在偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的實踐與思考

蒲皆祜(廣東省司法廳副巡視員 廣東廣州 510405)■文

在偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的實踐與思考

Practice and Reflection on Providing Lega lA id to Juven ile O ffenders in the Investiga tion Stage

蒲皆祜(廣東省司法廳副巡視員 廣東廣州 510405)■文

深圳市寶安區在貫徹落實《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于刑事訴訟法律援助工作的規定》(以下簡稱《兩院、兩部的規定》),深入開展法律援助工作中,創新法律援助服務工作機制,在公安偵查階段為未成年人犯罪嫌疑人提供法律援助,及時有效地保護了未成年犯罪嫌疑人、被告人的合法權益,取得了良好的成效。總結該區從公安偵查階段起就能為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助實踐經驗,對促進刑事訴訟法律援助工作的開展有著積極的現實意義。

一、公安偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的實踐

(一)具體做法

1、寶安區法律援助處統一印制《未成年犯罪嫌疑人法律援助申請表》(以下簡稱《援助申請表》)放置在公安看守所,由看守所指定專人保管和發放。

2、看守所對被羈押的未成年犯罪嫌疑人入所時就告知其有權申請法律援助,同時對有申請法律援助的未成年犯罪嫌疑人發放《援助申請表》,并指導其完成申請表上所有信息的填寫,核對相關信息無誤后注明具體辦案單位并加蓋公章。

3、寶安區法律援助處每周定期(法定節假日除外)專職工作人員到看守所收取申請表并當場指派律師,開具《未成年人刑事法律援助案件受理通知書》(以下簡稱《受理通知書》),《受理通知書》一式四份,法律援助處和看守所各存一份,申請人一份(由看守所負責轉交),附卷一份。附卷的《受理通知書》由承辦律師在辦理會見手續時交給辦案單位,如果該案需要呈請逮捕或移送起訴,辦案單位應將此聯《受理通知書》隨證據材料歸入案卷,一并移送檢察院。

4、寶安區法律援助處每周定期到看守所收取申請表的工作人員(律師)當場不能確定是否受理或指派律師的,應在收到申請表后7個工作日內作出是否受理或指派律師的決定,并將決定結果書面告知申請人和看守所。

5、承辦律師應當在接受指派后7個工作日內持《法律援助申請表》、《會見犯罪嫌疑人介紹信》和《律師執業證》到公安機關辦案單位辦理會見手續。經公安機關辦案單位審查符合律師會見條件后出具《安排律師會見在押犯罪嫌疑人通知書》,承辦律師要及時會見受援的未成年犯罪嫌疑人。

6、承辦律師提出會見未成年犯罪嫌疑人的,公安機關應當在四十八小時內安排會見;重大復雜的共同犯罪案件,應當在5日內安排會見;涉及國家秘密的案件,應當在收到會見申請后的3日內作出批準或者不批準的決定,并通知犯罪嫌疑人或其家屬及法律援助律師。

7、為了保障法律援助律師會見未成年犯罪嫌疑人,公安看守所設立了法律援助律師專用會見室。

8、法律援助律師從偵查階段起為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助;在審查起訴階段和審判階段,如無特殊情況該律師仍為指派的辯護律師。審理終結后,繼后的法律幫教工作仍由區法律援助處負責。

(二)工作成效

從2007年開始,寶安區法律援助處著手開展在偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的工作,得到公安分局的支持和配合。通過與公安、檢察、法院的不斷協商,加強溝通交流,經過一年的實施,并在總結前期工作的基礎上, 2008年底,區法院、檢察院、公安分局和司法局聯合下文,從偵查階段、批捕和審查起訴階段和審判階段為未成年犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助作了進一步規定,促進了刑事訴訟法律援助工作的創新發展,取得明顯進展。據統計, 2008年到2010年3月,寶安區法律援助處為未成年犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助案件共2244人次。

寶安區在偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的成功經驗主要體現在:

1、在落實《法律援助條例》第十一條上有突破。《法律援助條例》第十一條規定,犯罪嫌疑人在偵查機關對其第一次訊問后或者采取強制措施之日起,就可申請法律援助。這是將刑事法律援助的時間從審判階段由法院指定辯護提前到偵查階段。這是對我國刑事訴訟制度的重大改進①參見:《法律援助條例通釋》第47頁。。但從目前全國各省(市、區)受理刑事法律援助案件統計分析看,基本上都處在被動的接受指定上。寶安區法律援助則是主動介入,提前介入,取得在偵查階段就為犯罪嫌疑人提供法律援助的新突破。

2、在法律援助條件上有突破。《法律援助條例》及《兩院、兩部的規定》對犯罪嫌疑人被依法進行第一次訊問后或采取強制措施之日起,要申請法律援助并可能獲得法律援助的條件是"經濟困難"。而寶安區做法是,凡是在看守所關押的未成年犯罪嫌疑人,在其入所之日起就可申請法律援助,無需審核其經濟困難的條件。

3、在工作機制上有突破。雖然《兩院、兩部的規定》對偵查階段、審查起訴階段和審判階段的刑事法律援助工作作了進一步規范,但在執行上如何落實,據了解各地均無具體的措施和方案。而寶安區則從未成年犯罪嫌疑人入手,先與公安分局溝通協調制定有關規定,經過實踐,進而與法院、檢察院等四部門聯合下文,將落實《兩院、兩部的規定》作了進一步細化,從法律援助處制定表格到看守所應履行的責任,從看守所設立法律援助律師專用會見室到公安分局法制科,檢察院的偵查監督科和公訴科內勤、法院等聯系方式,都一一作了規定,成為該區對未成年刑事案件法律援助工作的操作規范和制度保障。公安分局為此下發通知要求依法允許法律援助律師會見被押的未成年犯罪嫌疑人,理順了工作關系,建立了工作制度,形成了有效的運作機制。

與公安、檢察、法院建立良好工作機制的同時,寶安區辦理法律援助案件的律師隊伍的工作機制也有新的發展。在偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,辦案量自然會增加,需要專業的律師也會增多。為保證這項工作順利進行,寶安區從十多家律師事務所報名自愿辦理法律援助案件的律師中,挑選出50名有一定專業能力、有責任心的律師作為法律援助處的辦案團隊,編制成冊,隨時接受法律援助處的指派,為未成年犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。寶安區法律援助律師隊伍的工作機制進一步完善,適應了刑事訴訟三個階段的工作需要,也保證了未成年犯罪嫌疑人、被告人獲得及時的法律幫助。

4、在服務事項(內容)上有突破。根據《刑事訴訟法》規定,犯罪嫌疑人在偵查階段可以聘請律師為其提供法律咨詢、代理申訴、控告;被羈押的,可以為其申請取保侯審。而寶安區的做法是明確讓法律援助律師在提供法律規定的服務事項外,還要通過社會調查,了解掌握未成年犯罪嫌疑人(被告人)的家庭背景、經濟來源、愛好特長、親友聯系方式、犯罪原因及對犯罪后的認識等情況,從法律的角度幫助教育涉案的未成年人,并貫穿于該案整個刑事訴訟的各個階段,最后形成社會調查報告。由于這項服務內容在偵查階段得到突破并形成制度,一方面,從法律專業的功能上,為公安、檢察機關是否批捕,法院審判提供初步的評估及建議,另一方面,從履行職責的功能上,讓法律援助律師有足夠的時間了解案情,掌握未成年犯罪嫌疑人被指控犯罪前后的情況,使法律援助律師能有效地履行職責,能最大限度地保護了未成年犯罪嫌疑人、被告人的合法權益,同時也促進了對未成年犯罪嫌疑人、被告人的改造和幫教。

據了解,2009年1月至9月,寶安區有少年犯案件約700件,到法院審判階段時只有500件,約減少了28.6%,其中200件已在偵查和審查起訴階段消化掉。

二、對偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助的思考與啟示

1、2005年制定的《兩院兩部的規定》至今已有5年多了,據了解,各地在全面落實這個規定,理順相關部門關系,建立有效的運作機制上仍有缺憾。在開展刑事訴訟法律援助工作中,法律援助機構組織辦理刑事法律援助案件基本上以人民法院指定案件為主。據2006年、2007年和2008年的統計,全國辦理人民法院指定的刑事法律援助案件分別是當年辦理刑事法律援助案件的874%、83%和83.6%②參見司法部法律援助工作司、司法部法律援助中心編:《法律援助業發展數據統計分析報告》。。統計數字顯示,從全國范圍來看,刑事訴訟法律援助案件基本停滯在審判階段的指定辯護案件。

2008年前,寶安區法律援助處辦理未成年刑事案件都是到審判階段才能被指定提供法律援助。此時,證據材料、起訴意見已基本形成,加上有時法院在開庭前一兩天才發送辯護函,律師已沒有多少時間開展調查工作,在法庭上辯護工作不是流于形式就是質量大打折扣,未成年被告人的合法權益就可能沒有得到真正的保護。為改變這種狀況,讓貫徹《兩院兩部的規定》落到實處,寶安區法律援助處針對該區近年來未成年人犯罪率明顯上升的情況,選擇了為這些涉世不深的涉案未成年人提供法律援助為突破口。

2、寶安區在公安偵查階段為看守所羈押的未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,告知其有具體的法律權利,這樣可以緩解其緊張恐懼情緒,有利于教育涉案未成年人能如實陳述,積極配合認真悔過。同時,法律援助律師能及時了解案情,發現疑點及時向公安機關提出自己的法律意見,審判階段還形成了社會調查報告。對此,涉案的未成年人家屬很滿意,法院也給予了充分肯定,為有效落實《未成年人保護法》規定的"教育、感化、挽救"方針和"教育為主、懲罰為輔"原則發揮了積極作用。據2006年、2007年和2008年的統計,全國辦理未成年人指定辯護案件分別為53591件、59573件和61784件,分別占當年辦理法院指定辯護案件總數的55.2%、59.7%和59.5%③同②。,數字顯示未成年指定辯護案件比例是高的。未成年人犯罪問題涉及到成千上萬的家庭。如果全國各地法律援助機構在公安偵查階段就能為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,以上述所介紹的寶安區在法院審判階段審理案件減少28.6%計算,每年全國未成年人犯罪嫌疑人、被告人在審判階段就可以少很多。這不僅保護了未成年人犯的合法權益,體現了寬嚴相濟的刑事政策,還減少了羈押人數,緩解訴訟案件的壓力,降低司法風險,節省司法資源,提高執法水平,對保證司法公正,實現法律效果和社會效果的統一,促進社會和諧穩定都有著積極意義。

3、為保障律師依法執業,新《律師法》明確規定了犯罪嫌疑人在偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起,受委托的律師有權會見犯罪嫌疑人、被告人并了解案件情況;有權查閱、摘抄和復制與案件有關的訴訟文書及案卷材料等。但這些規定在實際操作上還是不盡人意,阻力重重,難于落實。據報道,2009年的統計分析,認為新《律師法》實施后律師會見與頒布之前一樣沒有任何改觀的占73.4%④同②。。筆者了解到寶安區在公安偵查階段對未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,開始也不是一帆風順的,由于派出所不了解這項全新的業務,法律援助律師在辦案中也遇到一些障礙,如辦理會見手續難,案件跟蹤難等問題。經過加強溝通交流,不斷協商,區公安分局給下屬處、隊、科、所下發了有關通知,就寶安區法律援助律師與各辦案單位開展未成年犯罪嫌疑人法律援助工作在辦理會見手續,出具結案證明和受理通知書入卷等方面明確了辦案單位的工作范圍和職責,為承辦律師在偵查階段開展工作掃除了障礙。至2008年底,寶安區公檢法司四家機關完全達成共識,未成年刑事案件工作已經順暢,法律援助律師不僅可以會見犯罪嫌疑人,閱卷也沒有多大困難。

三、促進刑事訴訟法律援助工作發展的建議

一是加強督查指導工作,轉變刑事法律援助工作的發展方式。為加大落實《法律援助條例》和《兩院兩部的規定》力度,以偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助為切入點,加強督查指導落實工作。在經濟較發達地區及律師資源比較豐富的大中城市,通過主動與公安、檢察、法院等部門溝通協調,將未成年被告人在審判階段的指定辯護爭取在偵查階段提前介入,轉變在刑事訴訟法律援助工作中基本上由法院指定的"被指定"的發展方式,由"被動作為"轉變為"主動作為",促進刑事訴訟法律援助工作有一個新發展。筆者提出此建議主要基于:

1、保障未成年人的合法權益。國家制定了《預防未成年人犯罪法》和《未成年人保護法》,政府和地方也出臺了一系列有關保障未成年人的法規和政策文件。我國先后簽署了有關國際法律文件,如《兒童權利公約》、《兒童生存、保護和發展世界宣言》等,2009年4月13日,國務院新聞辦公室發布了《國家人權行動(2009-2010年)》,體現了國家繼續認真履行參加的國際人權條約規定的義務的決心和努力方向。

2、在社會轉型期,未成年犯罪比率逐年上升并呈低齡化、團伙性趨勢,涉案的未成年人,大多數為"低齡、低文化、低收入"的務工人員和無業人員,他們絕大多數是初犯,主觀惡性小,犯罪后果不嚴重。做好未成年犯罪嫌疑人、被告人的法律援助工作,保護司法人權,在社會上會產生積極影響。尤其是,公安、檢察、法院對保障犯罪嫌疑人的合法權益越來越重視,爭取在公安偵查階段就能為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,易于讓公安、檢察、法院等部門接受并達成共識。據了解,上海市檢察院和上海市司法局聯合下發有關在檢查階段為未成年犯罪嫌疑人實施法律援助工作,是檢察院主動提出的。寶安區能將在偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助也是很好的例子。

3、刑事訴訟法律援助工作是整個法律援助工作中的一項重要工作,它在刑事司法活動中體現保障司法人權、促進司法公正的功能定位是其他職能無法替代的。能在偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助,讓法律援助律師全程參與刑事訴訟活動,對律師來說可以提高專業服務水平;對法律援助機構來說,可以進一步彰顯法律援助在司法活動中的重要作用。

二是發展專職的法律援助律師隊伍。開展在偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助工作,一方面,法律援助機構管理工作量會加大;另一方面,專業的律師也需要增加。寶安區能做好在刑事偵查階段為未成年犯罪嫌疑人提供法律援助工作,其中一點是區法律援助處有50多名自愿承辦法律援助案件,有能力、有責任心的社會執業律師。而目前各級法律援助機構法律專職人員少的現狀不能滿足工作需要。為此,除充分發揮社會執業律師主力軍的作用、最大限度地調配資源外,從現實需要和發展要求,還要發展專職的法律援助律師隊伍,以增強法律援助機構服務能力。

(責任編輯 趙海鷗)

book=87,ebook=238