食品安全政府微觀規制機構的重建

□ 劉自新

我國改革開放進入到全面建設小康社會這一新的歷史時期。小康社會的建設要求政府創造良好的發展環境，提供體制保障，而我國現行行政管理體制還存在著政府職能轉變不到位、政府機構設置不盡合理、部門職責交叉等問題，深化行政管理體制改革勢在必行。目前，以大部門制改革為方向的行政管理體制改革已經拉開帷幕。大部門制改革必然觸及到政府微觀規制機構的變革，本文僅對我國食品安全政府微觀規制機構的重建問題進行探討。

一、改革開放以來我國食品安全領域的政府微觀規制

“民以食為天”。食品安全直接關系到人的身體健康和生命安全，也關系到政府和國家的形象。由于存在信息不對稱和外部不經濟等市場缺陷，需要政府通過規制來提供食品安全的保障。所謂政府微觀規制，是指政府為了彌補市場失靈，避免市場缺陷可能給社會帶來的弊端，依據一定的法律法規對企業活動進行規范、制約的行為。①[日]植草益：《微觀規制經濟學》，中國發展出版社1992年版，第6-21頁。改革開放以來，我國對食品安全的政府微觀規制，無論是法律法規的建設還是政府規制機構的職能安排，都是在逐步完善中。

在法律法規的建設上，目前我國有關食品安全的法律主要有《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國產品質量法》等。改革開放以后，我國第一部關于食品安全的法律是1982年11月19日第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《中華人民共和國食品衛生法（試行）》，自1983年7月1日起試行。該法試行12年后，1995年10月30日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過《中華人民共和國食品衛生法》，該法自公布之日起施行，《中華人民共和國食品衛生法（試行）》同時廢止。2004年，我國曝出阜陽“大頭娃娃”劣質奶粉事件，這一事件成為修改《中華人民共和國食品衛生法》的直接動因，2004年7月的國務院常務會議，做出了修訂《中華人民共和國食品衛生法》的決定。隨后，由于“蘇丹紅”事件、含孔雀石綠水產品問題、豬肉瘦肉精問題等一系列食品安全事故頻發，2007年底，國務院法制辦會同有關部門對食品衛生法修訂草案作了進一步修改，并根據修訂內容，將“食品衛生法修訂草案”名稱改為“食品安全法草案”。①應妮《：食品安全法誕生記：從“食品衛生法”到“食品安全法”》，人民網，2009-3-1。2007年12月，溫家寶總理簽署的《食品安全法》草案首次提請全國人大常委會審議，進入立法程序。2008年我國發生“三鹿奶粉事件”，面對食品安全的嚴峻態勢，《食品安全法》三審稿提出了八個方面的重大修改。經過前后3年多的討論和修改，2009年2月28日十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《中華人民共和國食品安全法》，2009年6月1日開始施行，與此同時，1995年10月30日開始在我國施行了近14年的《中華人民共和國食品衛生法》被廢止。如果說《中華人民共和國食品衛生法》是注重食品衛生，那么，《中華人民共和國食品安全法》是關注食品安全，由“衛生”到“安全”的改變，實質是由注重外在現象為主，到深入關注食品內在的安全因素的變化。《中華人民共和國食品安全法》是關于食品安全的基本法，該法連同我國2006年11月1日起施行的《中華人民共和國農產品質量安全法》，給從田頭到餐桌這一長長食品產業鏈的安全提供了法律上的基本保障。

在政府微觀規制機構及職能安排上，如果以1995年《中華人民共和國食品衛生法》正式施行為起點，我國在食品安全領域政府微觀規制機構及職能的制度安排，主要可分為三個階段。

第一階段，1995年10月30日至2004年12月31日。食品安全領域政府規制機構及職能設置以衛生行政部門為主。

1995年10月30日始在我國施行的《中華人民共和國食品衛生法》第三條中規定：“國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生管理工作。”第三十二條中規定：“縣級以上地方人民政府衛生行政部門在管轄范圍內行使食品衛生監督職責。”按照這些法律規定，中央和地方政府的衛生行政部門是《中華人民共和國食品衛生法》的執法主體，是食品安全的主要政府規制機構，負責對食品衛生包括食品安全的監督管理。

這一政府規制機構及職能設置存在的問題是“過于粗放”。雖然《中華人民共和國食品衛生法》規定了國務院衛生部門主管全國食品衛生監督管理工作，國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生管理工作，但是對衛生行政部門的“主管”與有關部門在各自職責范圍內負責的食品衛生管理之間的關系沒有明確，而且食品安全涉及種植養殖、生產加工、市場流通、餐飲消費等各環節，縣級以上地方人民政府僅由衛生行政部門在管轄范圍內行使食品衛生監督職責，難以確保對食品安全涉及的食品產業鏈各環節的監管。

第二階段，2005年1月1日至2009年5月31日。食品安全領域政府規制機構及職能的設置按照一個監管環節由一個部門監管的原則，對食品安全采取分段監管方式。

鑒于我國食品安全問題時有發生，社會公眾對食品安全日益關注，為解決我國食品安全領域政府微觀規制機構及職能安排存在的問題，2004年國務院頒布了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（以下簡稱《決定》，2005年1月1日起實施），該《決定》提出了加強食品安全工作的幾項重要措施，其中第一項就是要進一步理順有關監管部門的職責，將當時由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質量監督部門，同時提出要按照一個監管環節由一個部門監管的原則，對食品安全采取分段監管為主、品種監管為輔的方式。②《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》，2004年9月1日國務院國發[2004]23號發布。根據上述《決定》，中央機構編制委員會就食品安全監管部門的職責分工，頒布了[2004]35號文件，文件中進一步明確：農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質量技術監督部門負責食品生產加工環節的監管；工商部門負責食品流通環節的監管；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。該文件明確了各監管環節監管部門的主要職責以及部門之間相互銜接的安排。從2005年1月1日起，我國對食品安全的規制體制就形成了分段監管，一個監管環節由一個部門監管的模式。同時，由于衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質量監督部門，質量技術監督部門也成為《中華人民共和國食品衛生法》的執法主體。這種分段監管，一個監管環節由一個部門監管的政府規制機構設置是依照《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》而形成的，《中華人民共和國食品衛生法》沒有進行相應的修訂。

第三階段是從2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》施行開始。

《中華人民共和國食品安全法》第四條中規定，“國務院設立食品安全委員會，其工作職責由國務院規定。”“國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。”第五條中規定，“縣級以上地方人民政府依照本法和國務院的規定確定本級衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門的食品安全監督管理職責。有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。”第七十七條中規定，“縣級以上農業行政部門應當依照《中華人民共和國農產品質量安全法》規定的職責，對食用農產品進行監督管理。”

依照《中華人民共和國食品安全法》，我國食品安全政府微觀規制機構設置和職能安排是，第一，維系了一個監管環節由一個部門監管的原則，只是對各部門的職能進行了較大調整：衛生行政部門不再具體負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，而是承擔食品安全綜合協調職責；農業行政部門依然負責農產品質量安全的監督管理；質量監督部門還是負責食品生產環節的監督管理；工商行政管理部門也還負責食品流通環節的監督管理；食品藥品監督管理部門則由之前的負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故，改為負責餐飲服務環節的監督管理。第二，《中華人民共和國食品安全法》的一個重要措施是國務院設立了食品安全委員會，來加強各環節部門間的配合和消除監管的縫隙。第三，規定縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域食品安全監督管理工作。由此，《中華人民共和國食品安全法》搭建了我國食品安全監督管理的體制框架。

二、目前我國食品安全政府微觀規制機構設置存在的問題

《中華人民共和國食品安全法》第一百零三條中規定，“國務院根據實際需要，可以對食品安全監督管理體制做出調整”。這是本文探討的前提。

1.以分段管理為主的規制機構設置難以避免“職責交叉、多頭管理”

食品安全政府規制的目的物是食品，規制對象是食品生產者、經營者相關的經濟行為。理論上講，針對整條食品產業鏈，采取一個監管環節由一個部門監管，在農業初級產品、食品生產、加工、消費各環節分兵把關，這種制度設計使各環節監管部門職責明確，應該可以避免職責交叉、多頭管理問題的出現。然而在實踐中，由于相關企業選擇的經營方式往往呈多元化態勢，可能不僅僅處于食品產業鏈的某個環節內，而是同時涉及食品產業鏈的多個環節。例如，具有一定規模的企業可能既從事農田養殖，又進行食品加工，而且有直銷店或連鎖店自產自銷甚至涉及餐飲環節。這樣的企業橫跨種養殖、生產加工、市場流通等幾個環節。而一些小規模的企業，采取“前店后廠”的經營方式，也同時涉及生產加工和市場流通兩個環節。這就使得在規制實踐中，可能出現同一個企業要面對一個以上“監管環節”政府職能部門的監管，在這種情況下，多頭管理、職責交叉現象難以避免，不僅加大了企業負擔，而且也使政府的行政資源不能集約使用，加大了行政成本。

2.對各監管環節實現“無縫銜接”困難

一個監管環節由一個部門監管，具體到長長的食品產業鏈上，就會有某些關于食品的經濟活動恰好落在目前的監管環節之間，形成“監管縫隙”。如我國2008年發生的石家莊三鹿集團股份有限公司的“毒奶粉”事件，就是奶源站出了問題。由于奶源站是新出現的機構，農業部門認為應該由質量技術監督部門管，質量技術監督部門認為是農業部門的事，結果“奶源站”就成為了“監管縫隙”而缺乏應有的監管。①鄭風田《：解讀〈，食品安全法〉：9大規定，10點隱憂》，新浪博客，鄭風田的博客，2009年3月1日。雖然《中華人民共和國食品安全法》第四條中規定國務院設立食品安全委員會，但是該機構是屬于高層次的議事協調機構，而“監管縫隙”往往涉及微觀層面。

為完善食品安全政府規制各部門的相互協調、銜接與配合，我國在2009年7月20日公布并開始施行的《中華人民共和國食品安全法實施條例》（經2009年7月8日國務院第73次常務會議通過，以下簡稱《實施條例》）第二條規定“縣級以上地方人民政府應當履行食品安全法規定的職責；加強食品安全監督管理能力建設，為食品安全監督管理工作提供保障；建立健全食品安全監督管理部門的協調配合機制，整合、完善食品安全信息網絡，實現食品安全信息共享和食品檢驗等技術資源的共享。”雖然《實施條例》強化了地方政府完善食品安全監管工作協調配合機制的責任，但是加強縣以上地方政府的食品安全監督管理能力和建立健全食品安全監督管理部門的協調配合機制需要假以時日，面對我國長長的食品產業鏈和為數眾多的食品小企業、小作坊，實現各監管環節間的“無縫銜接”無疑存在很大的困難。

3.以分段管理為主的規制機構設置加大了政府規制成本

隨著人類社會、經濟、科技的發展，從食品本身來講，其品種日益繁多，生產方式多樣且有高科技化傾向，如轉基因食品的出現。政府規制實踐中，不可能對每一種食品從法律上明確界定其歸屬于食品產業鏈的哪一個環節，而有些食品又可能呈現一定的“模糊性”，從主觀上難以判斷其歸屬，這就可能發生由于各監管職能部門都認為某種食品不屬于自己的監管環節，從而在規制實踐中遇到食品安全問題時需要多次協調以求得解決。例如豆芽菜。國內某市曾經發生“毒豆芽”問題。有市民反映一些小作坊用工業保險粉等有毒物品加工生產豆芽菜，并流入各農貿市場，請政府查處，以確保老百姓吃上放心菜。該市領導責成某職能部門牽頭解決這一問題。面對一個監管環節由一個部門監管的體制安排，有關食品安全規制的各政府職能部門首先面對的問題是，豆芽菜究竟是屬于哪一監管環節的產品?當時各政府規制職能部門對此認識并不一致，有的認為豆芽菜應該是農業種養殖產品，有的認為豆芽菜是屬于生產加工環節的產品。而且，一些政府職能部門業務上歸屬于中央相應部委指導，有關中央部委從本部門的角度提出了相應意見，這使得看似簡單的“毒豆芽”問題變得復雜。因為，取締“毒豆芽”生產小作坊容易，各政府規制職能部門一次聯合執法行動就可以做到，但“毒豆芽”問題的根本解決需要追蹤監督，需要加強日常管理，需要引導合格豆芽菜的生產，這一切誰來做?或者以哪個政府規制部門為主去做?實踐中，該市食品安全委員會多次開會協調，可就是因為“豆芽菜”是歸屬于哪一監管環節的產品難以認定，而難以達成一致的解決意見，既拖延了問題的解決，又加大了政府的規制成本。②劉自新《：經濟轉型期我國食品安全政府規制的幾點思考》，天津行政學院學報，2006年第3期，第77頁。實踐中經濟活動的多樣性是客觀存在的，隨著食品產業的發展，會有更多種類的食品進入市場，上述“豆芽菜”問題的發生就有其必然性。

4.分散而有限的行政資源制約了政府微觀規制機構對食品安全的監管

目前一個監管環節由一個部門監管的食品安全規制安排，政府規制的行政資源分散在各環節相應的政府部門內。然而，對食品安全進行規制僅是相應各個政府部門所負職責中的一部分，例如，杭州市是副省級城市，杭州市質量技術監督局主管全市質量、標準化、計量工作并行使執法監督職能，其主要職責有11項，“負責食品生產（加工）環節的安全監管”僅是其中的一項職責。③杭州市質量技術監督局主要職責《：中國杭州》網，政府機構欄目。我國各級政府部門的人員都有相應的機構編制管理規定，因此各監管環節所涉及的部門中真正行使食品安全規制的人員相對于食品安全監管的職責來說都是有限甚至是短缺的，對于監管環節之間的問題應付起來就力不從心了。

三、以大部門制改革為契機，建立獨立統一的食品安全政府微觀規制機構

對我國食品安全政府微觀規制機構設置中目前存在的基本問題，需要在實踐中探討解決之路。

1.大部門制改革為食品安全政府微觀規制機構的變革帶來契機

我國食品安全中出現的問題，在一定程度上反映了對現行食品安全監督管理體制中一個監管環節由一個部門監管這一制度安排的變革需求。近年來不斷有學者呼吁建立獨立統一的食品安全政府微觀規制機構，①時洪洋，廖衛東《：中國食品安全規制改革路徑初探》《，中國衛生事業管理》，2007年第7期，第440頁。但由于這一變革涉及到現行食品安全監管中從中央到地方的諸多環節及政府部門，同時也由于當時《中華人民共和國食品安全法》尚未出臺，食品安全監管中的一些問題，比如多種食品標準、沒有建立起食品安全風險評估制度等等在現實中都交織在一起，使得建立獨立統一的食品安全政府微觀規制機構的呼聲僅僅停留在“口頭”上。目前，我國已經出臺并開始實施關于食品安全的基本法《中華人民共和國食品安全法》，該法規定制定食品統一的強制性國家標準，以及確立了風險評估監測制度和食品安全信息的統一發布制度等等，全方位構筑了食品安全的法律屏障。黨的十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，對行政管理體制改革的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務做出了重大部署，我國從中央到地方的大部門制改革正在深入進行之中，一些體制性的障礙正在消除，政府職能開始逐步轉變。這一切無疑為食品安全政府微觀規制機構的變革奠定了基礎，帶來了契機。

2.食品安全政府微觀規制機構的重建要遵循其特定的專業性和技術性要求

市場經濟運行和市場主體行為都有其內在的規律，這就使得政府微觀規制具有特定的專業性和技術性，也決定了政府微觀規制具有不同于政府社會管理以及宏觀經濟干預的特殊制度形式。

從政府微觀規制特定的專業性和技術性要求來看，政府微觀規制的基本目標是保護消費者權益和促進有效競爭，避免消費者和投資者的利益受到企業濫用市場權力以及政府專斷權力的侵害，從而促進經濟效率。這一基本目標的實現，要求政府微觀規制部門行使職責時不受利益相關方的干涉或影響，能夠基于保護市場有效競爭和公共利益的要求，對市場主體的行為做出獨立和公正的判斷。但是在實踐中，對同一類政府經濟性規制或社會性規制，往往由不同的政府職能部門共同承擔，這些規制機構往往都附著于特定的利益團體。我國食品安全政府微觀規制中參與食品安全規制的部門涉及衛生行政部門、農業部門、質量技術監督部門、工商行政管理部門、食品藥品監督管理部門等多個部門，這些部門都有自身的利益，還要接受上級對口部門的業務指導，而相應的規制職責又僅是這些部門諸多職責中的一個。這都使得規制機構的相應決策和財務難以獨立，往往導致政府規制目標難以實現。這也是我國近年來食品安全問題頻發的一個主要原因。

食品安全的現狀，以及政府微觀規制特定的專業性和技術性要求，提出了食品安全規制機構的重建，是要在我國大部門制改革部署的指導下，逐步建立獨立統一的食品安全政府微觀規制機構。所謂“統一”，就是改變目前“一個監管環節由一個部門監管”的制度安排，而由一個統一的部門負責對食品安全的監管。所謂“獨立”，是借鑒世界上一些市場經濟發達國家政府微觀規制中“獨立規制機構”的制度安排，其組織結構是獨立于相關政府部門，獨立于利益相關方，可以依法獨立行使規制職能。②邢鴻飛/徐金海：《論獨立規制機構：制度成因與法理要件》，《行政法學研究》2008年第3期，第92-99頁。

3.分步實施建立獨立統一的食品安全政府微觀規制機構

按照我國大部門制改革的部署，中央政府的職責是全局、宏觀層面的，例如組織實施產業政策、理順市場監管體制、整合執法監管力量等。省級人民政府是我國地方政府的最高層級，根據法律、中央人民政府的授權享有本省的決策權和調控權，其職責是中觀層面的。市級（市、自治州）人民政府是普通行政層，其主要任務是規劃、協調與監督。相對于省級人民政府，市級（市、自治州）人民政府具有更為直接的執行和執法監管職責。因此，食品安全政府微觀規制機構的重建，在實際操作上可以考慮在市級（市、自治州）人民政府這一層級開始。實踐中，因為進行食品安全政府微觀規制機構的重建，要涉及到多個部門機構和職能的調整，實際實施中可以分步進行，在減少監管部門的基礎上，逐步形成獨立統一的食品安全政府微觀規制機構。

在減少食品安全的監管部門上，深圳市已經在大部制改革中作出了探索。①王傳真、吳俊新《：深圳新組建部門掛牌“大部制”機構改革邁出關鍵一步》，新華網，2009年09月08日。深圳市將原市工商行政管理局、質量技術監督局、知識產權局的職責，以及市衛生局餐飲環節的食品安全監管職責整合劃入，新組建了市場監督管理局。調整后該市的食品安全監管由原來的衛生行政、農業、質檢、工商、食品藥品5個部門分段監管，減少為目前的由市衛生和人口計劃生育委員會、農業和漁業局（海洋局）、市場監管局3個部門負責，其中，市衛生和人口計劃生育委員會承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全事故的責任，統一發布食品安全信息，會同有關部門開展食品安全事故的應急救援，監督實施食品安全法規和標準，建立健全食品安全風險評估體系。農業和漁業局（海洋局）承擔農產品質量安全監管責任，發布有關農產品質量安全信息，組織實施農產品的質量監測、認證，負責農產品質量安全行政執法工作。市場監督管理局承擔食品生產、食品流通及餐飲、食堂等消費環節的食品安全監督管理責任，按規定負責食品安全突發事件應對處置和食品安全案件查處工作。

在類似深圳市大部制改革中實現了減少食品安全的監管部門的基礎上，可以通過進一步改革，建立獨立統一的食品安全政府微觀規制機構，將分散在各監管環節職能部門中具體行使食品安全規制職責的人員抽調出來，組成一個獨立統一的食品安全政府微觀規制部門，可以暫稱為“食品安全局”。對應于《中華人民共和國食品安全法》中規定國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規范的制定、組織查處食品安全重大事故等六大職責，在市級（市、自治州）人民政府這一層級，食品安全局可以掛靠衛生行政部門，但由市政府直接領導。食品安全局的組織結構可以采取矩陣式，從橫向看，該規制部門全體成員的職責是同一個，即保證食品安全；從縱向看，組織內部人員按照原來所在的監管環節，在專業上分別接受原監管環節上同級職能部門的指導；組織內部可以按照人員的原監管環節職責進行相應分工。

4.通過“政府機構再造”，促進食品安全政府微觀規制機構的不斷完善

“再造”一詞是美國管理學家邁克爾·哈默和詹姆斯·錢皮在20世紀90年代提出的。所謂“再造”是指組織流程重組②[美]哈默，[美]錢皮《：企業再造（企業革命的宣言書）》，王珊珊等譯，上海譯文出版社2007年版。，意在打破舊秩序，重新設計新程序。再造理論認為，勞動分工在不斷提高企業生產效率的同時，由于將一個連貫的業務流程分成若干個片段，導致勞動者的技能過于專業化而不能全面發展，也增加了各個業務部門之間的協調，致使交易費用增加。再造理論質疑勞動分工，提出針對企業業務流程的基本問題進行反思，并對它進行徹底的重新設計。20世紀90年代后期，隨著西方國家政府改革的深入，再造理論也被引入到政府改革之中，形成了“政府再造”運動。所謂“政府機構再造”，就是改變從專業分工的角度，按功能決定每個部門工作職責的傳統做法，而是以建設整體型政府為目標，從“任務”，或者說“服務對象的需求”出發來設計組織結構和業務流程。③林慕華《：再造理論與政府再造：理念與實踐》，載《山西青年管理干部學院學報》2007年第2期，第44頁。

我國的大部門制改革，乃至政府微觀規制機構的重建，是重大的社會變革過程，必然需要突破一些固有思維定式的束縛，需要開辟完成政府職責的嶄新途徑，需要通過改革取得政府職能顯著的轉變，這就是“政府機構再造”所蘊涵的理念，也是推進“政府機構再造”的真正用意。食品安全政府微觀規制機構重建的過程，就是“政府機構再造”的過程，也是建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的過程。□