自上而下與自下而上
---關于普法模式的宏觀思考

李 鋮(湖南省司法廳辦公室 湖南長沙 410011)■文

自上而下與自下而上
---關于普法模式的宏觀思考

Top-dow n and Bottom-up---he O vera ll Reflection on the Fo rm at of Lega l Popu larization

李 鋮(湖南省司法廳辦公室 湖南長沙 410011)■文

普法是一項"將法律交給人民"的偉大工程。自1985年實施第一個五年普法計劃至今,已走過25年。回眸五個五年普法,展望"六五"普法,筆者認為,我們很有必要就普法模式進行宏觀思考,并力求創新,以助推普法有序有力有效開展。

一、"自上而下"普法模式的現狀與存在的缺陷

從25年的普法工作來看,圍繞服務黨和國家的工作大局、服務經濟社會發展,每個階段的普法在目標、內容、任務、手段、時間等安排上相當統一、有序。從其背景看,這25年是國家以經濟建設為中心,大力推進經濟改革、政治改革、社會改革、文化改革的時期,這些改革均遵循政府主導、自上而下的改革模式。作為與改革相伴隨并為之服務的普法,也是以"政府主導、自上而下"的方式進行。

應當承認,"政府主導、自上而下"的普法模式適合我國國情、呼應民眾的普法需求,具有重要的歷史作用。這勿庸置疑。第一,政府擁有集中的普法權力和資源、擁有強大的社會動員和組織能力,可以解決普法面臨的人、財、物等困難,使普法取得"時間短、見效快"的效應,而這種效應可以直接成為推動改革開放和經濟建設的必需動力。第二,自上而下普法可以有效控制普法的順序、步驟、進程,從而有助于避免法律制訂可能導致的空白和誤區,盡可能幫助減少民眾對法律的挑刺或抵觸,即宣與不宣、重點宣與一般宣,政府是可以控制的。第三,政府主導普法本身可以被視為政府對社會管理的加強,即通過法律的普及,提高公民法律素質,而法律是為政府掌控的,從而就能引導民眾依法辦事,有效減少社會對立面,減少改革的阻力。第四,政府主導普法可以有效統籌調度普法資源,擴大普法覆蓋面,減少盲點、空白,促進普法平衡發展,實現普法的整體社會效益。

但不可否認的是,"政府主導、自上而下"的普法模式也存在缺陷。第一,"政府主導、自上而下"的過程實際上就是任務層層分解、加壓的過程,相伴隨的矛盾就是越往下,普法任務越重,但普法資源越難統籌、工作相對越難推動,目標任務越難實現。第二,政府作為普法的主導者、參與者、實施者,對上面臨被考核、對下行使考核權,由于受不良政績觀、工作觀的影響,加之總是系統內部考核、體內循環,政府既是運動員又是裁判員,于是,普法檢查也總是表揚與自我表揚相結合、批評與自我批評難開展,難以取信于民。第三,自上而下的普法模式,原本就是計劃經濟體制的產物,過渡到市場經濟體制后,只將"計劃"之詞改"規劃",而其中的關鍵---普法資源還在遵循計劃經濟的老套路,普法資源始終未能得到最優配置和利用。很現實的問題是,列入財政預算的普法專項經費,很大一部分被政府內部消化,實際用于民眾普法的則相對偏少。第四,"政府主導、自上而下"式的普法,由于缺乏與普法受眾最廣泛、最充分的溝通,多少帶有"閉門造車"之嫌,普法的供和需之間始終存在矛盾。如在基層社會尤其是農村,最好的普法方式是以案說法而并不一定是普法講座、普法讀本,而百姓的法律需求也是以自我為中心的,這并不一定就是政府的導向。第五,"自上而下"普法推進模式,是一種典型的"國家導向"的普法路徑。這需要假定政府具有充分認識普法工作的理性及充分有效的信息。然而現實卻是,這兩個假定卻不能完全實現。第六,"一五"到"五五"普法,雖幾經完善與創新,但這種"自我革命"的方式總是有限的。作為普法進程推動者的政府,雖試圖通過"自我革命"方式使普法工作緊跟形勢發展,但自上而下的推動力也總在普法動力的復雜傳遞過程中被不斷"遞減",從而經常導致普法"雷聲大、雨點小"或就是形式主義不止。第七,"政府主導、自上而下"普法,很大程度上首先要求政府自身懂法守法,依法辦事,但越來越多的官員腐敗和執法犯法的案例出現,與政府普法極不協調。同時,隨著依法維權事件的不斷涌現,我們驚訝地發現,很多事件中最需要普法的是政府,不是民眾。

二、"權力"變"權威":多元推進與"自下而上"

理性地指出局限,并不意味著完全否認"政府主導、自上而下"推動普法的模式,相反,這種模式作為普法的強大推動力,具有不可替代的重要作用,是保障普法深入開展的關鍵因素。但筆者認為,這種模式應該不是唯一的模式。換言之,政府主導的普法并非意味著政府完全壟斷普法工作的話語、資源和權力。推而言之,在政府主導的普法推進過程中,政府也可以通過"主導權"的行使,提供普法的基本框架和平臺,允許、鼓勵、幫助社會組織、公共團體、社會公眾參與到這一框架之中,從而通過自上而下的"制度化社會動員",使多元主體以自下而上的方式參與普法進程,而不只停留在普法受眾層面,從而更多地呈現普法的多元推進,即多元主體既是普法的受眾,也是幫助和引導他人知法守法的普法工作者。

多元主體的參與,不僅是在普法制度框架內擴容普法的主體力量,而且也將提升普法的社會認同度。在這個過程中,政府通過"主導"的方式表面上放棄了某些"權力",但通過提供普法的有效框架和參與平臺,反而可以凸顯其作為普法總攬者的"權威",為普法深層次推進提供了無限動力。這實際上構成普法工作思路的轉向,即政府在主導普法時,由"控制性的權力"轉向"影響性的權威"。因為一個擁有集中化的、無所不包權力的政府普法部門,并不必然具有權威性,也不代表權威的最高境界。這種由"權力"向"權威"的轉向,或者說,通過重新定義普法權力和資源的分配框架而獲得權威的過程,將對我國普法進程的進一步開展具有重要的推動意義。

實際上,在我國25年來"政府主導、自上而下"的普法推進過程中,已經有了這樣的有益嘗試,即政府通過釋放原來由其完全壟斷的普法權力和資源,把其中的一些權力和資源交給或委托給社會主體或具社會公共職能的組織,這實際上已經構成了多元主體在政府提供的普法基本框架中自下而上推動普法的雛形。從這樣的角度看,雖然每一個參與普法的主體都有不同的動機和利益,但由于政府提供的普法基本框架,政府也就表現為通過民主協商、指導監督、檢查考核等方式取得多元主體在參與普法上的共識和共為,從而自下而上推進普法,實現普法公共利益的最大化。

三、"自下而上"模式重在形成公眾參與機制

對民間已具雛形的普法"自下而上"模式的考察可以發現,這并不是個體的簡單合力構成,必須有一種機制制度來調適、推廣,進而才有可能成為普法工作常態。在理想狀態下,我們認為,作為利益主體的公眾參與普法,必須具備相應的知情權、表達權、參與權、監督權①這是黨的十七大提出的。筆者認為,在普法推進進程中,參與普法的多元主體也應該具有這四權。,這樣他們可以從實體和程序的意義上影響普法的決策過程和結果,也將有助于社會層面認同和接受普法結果,并也就實現普法的模式轉換,即公眾、社會組織通過制度化的普法框架參與普法,從而也就從主體多元化的角度為普法提供了動力之源。

1、普法信息的公開機制。依據《政府信息公開條例》的有關精神,筆者認為,普法信息公開是保障公眾參與普法的必要條件,也是基本權利。須強調的是,在"自下而上"的普法模式中,參與者對于普法信息的擁有,是富于意義的關鍵環節,否則將抑制積極性,甚至導致在事實上剝奪公眾參與普法的權利。一要增強參與意識。要通過舉辦多種形式的普法規劃、普法工作要點、大型普法活動,積極引導社會公眾關心、了解、熟悉政府普法信息,使普法信息公開滲透于公眾的工作、生活,切實提高公眾的知曉率和參與度。二要健全體制機制。各級普法部門要高度重視普法信息公開,加強組織領導,有計劃、有步驟出臺普法信息主動公開、依申請公開、考核評議、責任追究等制度,為公眾獲取普法信息提供制度保證。要把普法信息公開納入普法績效考核內容,研究建立普法信息公開評估核心指標體系,促進普法信息公開及時、全面、真實。三要規范公開內容。各級政府普法部門要按照"公開是原則,不公開是例外"的要求,在做好一般性普法信息公開的同時,重點公開普及公益性強、群眾關注度大、涉及面廣的法律法規,尤其要針對社會熱點、難點問題,著力宣傳普及有關法律法規,自覺主動公開政府普法信息。四要豐富公開形式。要在充分利用廣播、電視、報刊、服務窗口、公開欄等傳統公開形式的基礎上,大力推行社會聽證、專家咨詢、新聞發布、法治新聞評選、普法課題招標②湖南省司法廳已連續5年舉行"湖南省十大法治人物和法治事件"(后改為"最具影響力的法治人物和法治事件")評選;連續3年列入省社科基金重點課題,面向省內高校舉辦普法讀本編寫招標,社會反響良好。等形式,并要借助電子化、信息化手段,重點建設好網絡普法信息服務平臺,抓好各級普法網站建設,方便公眾獲取普法信息。

2、多元主體的組織機制。行為經濟學的研究表明,相同但分散的利益都具有組織化趨勢③[美]阿蘭·斯密德著,劉璨等譯:《制度與行為經濟學》,中國人民大學出版社,2002年版。。"自下而上"推動普法,不是單純強調個體的自發參與,而是要求政府普法部門在此基礎上進行有序引導和適當組織,即允許、鼓勵、幫助具有不同普法利益訴求的公眾以自愿方式組織起來,以組織化的方式參與普法進程。

一是營造推動民間普法團體發展的外部環境。各級普法部門要著眼普法大局,把培育民間普法團體作為"六五"普法乃至今后較長時期普法工作的重要任務來抓。一要適度降低門檻。要按照"快比慢好、有比無好"的原則推動民間普法團體建設。二要加大政策資金扶持,提供有力保障。三要堅持因地制宜,科學布局。四要抓典型示范,促整體發展。二是指導推動民間普法團體規范發展。一要推動民間普法團體的民間化運作,避免"行政化"傾向,以充分發揮其服務普法多元主體、反映多元主體利益訴求、規范普法行為的作用。二要建立民間普法團體的評估體系,以提升協會的組織能力,完善內部治理結構,增強公信力。三要指導各民間普法團體明確普法重點和專業方向,不能求大求全,如根據實際,各地可組織相應的刑事法律普法協會、民事法律普法協會、行政法律普法協會等,走普法知識專而精、受眾廣而多的道路。四要鼓勵民營企業、國有企業、高校等社會力量大力培育民間普法團體,從而多層次、多渠道滿足群眾的普法需求。

3、公眾參與的支持機制。強調多元主體的組織機制,不能代替建立公眾參與的支持機制,二者相輔相成,互為支撐。公眾參與是一個很有召喚力、富于時代性的概念,但必須有一定的支持機制,否則很有可能落空。一要加強程序性制度建設。程序性制度建設的目的主要是保障公眾參與普法的有效性和有序性。其主要包括公眾參與普法行為的步驟、方式等的過程。其中,步驟,就是實施某一普法任務所必經的若干階段;方式,是實施普法行為的方法和形式,二者連同實現步驟和方式的時間、順序構成公眾參與普法的空間表現形式和時間表現形式。沒有嚴格、實際的程序支持,公眾參與普法很有可能帶有"符號化"色彩,流于形式,并以"非制度化的方式"耗費普法資源。二要有效提供普法的知識和資源支持。既包括硬件如電腦、攝像機、工具車等硬件,也包括法律知識培訓等軟件支持。三要增強政府普法的工作透明度。這主要包括制度制訂、普法經費去向、考核考評結果等。值得指出的是,大多數地方的普法經費由財政部門按照人頭標準開列,并納入財政預算。普法經費取之于民,就應該用之于民,決不能只顧加強自身條件建設,而真正用于民眾普法工作的經費卻增長不多。三要為公眾參與普法提供技術支持。在當今時代,技術的改進對大規模的公眾參與普法具有相當重要的意義,特別是要完善互聯網作為參與平臺的有效性和可利用性,以及通過技術的支持更有效地處理公眾參與普法的信息等。

五、結語:"雙向制"

在"政府主導、自上而下"的普法推進模式之外,引入"自下而上"的公眾參與模式,作為當前政府深入推進普法的另一個強大引擎,即"雙向制"模式應成為"六五"普法需要考慮的一個重大問題。但自下而上的模式并不能取代自上而下的普法機制,在目前情況下也不可能成為普法的主導方式。

承認并尊重自下而上的力量,實際上表明政府對普法具有高度的自信和充分的把握,也是政府回應公眾普法需求的本質要求。"雙向制"普法模式最重要的優勢是能夠通過制度化參與平臺使政府、公眾等多元主體有序參與普法進程,充分調動各方面力量,為普法深入推進提供可持續、大規模的動力,從而既保證普法的最大公共效益,也有助于解決原有模式的缺陷。這必將更加有力地促進全民學法懂法守法用法,推動依法治國大業。

(責任編輯 張藤青)

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