與行業(yè)自律結合起來,構建以自律管理為基礎、以契約管理為紐帶、以執(zhí)法管理為保障的農貿市場管理架構,建設政府有限參與的農貿市場管理體系。

(一)建立農貿市場綜合管理的政府職能協(xié)調機制

首先,明確主管部門職責。順應大部門制的行政改革,農貿市場的管理職責歸于具有相關行業(yè)管理職能的部門承擔,主要負責提供農貿市場建設和運行的制度,協(xié)調政府對農貿市場的管理。包括:制訂整個地區(qū)農貿市場的布局規(guī)劃,制訂農貿市場的建設標準和管理規(guī)范,制訂現(xiàn)有農貿市場的調整、改造計劃,審批農貿市場的準入資格;負責牽頭協(xié)調相關部門解決農貿市場管理中存在的問題,通報農貿市場動態(tài),協(xié)調相關部門依據(jù)各自職能要求依法行政。其次,劃分和協(xié)調各職能部門行政執(zhí)法的管轄范疇。農貿市場的文明規(guī)范建設,涉及工商、環(huán)衛(wèi)、衛(wèi)生、質檢、農林等多家職能部門,各部門應依據(jù)職能加強合作,有效監(jiān)管,規(guī)范經營行為,嚴把食品質量,維護市場秩序,為市民創(chuàng)造一個安全放心的消費環(huán)境。再次,加強對攤位收費權限、收費標準的監(jiān)督,提供相關的指導意見,從而進一步規(guī)范不同檔次市場的收費,引導農貿市場提升規(guī)范經營的水平。

(二)構建由政府、市場、經營者組成的規(guī)范經營責任鏈

農貿市場的有序發(fā)展,必須建立與利益鏈相適應的責任鏈,按照誰投資(經營、誰管理、誰負責的原則,進一步強化市場內各個活動主體的責任和義務。

首先,明確相關單位的責任,并通過契約的形式固定下來。農貿市場開辦者提交審批時,需要對場內場外環(huán)境和衛(wèi)生、攤位擺放秩序、買賣秩序、文明宣傳等事項作出責任承諾;場內經營戶提出入場申請時,需要對攤位周圍環(huán)境衛(wèi)生、擺放秩序、買賣秩序等事項作出責任承諾。

其次,建立與承諾相對應的保證金制度。市場向政府指定部門或委托管理單位,繳納文明經營保證金;經營戶向市場交納合法經營、文明經營保證金。政府指定部門或委托農貿市場協(xié)會對各市場進行考核評比,對達到目標要求的,由政府兌現(xiàn)增加人員經費補貼或相關建設改造資金補貼;達不到目標要求的,扣減政府相關補貼直至扣罰保證金。

(三)充分發(fā)揮農貿市場行業(yè)協(xié)會組織自律管理的作用

首先,政府要對行業(yè)協(xié)會加強指導。一方面,主管部門制定農貿市場文明建設的規(guī)范標準,提出總體的管理要求,為發(fā)展中介服務組織提供良好的制度依據(jù);另一方面,職能部門參與行業(yè)管理的制度設計,做好政府管理與行業(yè)自律的銜接。

其次,按照市場自治組織的要求建設行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會應保持自己的獨立性、自律性、公正性,需要按照市場化原則完善內部機制,注重協(xié)會的微觀制度建設,建立健全責、權、利相結合的管理體制,強化經濟責任制和財務控制。完善行業(yè)協(xié)會內部結構,建立行之有效的規(guī)則和監(jiān)管。

其三,充分發(fā)揮協(xié)會章程實行行業(yè)自我管理的作用。行業(yè)規(guī)章約束行業(yè)的從業(yè)人員,要把行業(yè)章程與每個市場主辦方的經營管理直接掛鉤,與市場中的經營戶直接掛鉤,更好地運用行業(yè)規(guī)范和經濟責任調節(jié)經營者的行為。

其四,加強從業(yè)人員的培訓工作,不斷提高業(yè)務能力。加強從業(yè)人員的法制教育和職業(yè)道德教育,增強其法制觀念和業(yè)務素質,增強其服務意識和責任意識,端正服務態(tài)度,改變目前農貿市場從業(yè)人員素質偏低,管理較弱的狀況。

五、政府公共服務與扶持路徑選擇

作為準公共產品提供與管理者,政府在農貿市場建設與管理中的角色定位非常重要。一方面,政府作為城市的管理者,需要全面規(guī)劃農貿市場的建設,建立農貿市場的管理體系,依法實行監(jiān)管;另一方面,需要給予農貿市場一定的投入與服務。如果把所有責任推給市場去解決,經營者的追利性決定了投資人在收入(攤位費一定的情況下,會盡量減少支出,尤其是在人力投入方面會少之又少,農貿市場臟亂差現(xiàn)象不可能得到有效解決。對于準公共產品的供給,政府應當和市場共同分擔,需要討論政府投入和扶持的方式。

(一)政府提供必要的建設扶持資金,完善農貿市場的硬件設施。根據(jù)城市規(guī)劃和政府度工作計劃,對興建及改造升級的農貿市場,給予一定項目的一次性扶持資金,為農貿市場規(guī)范有序經營創(chuàng)造基本條件。比如,為每個農貿市場配備農殘檢測設備,并提供一定的日常運作費用,確保這些設備的正常運行,以便把好農產品質量關。

(二)政府提供或購買部分公共服務,以此推進農貿市場文明水平的提升。有兩種方式:一種方式是由政府通過公開招標選擇物業(yè)公司,負責轄區(qū)內農貿市場的內部衛(wèi)生保潔,門前保潔和車輛停放秩序維護,費用由政府提供一定比例,其余由農貿市場繳付,這樣可以確保市場有比較合理的保潔和維持公共秩序的人力;另一種方式是政府直接按農貿市場保潔、維持秩序人力標準,給予農貿市場一定比例人力薪資的補貼,人員配備由農貿市場負責,政府按照一定的標準進行考核后發(fā)放,并可配套一定的處罰措施。上述兩種方式,后一種相對而言,對農貿市場有一種約束力,沒有推卸責任的理由,它需要采取一些綜合措施來約束場內經營者和購買人的行為。采用前一種方式,容易出現(xiàn)場內經營戶和購買人不配合的情形。

(責任編輯:木 秦)

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F294

A

1672-1071(2010)03-0055-05

2010-02-20

孫涉(1954-),男,江蘇南京人,中共南京市委黨校副教授。