論區域公共管理視野下我國區域政策及其創新*

唐慶鵬

(南京師范大學泰州學院 江蘇 泰州 225300)

論區域公共管理視野下我國區域政策及其創新*

唐慶鵬

(南京師范大學泰州學院 江蘇 泰州 225300)

區域公共政策是旨在彌補區域市場失靈和跳出地方政策失靈的困境,解決區域公共問題的政策干預模式。改革開放以來我國區域公共政策在解決區域公共問題、推動區域發展上發揮了重要作用,但在價值、行為規范、事實等層面還有待完善,當前應以區域公共利益為導向,轉變理念,完善政策機制,明晰區域公共政策的限度,健全區域政策體系,從而實現我國區域公共政策創新。

區域公共政策;邏輯;創新

伴隨我國經濟社會的快速騰飛、區域一體化的發展以及市場化改革的深入,我國區域式發展格局已初步顯現。在此進程中,區域公共政策在實現區域發展中的作用毋庸置疑,“一般認為區域政策在過渡轉換社會也即經濟起飛過程中最為重要”。[1]因而,現實的發展需求使區域公共政策的學術研究成為必要。

一、區域公共管理與區域公共政策

區域公共管理作為一種與行政區行政相輔相成的新的政府治理形態,迎合了全球化和區域化浪潮的需要,近年來已經得到學界的認可。作為一種新型政府治理模式,陳瑞蓮認為區域公共管理有以下特性:在政府治理的社會背景上,區域公共管理是開放社會和信息社會的產物;在政府治理的價值導向上,區域公共管理以公共問題和公共事務為價值導向,而非以行政區劃的切割為出發點;在社會公共事務治理的主體上,區域公共管理的主體是多元化的;在公共權力的運行向度上,區域公共管理依賴的是多元的、分散的、上下互動的權威,彼此間是合作網絡和交叉重疊的關系;在公共事務的治理機制上,區域公共管理包括市場機制、官僚制、網絡制在內的混合治理機制。[2]可以說,相對于“地方行政”在切割、閉合有界的單位行政區域內形成的各自為政的政府治理形態,區域公共管理是在區域一體化空間內,彰顯現代治理理念的合理內核,動態的突破傳統行政區劃藩籬的新型行政合作式管理模式。

區域公共管理與區域公共政策是緊密聯系的,兩者的相關性主要體現在:1.區域公共政策是聯結區域公共管理理論與實踐的橋梁,區域公共管理理論對于區域公共政策實踐具有指導作用;2.區域公共政策是區域政府治理的基本工具,是政府解決區域公共問題的基本手段,有必要在區域公共管理的開放性視野下重新審視和改進區域公共政策;3.區域公共政策同時也是區域公共管理活動的重要內容,區域公共政策全面體現于政府管理活動的具體過程之中,從某種程度說,區域公共管理可以理解為區域公共政策過程。因此,以區域公共管理為研究視角,在深入探究區域公共政策發生的內在邏輯基礎上審視我國區域公共政策存在的問題、探索改進區域公共政策的實現途徑,在現階段對于規范區域公共政策實踐具有重要意義。

二、雙重失靈:區域公共政策發生的邏輯解構

從區域公共管理的理路來看,以全球化、區域化、市場化、工業化、城市化為背景催生的區域公共問題是引發政府尋求超越傳統行政區劃藩籬的綜合治理行為創新,而公共政策作為一種基本的政府治理工具和滿足區域發展需要的公共產品,自然成為區域公共管理行為的核心要件,由此區域公共問題也構成了區域公共政策的邏輯基礎。區域公共問題是區域內關乎大多數人利益的問題,如“跨行政區劃的環保問題、食品藥品安全問題、人口與資源問題、流域治理問題、基礎設施建設問題、區際法律沖突問題、地區穩定問題、流行病的防治問題以及區域發展的協調互動等等”,[3]區域公共問題除了具有一般公共問題的基本屬性外,還具有兩個特殊的特點:1.區域公共問題空間維度的模糊性,問題往往溢出法定邊界;2.區域公共問題的高滲透性,問題涉及多個部門并且彼此交融,牽一發而動全身。區域公共問題的特殊性使區域公共問題變得更加復雜,而且伴隨區域發展的深化必將日益銳化,從而使解決區域公共問題艱巨而急迫。

市場機制無疑是解決區域經濟發展障礙、配置區域資源、促進區域經濟一體化發展的最佳方案。但是市場并不是萬能的,市場機制對資源的配置也會產生自身無法克服的缺陷,如市場只解決私人產品的供求,而不提供公共產品,也不解決經濟中各種外部性問題,如壟斷,經常性的市場非均衡狀態等,這就是所謂的“市場失靈”。市場失靈是現代市場經濟條件下所普遍存在的固有矛盾,它既有損于經濟效率,也破壞了社會公平。由區域公共問題引致的區域公共物品和外部性問題,同樣存在市場主體“搭便車”現象,隱藏著“公地悲劇”。市場由于以個體利益獨立化的制度設計為前提,而解決區域公共問題成本較高且具有較高的外部性,使得市場缺乏足夠的激勵動力加以解決。由于公共政策的顯著特征——強制性,被認為在糾正市場失靈、解決公共問題方面具有某些明顯優勢。因而,客觀上市場失敗成為公共政策干預的重要理由。

解決市場失靈,需要政府的干預,政府干預的主要手段和途徑是公共政策。按照當前我國行政層級和區劃設置來看,政府干預包括中央和地方兩個層面,而“中央政府獲得信息的成本巨大,使得中央政府在協調各地方政府沖突時,往往缺乏足夠的信息收集量而處于“理性無知”的局面,于是區域公共物品的供給、區域公共問題的解決仍主要依賴于地方政府。”[4]隨著區域經濟一體化的發展,基于行政權力剛性約束的傳統行政區劃下的地方政策對日益凸顯的區域公共問題已經難以做出有效回應和治理。一方面,由于區域公共問題的特殊性,單純依靠單邊地方政策難以有效解決;另一方面,受長期市場化下行政分權和政府自利性的影響,使得地方政府作為獨立利益主體更傾向于追求地方利益、用本地區的視角進行決策與行動,更為嚴重的會導致同級政府間政策的惡性競爭,往往會加劇區域公共問題的惡化。

基于上述分析,我們可以從區域公共管理的角度梳理區域公共政策的發生邏輯,如圖1所示,顯然,區域公共政策主要在市場失靈和地方政策失靈的領域發揮作用。因而我們認為,我國區域公共政策是伴隨區域經濟社會的發展而興起的旨在彌補區域市場失靈和跳出地方政策失靈的困境,解決區域公共問題的政策干預模式。

圖1 區域公共政策的發生邏輯

三、我國區域公共政策的問題反思

鄧恩提出公共政策分析要關注事實、行為規范和價值三個層面的問題,其中,價值的實現是問題解決的主要檢驗,事實的存在會限制或促進價值的實現,而采取合理的行動則可能導致價值實現。[5]這三個層面復雜互動而又相互嵌套,一個層面的問題可能需要另一個層面來解決,相反另一個層面也為其他層面提供了基礎。以政府為最主要主體的公共管理部門的區域公共政策活動,實踐上體現在一系列政策行動,遵循具有普遍規范和實踐意義的方式規則,反映和實現區域公共政策價值訴求。改革開放以來,中國區域公共政策在實踐中不斷嘗試和發展,從深圳特區拉動珠三角崛起,到浦東開發帶動長三角經濟增長,從西部大開發,到振興東北等老工業基地、中部崛起,中國區域公共政策在解決區域公共問題、推動區域發展中既發揮了重要作用,同時也顯露出一些不足。我們根據鄧恩提出的這個邏輯分析框架來探討當下我國區域公共政策所普遍存在的問題。

(一)價值層面上:區域公共政策目標導向的困境

“公共政策的本質在于均衡多元利益,實現作為社會利益核心的具有社會共享性的公共利益、與具有組織分享性的共同利益和私人獨享性的個人利益”[6]區域公共政策既是區域社會公共利益的集中反映,同時也是社會公共利益的增進和分配,其實質也是效率與公平之間的關系問題。1978年以來,尤其是80年代以來,我國區域公共政策總體上是實行效率優先,兼顧公平的不平衡的現代化區域政策。以效率優先為導向的區域公共政策,雖然在一定程度上推動了區域經濟的發展,但同時也帶來了一系列的公平問題,特別是地區差距過分懸殊和地方保護主義盛行。區域差距的過大是導致收入分配不公、區域合作受阻、有效需求不足的重要原因,它給經濟增長、物價穩定、充分就業等宏觀經濟目標的實現增加了難度。地方保護主義帶來區域地方間的惡性競爭,根源是區域整體利益與地方局部利益的不統一,實質是對區域內獨立的利益要求缺乏有效均衡。對區域內獨立的利益考慮較少,就不能在區域公共政策中預先實現區域利益協調,極易造成地方政府的利益爭奪。

(二)規范層面上:區域公共政策機制不完善

機制是聯結行為與價值的紐帶,通過規則來約束和改變行為。公共政策機制主要是指公共政策的制度機制,是貫穿于公共政策全過程的具有普遍規范性的方式和程序,一系列的政策機制構成了政策主體行為的制度空間。傳統的區域公共政策機制主要以官僚制為依托,倚重行政權力的剛性來制定和實施區域公共政策。其體現為:1.政策主體機制單一,主要是中央政府主導制定、地方政府部門貫徹落實的政府主導型。單一的主體機制不但限制了區域社會其他主體的參與,從而不利于各方利益的訴求和政策的貫徹實施,而且由中央政府主導制定,地方政府的角色主要是執行,難以對地方利益進行有效整合,不利于調動地方的積極性;2.區域公共政策運行機制不完善,包括如何制定、如何執行區域公共政策等缺乏統一的行動規范;3.區域公共政策配套機制缺位,區域公共政策效能的實現,不僅僅取決于政策本身,還需要相應的政策配套機制加以保障,缺少必要的監督機制、信息管理機制、評估機制、責任追究機制等是當前區域公共政策有效性衰減的重要原因。

(三)事實層面上:區域政策體系不健全

從總體上看,區域公共權威部門為解決區域公共問題而出臺的各方面公共政策構成一個區域公共政策體系。均衡健全的政策體系能夠實現自我維持和功能整合,從而超越各單項政策的簡單組合。當前的區域公共政策總體上缺乏系統性:縱向上看,無論是較早時期的沿海地區優先發展戰略、西部大開發戰略還是近來廣泛關注的老工業基地的改造與調整政策,主要集中在由中央政府出臺的一系列戰略導向性的基本政策,而針對具體區域公共問題的具體政策則偏少。實際上,很多區域政策問題戰略化,很容易導致對中國區域管理的基礎問題和具體問題的忽視,不能對實踐做出有用貢獻;橫向上看,區域公共問題的復雜性導致區域公共政策目標不僅僅包括經濟目標,還有社會目標、環境目標、政治目標等,而當前區域公共政策體系比較明顯偏經濟政策,輕政治政策、社會政策、文化政策;均衡健全的政策體系是實現政策干預有效性的重要前提。政策體系不配套,往往會導致政策功效降低,甚而出現1+1<2的局面。此外,不夠完善的單項政策相互組合也會使整體效能大打折扣,特別是區域政策運行體系不健全,“重制定輕執行”、“有始無終”、形式化等現象極為突出。

四、創新區域公共政策的路徑實現

(一)以區域公共利益為導向,轉變區域政策理念

理念導向是創新區域公共政策的前提。因而,區域公共政策應以實現公共利益為根本目標取向。“公共”指向是公共政策的本質屬性,也是區域公共政策形成與發揮作用的邏輯基礎,同時也決定了區域公共管理必須反映大多數人的利益,才能使其具有合法性。首先,區域公共政策的客體對象是區域公共事務,不同于于私人事務的個體利益最大化,而是以公共利益為基本準繩。其次,區域公共管理的公共性有其地域限度,與傳統行政區行政的地方公共利益至上相比,是介于全國與地方之間的反映大多數地方利益的整合與均衡,最終實現包括各個地方利益共贏的區域公共利益。再次,區域公共政策在實現區域公共利益的過程中要做到公平與效率的統一。區域公共政策為彌補市場缺陷而登場,其本質功能也就在于維護一個公正、健康的公共秩序和提供優質可靠的公共物品。同時,區域內部存在多個利益主體尤其是各個地方的利益,在追求區域公共利益的同時,必須保障和均衡各主體利益尤其是區域內部各地方、各部門的利益,避免區域內部差距,體現公平。要完成這個使命就必須在效率與公平之間尋找一個恰當的均衡點。既強調效率效應,為公共利益的實現提供基礎,同時又貫徹公平,使政策產出導向區域公共利益的實現。

(二)引入現代治理機制,構建良性區域政策規則

良好的運行規則,依賴于制度創新。現代治理機制追求善治,是對傳統官僚制的超越,“治理的主要特征不再是監督,而是合同包工;不再是中央集權,而是權力分散;不再是行政部門的管理,而是根據市場原則的管理;不再是由國家‘指導’,而是由國家和私營部門合作。”[7]我們認為,實現有效區域公共政策,需要著重加強以下幾個方面機制建設:1.協商對話機制。協商對話機制的前提是賦予參與主體的平等地位,尊重各主體的利益訴求,通過主體間磋商對話達到合作共贏的目的。構建區域公共治理的協商對話機制在操作層面上首先可以通過開展諸如綜合型的“區域論壇”、“府際對話”、針對具體區域問題的“聯席會”、“研討會”等協商對話機制,加強公民與行政人員、地方與地方之間的對話與協商。其次,通過電子政務建立話語機制,打破時間、空間及行政組織部門與層級之間的限制,提高政府治理的社會回應力。再次,進一步完善政府針對區域問題的社情民意反映制度、重大社會事項公示制度和社會聽證制度等以促進公共治理中的話語機制的建構。2.多元參與機制。應該從機制上擴大區域公共政策主體范圍,應涵蓋中央政府、區域內的地方政府及其聯合體,以及區域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經濟組織、公民個人等,形成區域政府與公民社會、私營部門等多元主體參與區域政策過程、共同治理區域公共事務的新格局。3.高效的聯動機制。首先,各級政府作為當前區域公共政策最主要的行動主體,要改革行政管理體制,使區域內政府組織精簡高效,提高政府區域公共政策的行動效率;其次,有必要建立區域行動協調組織機制,對區域公共管理事務進行科學合理的協調分工,實現協同高效。4.信息機制。信息貫徹于區域公共政策全過程,全面準確、真實可靠的信息是區域公共政策的前提和保障,因此,有必要建立完善的區域公共部門信息制度,一是建立和完善區域政策信息管理制度,信息管理的任何一個環節出現問題都有可能導致信息不全面或信息失真,故而要著重完善包含信息收集、信息處理、信息儲存、信息供給等信息管理環節;二是建立區域府際間政策信息通報共享制度,作為區域最主要的公共信息源的地方政府間在共同參與區域公共管理事務中,彼此間要建立充分的區域政策信息共享,確保行動的協同;三是要建立區域公共部門信息公開制度,通過信息公開,公眾知曉更多的信息,進行區域公共管理的監督和反饋,從而有利于保證自己的實際權利和較好的區域政策效果。

(三)厘清公共政策內容邊界,明晰區域公共政策的限度

區域公共問題的解決需要區域公共部門的政策介入,但并非意味著區域公共政策的寬度可以無限延展,可以不受限定。簡言之,區域公共政策不是萬能的。在一般意義上,公共政策產生于政府“有形的手”與市場“無形的手”的較量,經歷了從自由競爭時期的自由放任政策到國家全面干預政策再到現代市場條件下公共政策的變遷歷程。因而,我們應在市場經濟條件下確定公共政策的內容邊界。“政府政策作用邊界的確定,不僅取決于市場經濟的客觀要求,即市場經濟條件下,市場缺陷發生在哪個領域和發生在多少領域,而且取決于政府通過公共政策彌補市場缺陷的能力,也即政府缺陷在多大程度上得以克服”。[8]就區域公共政策而言,其作用范圍的限度應著重從三個方面把握:首先,在市場經濟條件下,區域公共政策的范圍邊界應當是不影響市場機制的正常運作,尊重市場配置資源的內在要求和客觀規律,并為市場機制作用的有效發揮提供支持;其次,要充分認識區域公共管理部門尤其是政府能力,政府能力的大小強弱是區域公共政策范圍的又一決定因素;再次,區域公共管理的范圍邊界并不是一成不變的,它將隨著區域經濟發展水平的提高、市場機制發育程度的完善、區域社會自治能力的提高和政府能力的變化而呈現動態變動。

(四)健全區域公共政策體系

在社會轉型的政策生態下,區域公共政策體系下的許多政策都迄待完善:一是進一步完善區域政策體系,實現區域公共政策由單一向多元轉變。縱向上,完善包括宏觀層面的基本政策和微觀層面的具體政策的區域公共政策層次框架,優化區域基本政策,充分發揮其導向功能,并在此基礎上著重加強針對具體區域公共問題的具體政策建設。橫向上,由于區域公共問題的復雜性,一個區域公共問題往往涉及多個領域,因而區域公共政策應注意協調運用包括政治政策、經濟政策、社會政策、文化政策等在內的多項區域政策。二是進一步完善單項區域政策,當前著力完善區域政策運行體系。區域公共政策是一系列動態有序的行為過程,行為的完善與否,直接影響最終的政策效果。區域公共政策不僅要重視解決區域公共問題的前政策制定行為,還要有一系列的旨在確保方案有效解決區域公共問題的后政策制定行為,包括執行、評估、調整、反饋、終結等,并形成健全的運行體系。

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[8]陳慶云等.現代公共政策概論[M].北京:經濟科學出版社,2004.22.

(責任編輯:陳 華)

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1672-1071(2010)03-0050-05

2010-04-19

唐慶鵬(1983-),男,安徽樅陽人,碩士,南京師范大學泰州學院教師,研究方向:公共管理,公共政策。