堅持公有制主體地位，促進國有經濟戰略調整

□ 劉婷婷 譚勁松 陽盛益

我國國有經濟戰略調整的主要原則是“國有經濟有退有進”、“國有經濟要體現控制力”，但在實踐層面上，國有經濟的戰略調整引起了國有經濟相對比重不斷下降，這又引起了學者們對長此以往是否會動搖公有制主體地位從而危及社會主義的制度根基的廣泛爭論。本文在剖析公有制主體地位內涵基礎上闡述堅持公有制主體地位與國有經濟戰略調整的關系，分析我國國有經濟戰略調整的現狀并試圖探尋國有經濟戰略調整的原則。

一、正確把握公有制主體地位的科學內涵是搞好國有經濟戰略調整的前提

傳統觀念把公有制主體地位僅僅看作是一個“數量”概念，以為公有制規模越大、量的比重越高，公有制主體地位就越鞏固。如果不破除對公有制主體地位的這一傳統觀念，勢必影響和妨礙國有經濟戰略調整。事實上，搞好國有經濟戰略調整，首要的是要正確把握“公有制主體地位”的科學內涵。黨的十五大對“公有制主體地位”的理解打破了傳統觀念的束縛，從單一的“規模型”、“數量型”公有制主體地位，向“功能型”和“質量型”公有制主體地位轉變。按照黨的十五大精神，公有制主體地位的科學內涵包括以下三個方面。

1.公有資產在社會總資產中占優勢

如何正確把握“公有資產在社會總資產中占優勢”，長期存在兩大誤區：一是將公有資產局限于國有資產；一是將“占優勢”理解為單純的數量優勢。這顯然是不正確的。

首先，公有資產在社會總資產中占優勢并不意味著國有資產在社會總資產中占優勢。國有經濟是公有經濟的重要組成部分，但公有制經濟不等于國有經濟。黨的十五大報告明確指出，“公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分。”由此可見，公有制經濟所涵蓋的范疇遠遠大于國有經濟。

其次，公有資產在社會總資產中占優勢并不意味著公有經營性資產在數量上占絕對優勢。公有資產有廣義和狹義之分，廣義上包括公有經營性資產、公有資源性資產和公有公益性資產，狹義則僅指公有經營性資產。公有資產在社會總資產中占優勢，從廣義資產角度來看，必須占絕對優勢，從狹義資產角度來看，公有經營性資產在社會總資產中只需占相對優勢就可以了。也就是說，公有資產占優勢并不是說公有資產要在社會總資產數量上占絕對優勢，而是在保持國有經濟對國民經濟的控制力和主導力的基礎上，公有資產在社會總資產中占據適當比重即可。辯證法告訴我們，公有制主體地位是質和量的有機結合和統一，而不只是一個單純量的概念。更不意味著公有資產在社會總資產中所占量的比重越大，公有制就越占主體地位。

最后，公有資產在社會總資產中占優勢并不意味著公有資產單純在數量上保持優勢。黨的十五大報告明確指出：“公有資產占優勢，要有量的優勢，更要注重質的提高。”公有資產在社會總資產中既要有量的優勢，更要有質的提高和優勢。從質的優勢看，一方面，要求公有資產的科技含量要高，管理要先進，經濟效益要好，資產結構要合理，綜合素質要優化，具有較強的競爭力、影響力和輻射力。另一方面，國有經濟要控制國民經濟命脈，在經濟發展中起主導作用。如果公有資產沒有質的優勢，哪怕規模再大、所占比重再高、量上再有優勢，也無法確保和落實公有制的主體地位。

2.增強國有經濟的控制力

公有資產在社會總資產中占優勢，這是量的要求，國有經濟控制國民經濟命脈，在重要行業和關鍵領域居于支配地位，對國民經濟具有控制力、影響力和主導力，這是質的要求。可見，國有經濟的主導作用和控制力是公有制主體地位的重要內涵。國有經濟控制力是指通過對關系國民經濟命脈的重要部門、關鍵領域和戰略產業實行國家所有制，以規定、主導和支配它們的運行秩序與發展方向，進而主導和支配國民經濟運行發展的方向、秩序、速度、結構、規模等內容和關系的實力與能力。①徐國祥.上海國有經濟控制力定量評估與發展對策研究[J].財經研究，2003，（8）.

國有經濟要發揮對經濟發展的主導作用，主要體現在國有經濟的控制力上，主要包含三層涵義：第一，保持國有經濟在關系到國計民生的重要行業和關鍵領域的支配地位。在“關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”內的“關鍵的少數”企業，“應區別不同情況實行絕對控股或相對控股”，國家在這些產業中應居于絕對支配地位，否則很難起主導作用。增強國有經濟的控制力，并不排除其他經濟成分的存在，但其他經濟成分在關系到國家安全的重要行業和關鍵領域只能處于從屬和依附地位。

第二，增強國有經濟的控制力，不能運用簡單的行政方式，而應該在市場機制中實現主導地位。國有經濟的控制力是經濟性質的，不能通過傳統體制下的指令性行政方式來實現，而要通過市場競爭來實現，即國有經濟的控制力，既要有利于國民經濟的市場化發展，又要促進市場化進程的有序化和協調化。十七大報告提出要“加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系”，國有經濟要在公平競爭的市場環境中獲得主導地位，增強活力、控制力、影響力。因此，對于大量的競爭性行業和領域里的國有企業，要“在市場公平競爭中優勝劣汰”。

第三，國有經濟既要保持必要的規模與數量，更要有布局的調整和結構的優化。國有經濟與非國有經濟的本質區別在于前者的產權主體是國家，具有維護國家經濟安全、促進社會公平及提高國民經濟整體實力等功能，這就決定了它與非國有經濟在市場經濟條件下應各有分工。國有經濟布局與結構的調整應注重以少勝多，以質取勝。一方面，國有經濟要適時適當地從競爭性領域退出，為非國有經濟讓出發展空間，另一方面，國有經濟要在少數關鍵領域做大做強，以增強對國民經濟全局的控制力與主導力。

3.堅持公有制主體地位，要正確理解各地區、各產業的差異性

第一，公有制主體地位在縱向上應分層次實現。國有經濟的控制力需要分層次實現，不同層次的國有經濟控制力是不同的。在國家層次上，國有經濟控制力的實現應占據主導地位，因為國家層次上的國有經濟大都是“關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”，應堅持數量少但擁有絕對控股權的改革道路。而在地方與區域層次上，國有經濟大都處于大量競爭性行業和領域，可適當引入其他經濟成分，形成公平競爭格局以增強國有經濟的競爭力。一般而言，越是接近國家的宏觀層次，國有經濟的控制力越應占據絕對優勢地位，越是接近地方與區域的中觀和微觀層次，國有經濟的比重和控制力越可適當減弱，以放手其他經濟成分的發展。

第二，公有制經濟主體地位在各區域可以有所不同。國有經濟的數量控制和主導作用最終都離不開國有經濟為選擇最佳區位而形成的地理區域布局。如何形成結構科學、布局合理的區域經濟格局，對于保障公有制主體地位具有至關重要的作用。一般而言，對于市場經濟較發達區域，可以考慮適當在數量上減少國有經濟的比重，而尋求在資產層面上的存量經營以及增量運營，謀求國有資產的資本回報最大化。對于市場經濟欠發達地區，則需要以國有經濟來促進區域內經濟的發展及市場經濟體制建設，早期甚至允許國有經濟存在一些偏離利潤最大化目標的行為以解決“市場失靈”，但最終要在遵循市場經濟規律的基礎上，充分發揮市場經濟配置資源的基礎性作用，引導生產要素跨區域合理流動，縮小區域發展差距，推動區域經濟協調發展。

第三，公有制經濟主體地位在不同產業可以有所不同。產業結構是指構成經濟整體的各產業部門之間具有的質的內在聯系和量的比例關系。在國家層面的產業結構布局上，需要考慮到一定的均衡性以維持國家的經濟安全性和獨立性，而在區域層面上需要依據區域內的產業優勢要素來發展優勢產業。就產業結構而言，關系國計民生的重要產業和行業需要國有經濟控制，以便發揮其主導作用；涉及到國家技術創新體系的產業，如基礎研究、前沿技術研究、社會公益性技術研究等應該從主要由國有經濟支持逐漸過渡到國有經濟適度參與及扶持；而大量的產業和行業則更需要多種所有制經濟支撐。

由上文的分析可以得出，公有制主體地位的核心內容應體現為公有資產在社會總資產占優勢，國有經濟控制國民經濟命脈，對經濟發展起主導作用，同時允許產業、區域差異性的存在。公有制主體地位的體現必須以公有資產的適度比重和國有經濟的控制力為前提，而提高國有經濟控制的重心則在于推動國有經濟戰略調整。只有推進國有經濟產業布局和結構的戰略性調整，才能確保國有經濟主導地位的發揮，從而確保公有制主體地位的實現。

二、我國國有經濟戰略性調整的現狀分析

我國國有經濟布局調整經歷了分別以降低比重和優化結構為特征的前后兩個階段。近年的相關數據表明我國國有經濟戰略性調整呈現出以下幾點特征：

1.我國國有經濟所占國民經濟比重在戰略調整中逐年下降

計劃經濟體制下，我國國有經濟幾乎涵蓋了經濟活動的所有領域。據統計，1978年我國公有制經濟占國內生產總值中的99％，非公有制經濟僅占1％。而隨著國有企業改革的不斷深入，國民經濟結構的不斷調整及非公有制經濟的迅速發展，我國國有經濟占據國民經濟的比重逐年下降。1998年我國國有及國有控股工業企業戶數是6.47萬戶，到2006年下降至2.50萬戶，從業人員年平均人數也由1998年的3747.78萬人下降到2006年的1804.00萬人，國有及國有控股企業的總產值占工業總產值的比重則由1985年的64.86％下降至2006年的31.24％。通過戰略調整，國有經濟在國民經濟中的比重也逐漸有所下降。

2.我國國有資產總量在戰略調整中穩步增長。

我國國有及國有控股工業企業1994年工業總產值為2.62萬億元，2006年已增至9.89萬億元，13年間國有及國有控股工業企業的工業總產值增長了3.78倍，年均增長幅度為29％。從國有資產總量來看，2002年為6.4萬億元，2005年則增加至8.6萬億元，增長了34.4％，年均增長幅度為8.5％。2002年至2007年，全國國有企業銷售收入從8.53萬億元增長到18萬億元，年均增長16.1％；實現利潤從3786億元增長到16200億元，年均增長33.7％。2007年全國國有企業上繳稅金1.77萬億元，占全國財政收入的34.5％（引自（《人民日報》2009.8.10.第七版于春輝文）。2007年，中央企業資產總額超過千億元的有43家，銷售收入超過千億元的有26家，利潤超過百億元的有19家①原國鋒.光輝的歷程，偉大的成就（經典中國·輝煌30年）——記國有經濟發展壯大30年[N].人民日報，2008-10-2，第二版.。這一系列數據充分說明近年來我國國有資產總量穩步增長，實現利潤大幅度增加，國有經濟戰略調整取得了較大進展，國有經濟總體實力得到了增強。在國有經濟的控制力和競爭力得到增強的前提下，國有經濟占國民經濟比重的下降并沒有影響我國公有制主體地位。

3.國有經濟在戰略調整中進一步增強了在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的優勢地位和控制力。

國有經濟在戰略調整中遵循有進有退，有所為

表1 2006年國有經濟產業分布前10名及比例表

有所不為的原則，從一般性行業和競爭性領域做了較大幅度收縮，但在關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的優勢地位和控制力卻得到了明顯加強。從表1可以看出，2006年國有及國有控股工業企業工業總產值的前10名的行業與從資產總量來看前10名的行業僅是名次略有不同。這充分說明在壟斷性較強的產業和基礎性產業中，國有經濟仍占據絕對優勢，公有制主體地位及國有經濟對國民經濟的控制力得到了充分體現。

4.就產業布局而言，我國國有經濟布局和結構不合理狀況尚未得到根本改變，國有經濟戰略調整任重道遠。

首先，國有經濟布局面依然過寬。國有經濟涉及的行業極為廣泛，相當數量的國有資本并不處于關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，在國民經濟的95個大類行業中，中央三級以上企業涉足86個行業，行業分布面為90.5％①盧永真.借助資本經營預算加快國有經濟結構調整[EB/OL]，http：//www.cs.com.cn/gz/05/200707/t20070724-1167530.htm，2007-07-24.，幾乎覆蓋了國民經濟的所有部門和行業，投資過于分散，難以形成優勢產業，國有資本未能得到優化配置。

其次，國有經濟結構趨同現象依然嚴重。改革開放以來，中央政府和地方政府形成了以劃分收支為基礎的分級包干和自求平衡的財政關系，進一步刺激了地方政府發展本地經濟的動機和積極性，由于各地在發展本地區經濟時過于強調自成體系，追求短平快的熱門產業，因而造成各地區國有經濟結構的低層次重復現象嚴重。

三、繼續做好我國國有經濟戰略調整的主要原則與工作重點

理論界提出國有經濟調整的原則是“國有經濟有進有退”、“國有經濟要體現控制力”，但在哪些產業需要進入，哪些產業需要退出，進入與退出的幅度究竟多大等問題上并沒有形成明確的結論。十七大報告提出“堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局”是國有經濟在堅持公有制主體地位的前提下進行戰略調整的指導思想。具體而言，應重點堅持以下幾點原則：

1.促進國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中

我國的基本經濟制度決定了國有經濟戰略調整的主要目的是鞏固和發展公有制經濟，增強國有經濟的控制力、影響力、帶動力和主導力。因此，促進國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，應是國有經濟戰略調整的工作重點和首要原則。

在“關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”應區別不同情況“實行絕對控股或相對控股”，從而形成國有經濟的控制力、對國民經濟的影響力和帶動力，而對于非國民經濟命脈的行業，國有經濟可適當減少和逐漸退出，放手讓民營經濟去發展。2006年12月18日，國務院辦公廳轉發國資委《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》中首次對關系到“國家安全和國民經濟命脈”的行業做出明確定義，將國有經濟控制的七大行業定位于“軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運”。即這些領域內國有資本總量應增加、結構需優化，加速形成一批擁有自主知識產權和知名品牌的優勢企業，一些重要骨干企業力求發展成為具有國際競爭力的大企業集團。

2.發揮國有經濟在政府宏觀調控中彌補“市場失靈”的主導作用

根據現代市場經濟理論，追求經濟效率最大化并不是國有經濟的唯一目標，國有經濟存在更主要的目的是克服“市場失靈”。“市場失靈”是指市場本身不能有效配置資源，原因可能是由外部性引起的，可能是由于單個經濟活動者對市場價格有顯著影響的能力產生了自然壟斷性而引起的，可能是公共物品問題，也可能是由于信息的不對稱而產生的。外部性容易導致資源配置的失效，自然壟斷性容易導致低效率和產生尋租空間，公共物品問題難以由市場機制自行解決，信息不對稱則容易產生“道德風險”和“逆向選擇”。這些產業都需要國家進行宏觀調控以彌補市場缺陷，而國有經濟壟斷經營是解決外部性問題的一種低成本的制度安排，國有經濟應該進入這些市場失靈的領域。當然，對于壟斷性行業應該引入競爭機制，加強政府監管和社會監督，逐步創造條件，在市場準入條件、放寬引入非國有資本、建立特許經營制度、改革監管和運營體制等方面深化改革。

3.一般競爭性領域國有經濟逐漸減少和退出

競爭性領域具有三個特點：一是該領域內生產者和消費者的數量均較多；二是該領域內各個賣者提供的產品具有替代性；三是該領域的市場準入條件較低，生產者可以自由進出。一般情況下，國有經濟制度安排的微觀效率并不是最理想的，有的可能不如非國有經濟制度的效率好，因此這些競爭性領域適合非國有經濟進入，實踐也證明非國有經濟正在這些行業和領域內發揮著越來越重要的作用，國有經濟應該逐漸從競爭性領域減少和退出，不與民營經濟爭利。

4.深化國有大型企業公司制股份制改革，健全現代企業制度

十七大報告提出要“深化國有企業公司制股份制改革，健全現代企業制度”，首先就應繼續推動國有大型企業股份制改造，積極引入戰略投資者，積極支持資產或主營業務資產優良的企業實現整體上市，且應繼續深化壟斷行業改革，引入競爭機制，加強政府監管和社會監督。其次，對于優質大型企業，企業內部要進行整合，精簡組織機構，提高企業效率，通過培育技術創新能力增強市場競爭力，而在企業之間則要鼓勵強強聯合，培育一批具有國際競爭力的特大型企業集團。再次，國企股權結構調整要與現代企業制度和公司治理結構的建設相結合，健全現代企業制度，以保證公司經營績效在股權結構調整過程中逐步提高。

5.注重產業結構的升級與優化

產業結構的調整和優化是提高國有經濟整體素質和效益的關鍵，也是關系國民經濟全局緊迫而重大的戰略任務。國有經濟適合于外部性強、壟斷性高，國有經濟制度優勢明顯且有明確的社會目標的產業。國有經濟戰略調整要與產業結構的升級和優化相聯系，對于未來增長趨勢明顯或對未來國民經濟發展舉足輕重的行業和領域，如高科技、能源領域等需要進一步增強控制力，大力推進信息化與工業化融合，使國民經濟在全球化、信息化浪潮中面向未來，立于不敗之地。同時還要考慮到國有經濟產業布局具有動態演變性，應該根據不同時期的宏觀經濟制度與環境、產業結構特征和企業微觀行為進行相應的調整。□

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