農村宅基地規范化經營性開發問題的思考——兼析農村“村中城”建設的戰略性意義

□ 張濱輝

一、城鄉差距擴大的土地成因分析

進入新世紀以來，中央和地方政府努力構建并實踐新農村發展戰略：2006年在全國范圍內停止對農業稅的征收；提高農產品保護性價值，縮小工農業產品剪刀差；家電、農機、化肥下鄉；對農村人口在一定程度上實行醫療、養老保險；實行農村義務教育；盡可能擴大農村富余人口的城市就業；讓農民離土離鄉進城打工，等等。中央的惠農利好政策在促進農村經濟不斷發展的同時，城鄉間的產業、行業、地區非均衡性運行缺陷，則不斷加速農村人口向城市轉移的速度，最終導致農業生產不斷萎縮、農業生態急驟惡化的狀況。而城市在未做好充分準備的情況下，因外來人口急驟擴張而出現經濟與社會方面的矛盾與問題。

由于存在解決“三農”問題的政策無助于阻止城鄉非均衡性發展的現狀，因此在深圳（原廣東省保安縣）城市化進程中出現的既典型又具有一定普遍性的“小產權房”的政策難題成為了中央政府和地方政府的“燙手山芋”。國土資源部徐紹史部長在第二次土地調查等工作的電視電話會議中指出，“土地利用總體規劃劃定的城市和建設范圍外的集體建設用地，要區分公益性和經營性。公益性用地繼續由國家征用，經營性用地、農村集體土地可以不同方式參與經營開發，要保障農民合法權利”。然而，現實中的中央土地使用政策的原則性和地方政府土地使用的操作性卻存在許多問題。

由于地方政府極大的土地政策自由裁量權，以公益性用地為標志的城市建設用地和農村集體土地參與式經營開發用地的政策存在著不同等性。長期以來，我國城市與農村的建設用地一直存在著雙重標準，在土地的價值、使用價值、使用權限等諸方面的不對等，使城鄉在土地資源（本）獲取及使用上存在著嚴重的起始不公平，尤其是人們對農村經濟社會運行的價值評判存在著偏差，在缺乏相關合理性土地制度安排的情況下，城市建設的“公益性用地”便可以凌駕于農民的“非公益性用地”，進而導致城鄉差距的進一步拉大。目前農村集體土地所有的虛擬性設定，使農民個體并無土地、宅基地等具體的穩定的所有權；而城市所謂公益性用地（包括城市建設、黨政機構建設、商品住宅建設、工業用地等）均以土地的國有性質或公益性為依據，劃撥及近似無償地使用。黨的十七屆三中全會強調要按照“產權明晰，用途管制，節約集約，嚴格管理”的原則進一步完善農村土地管理制度；強調完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地的“用益物權”。①十七屆三中全會報告《：中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，人民日報，2008年10月13日。本文以浙江杭州農村“小產權房”經營性開發為案例，試圖從“村中城”建設戰略性意義的視角，對有利于縮小城鄉差距的農村宅基地資本性經營進行政策及制度層面的探索。

二、“產權房”與“小產權房”比較分析

農村的集體土地資源（本）所有屬性是農民社會性職業定位的前提和基礎。在農村工業化及城鄉一體化的進程中，我國憲法中對土地的國有性質和集體所有性質的定位出現了歸屬性、價值性、操作性、可行性等新問題。

1.“產權房”與“小產權房”的法律意義

“產權房”和“小產權房”的所屬和法律意義是：按產權證的發證機構區分，國家所發的產權證為“大產權”；由鄉鎮政府所發的產權證為“小產權”。國家發證是指縣（市）以上政府通過土地拍賣、市場化運作并繳納土地出讓金，房屋開發商經拍賣獲得土地有限使用權，交納履行市政配套、市政基礎建設、地下防空設施及一切相應的規費并得到承認；鄉鎮“小產權房”并不具備以上授權的經營運作行為，不構成法律意義上的國家頒布的房屋產權。

2.“產權房”與“小產權房”的比較分析

首先，城市化進程中農村集體所有制土地轉為國家所有制性質土地，其公平、正義、程序等都受到質疑：政府對農民的農用、農保及宅基地，僅以幾萬、十幾萬的價格強制性地收購，將其變為國家土地所有性質，隨之又以公益、工業、商業、商住等項目經市場拍賣，以幾倍、十幾倍甚至幾百倍的價格出售。政府在獲得巨額的土地及各種配套收入的同時，（國土資源部發言人稱，中國房屋土地價值比日本、韓國低。據600個城市的抽樣數據統計，中國房屋土地價值平均占房屋成本價23.2％，最低13％，最高已達60％以上。）農民失去了賴以為生的土地和安身立命的宅基地，無社會性保障的失土農民真的“失業了”。

其次，在城市化進程中，僅有“用益物權”的農民失去了承包地而依靠僅有的宅基地艱難生存。由于農村土地是集體所有性質，農民建于宅基地上的房子僅有使用權而不具有城市商品房所具有的轉讓權、出賣權和抵押權。于是，本地農民利用承包地征收后的留用地及宅基地進行生活資料生產性的資本化經營運作，即蓋了一些被稱為“小產權”房屋，對有限的房屋使用權進行出讓、出租以及商業化運作。農民努力地尋求一種能被政府與社會所認同的資產性經營方式以獲取合法性的土地收入。由于“小產權房”與“產權房”處在不對等的制度天平兩端，“小產權房”不受法律制度的保障。

第三，“小產權房”在價格上對城市“產權房”（商品房）形成一定的沖擊。據統計，各種以集體名義興建或農民自行建造的“小產權房”在全國數量龐大。目前我國住宅總量在186億平方米左右，其中有高達66億平方米面積屬“小產權房”，占比超過30％。在深圳這類新興城市中，經營“小產權房”的現象更為突出。2007年，深圳有“城中村”農民房或其它私人自建房逾35萬棟，總建筑面積約1.2億平方米，將近占全市住房的50％。②《華商報》，2009年6月1日。而業內人士的統計則超出了這一數字，集資所建“小產權房”起碼在50萬套以上。與深圳同樣地段或同樣品質的商品房相比，“小產權房”的價格要便宜40-60％。若這些“小產權房”獲的“準生證”而進入市場進行交易，對銀行信貸、政府的土地財政及各種規費的運作都會產生較大的沖擊，正規房地產市場的供求關系也將難以平衡。

3.公平、正義的社會價值理念與農民第二次收入翻身的途徑選擇

1949年9月21日召開的中國人民政治協商會議及1954年9月20日通過的第一部《中華人民共和國憲法》都明確規定，“中華人民共和國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主國家”；“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”①《中國共產黨七十年》，中共黨史出版社，1991年8月，第304頁。伴隨著新中國的成立，廣大農民在政治上翻了身而成為國家的主人。然而，在城市化進程中，廣大農民的經濟利益和權益一直未能得到充分的尊重與保障。針對以往農村人口按相對城市人口1/4的比例當選人大代表的不公正問題，黨的十七大報告明確指出，“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表；……”②《中共十七大黨代表大會報告》，人民日報，2007年10月25日。2008年10月，黨的十七屆三中全會就《推進農村改革發展若干重大問題》創造性提出了戰略性、制度性、程序性、原則性的意見。由此，農民的經濟利益、地位、權益問題不斷被提出并逐步得到尊重與改善。筆者認為，農民的國家主人翁的政治地位的確立，首先要基于保證農民的經濟利益不受損害，否則農民政治地位的提高就毫無實際意義。基于此，農民承包地流轉及宅基地資產（本）性定位運作就具有極重要的意義，而與此相關的“小產權房”的政策定位、制度設定就是值得進一步思考與研究的問題。

三、農村宅基地經營性開發案例分析

近年來，浙江特別是杭州由“農家樂”逐漸形成的所謂“小產權房”的存在，具有歷史與現實、主觀與客觀的多方面原因，對浙江農村區域的“小產權房”多角度地進行評價與總結是十分必要的。

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1.整體性經濟躍進帶來的生活方式變化促使“小產權房”經營性運作

2008年，浙江經濟總量GDP為21486.9億元，增長10.1％，位于廣東、山東、江蘇之后排第四位；人均GDP達到6078美元，杭州甚至超過人均1萬美元；城市人均收入22727元，農村人均9258元。③《浙江統計年鑒》，浙江人民出版社，2009年。浙江省農民人均收入已連續25年位于全國第一，城市人均收入連續7年位于全國第一（除北京、上海、天津外）。一般地說，當發展中國家人均收入達3000美元時，人們的衣食住行便開始發生方式上的變化。浙江經濟發展速度快，農民的生產與生活方式已明顯發生變化，杭州周邊縣市的“農家樂”、分時渡假、農家酒店、度假村及“小產權房”應運而生，市場的供求規律起著調節作用。

2.城鄉二元差距及互補性要求

2008年全國城鄉基尼系數3.4∶1，城鄉間差距仍然存在并有擴大的趨勢。浙江基尼系數低于全國平均水平，為2.49∶1；嘉興地區最低，為1.9∶1。浙江充分發揮與調動農村巨大的資源環境和人力市場的作用，以農村發展為城市工業化奠定基礎；而城市工業化的發展又輻射帶動農村經濟發展，其中農村第三產業的發展尤為快速。進入21世紀，城市與農村的互動使農村從傳統農業生產轉向第三產業發展，農村第三產業的商業性、消費性經濟活動，為城市市民生活多樣化帶來了可能，同時也提升和加速了農村經濟社會的現代化發展。

3.觀念與制度嬗變中的政府創新實踐

我國城鄉差距的拉大導致了各階層、各利益集團間的社會性、地區性矛盾不斷尖銳化。農村渴望盡快融入現代化城市生活中，政府也盡可能使“三農”問題得到有效解決，然而各級政府又難以在短時間內拿出巨額資金投入農村。如何將農村經濟發展的渴望變成現實?人們一直在尋找和探索新的發展方式，以改革傳統體制中違背農民利益訴求的不合法制度。對新農村建設來說，經濟社會制度的合理構建具有極其重要的意義。因此，要在深刻認識與理解黨的十七大關于新農村建設精神及把握十七屆三中全會關于新農村的制度建設深遠意義的基礎上，按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的原則，有區別、有針對性、有可行性、有現實性地對不同地區進行創新性的探索。

浙江省及杭州地區圍繞農村變樣、農業升級的目標，在以往實踐探索的基礎上圍繞新農村建設目標，以農民房屋宅基地的“用益物權”法制化制度規范生活資料生產化。

其一，農民宅基地使用性質。農民宅基地屬于農村集體土地所有制性質，農民具有宅基地的“用益物權”。土地是農民安身立命的生活基礎和基本保障，政策規定集體土地不具有轉讓、出賣、互換、抵押等屬性。多年來，農民宅基地上的建筑物都遵循這一規則。黨的十七屆三中全會《決定》創新性地指出，“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”。④十七屆三中全會報告《：中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，人民日報，2008年10月13日。《決定》在規范農戶宅基地管理的同時，強調宅基地的“用益物權”是對農民生活資料的尊重和保證，這為農民的生活資料向生產資料的轉變留下了理論和制度的創新空間。

其二，黨的十七屆三中全會《決定》指出，“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發并保障農民合法權益。”①①這一土地使用原則以保障農民合法權益為原則與目的，為農村集體土地非公益開發提供了政策性支持。

其三，加快制定“建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革”。②十七屆三中全會報告：《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，人民日報，2008年10月13日。這一政策原則的開創性與靈活性為農村商業性使用土地增加了底氣。

4.“聯眾模式”效果分析

“聯眾集團”是受杭州市政府支持的從事鄉村資源開發投資管理的有限責任公司，是具有一定代表性的休閑度假集團公司。“聯眾”的運行模式是：公司在政府政策支持下幫助農民對宅基地進行整體性、規范性、現代化的開發，宅基地的所有權、使用權（用益物權）仍歸屬于農民，農民除自住部分外的住房的休閑、度假的經營性運作所得收益是公司的投資回報。可以說，投資公司是在一定時間內的農戶房屋的使用承租者，在30年的使用期內進行商業化運作。政府、農戶、公司三者間聯動形成了經濟效應：一是在政府政策引導下，運用社會投資資金改變了單靠政府和農村農民力量難以在短期內改變的農村村居落后狀況，加快和縮小了城鄉間居住環境的差距；二是投資公司運用資本進行商業性的經營性運作，推動了農村宅基地由生活資料變為生產資料，在拉動城市消費的同時增加了農民收入，而農民收入的提高則縮小了城鄉在收入、環境、居住、文化和習慣等方面的差距；三是基于宅基地而發展起來的第三產業的發展，為農民就地就業闖出了一條新路。農村第三產業的發展使農村的生活環境得到改善，也使農民的收入大幅度增加；四是城市居民的養老休閑與度假的空間擴大，城市居民可以用5-10萬元獲得30年的房屋使用權，還可以反租給投資經營公司。城市居民每年除有一定時段在“小產權房”自住休假，還可獲得房屋反租的投資回報。筆者曾調研考察了距杭州約80公里的臨安市西天目鄉徐村的“清泉居”小產權房。投資公司的整體資本投入約2000萬左右，對全村37戶人家進行了整體性的規劃與重建，實現的“村中城”從整體品質上得到了躍進。農民不投入一分錢就可獲得價值40-50萬元、面積為500-600平方米的住宅，除一層自住外，二、三、四層租給投資公司，房屋30年轉租之后的使用權仍屬農民，如雙方合作滿意還可以繼續簽定新的合同。農民從參于租房的客戶服務及轉讓房屋使用權中獲得了長期穩定的收入。從實踐效果來看，這種利用出租自蓋房使用權而獲得回報的宅基地靈活經營方式，既對城市消費群體產生巨大的吸引力，而且農民的管理與服務收入增加也是顯著的。

任何一種新事物都可能存在各種不同認識的困惑與操作層面的問題，杭州所謂“小產權房”的經營性運作也是如此：其一，浙江的“村中城”小產權房運作并未違反國家土地政策，不占國家一分農用耕地，反而政策杠桿的運用有利于利用社會資金及農民宅基地的整合開發來提高土地的使用價值和經濟收益，加快農村面貌的改變。要保障農村“小產權房”的順暢運行，“小產權房”必須獲得法律層面的肯定與保護；其二，一些投機者利用30年使用權的“小產權房”進行非規范性運作；其三，受“城中村”在房子定價、利益切割、國家制度保障方面一系列政策的影響，浙江的“村中城”的“小產權房”在觀念、制度、政策諸方面也存在困惑，并受到限制與沖擊；其四，杭州的“聯眾模式”具有地區性特色，受一定的經濟、交通、文化、環境等因素的制約，并不一定適合所有地區。由于杭州“聯眾模式”的鄉村城市化，“小產權房”的經營性開發與運作并不直接對城市房價形成沖擊，同時也不會對城市的房地產土地稅收形成影響與沖擊。

四、農村“村中城”建設的戰略性意義

為實現農村現代化，浙江省和杭州市政府在制度創新、法律規范、政府服務等方面作了大量的試驗與探索。近十年來，浙江在推進城鄉一體化、新農村建設的實踐中，政府從本區域經濟社會環境和區域文化現狀出發，運用政策杠桿探索符合浙江農村經濟發展水平的土地經營模式，在中央關于新農村建設的精神指導下，在不改變農民宅基地性質及保證農民享有宅基地“用益物權”的前提下，運用政策杠桿允許社會資本（投資公司）幫助農民，將農民的宅基地和集體用地轉變為生產性的資本運作，使農民和政府（國家）在不進行大量資金投入的情況下，借用社會資本進行經營性運作來提高農民的經濟收益，使浙江在新農村建設實踐中探索出了一條符合浙江農村實際的具有“村中城”特色的土地使用權經營化的新路子。所謂“村中城”是指基于農村宅基地商業化運作的整體性開發與建設，因而“村中城”有利于形成城鄉互動式的城鄉經濟融合。

1.“村中城”建設有利于加快城鄉一體化的進程

工業化和后工業化國家建設的重要經驗和教訓就是重城市發展而輕鄉村建設的錯誤傾向，以至城鄉間差別不斷擴大而導致農村建設滯后，進而又反過來制約了城市化的快速推進。對宅基地政策靈活性地予以調整，在不違反其土地屬性的同時激活土地的使用價值，就能使農民得到更多本該得到的土地權益。浙江農村“村中城”建設的實踐表明，若政府在管理觀念與管理方式上實現轉變，我國城鄉在經濟、政治、文化、社會方面存在的矛盾沖突就能得到緩和。

2.“村中城”建設增加了當地農民的就業渠道，減輕了城市就業壓力

中國的城市化、工業化及城鄉一體化的推進，必須基于中國農村的土地資源、勞動力資源等狀況。我國每年需解決就業和下崗再就業的勞動力約為1500-2000萬，每年還約有600萬大學畢業生要就業。目前全國已有約2.2億農民在城市就業，約1.2億農民在當地就業，顯然依賴城市安排就業難以充分解決農村剩余勞動力就業的問題，而必須拓寬思路尋找新的就業途徑。鄉村區域的“村中城”建設需要一批有文化和現代素質的建設者。“村中城”的建設可以為農村剩余勞動力提供一條充分就業的渠道，而“村中城”的逐步繁榮同時也會吸引大批農村勞動力和大學生。

3.“村中城”建設有利于調整農村產業結構及城鄉消費結構

當前，我國農業面臨著剩余勞動力的結構性調整。“村中城”戰略是試圖利用農村相對富裕的土地及農產品資源，從傳統的農業生產向服務、餐飲、休閑、旅游業等第三產業擴展。無疑，農村產業結構的轉型將為城市生活方式的轉變提供可能，將使數億人有可能回到農村享受田園風光，享受服務業多樣化促成的現代生活方式。據粗略統計，城市與鄉村約有3-4億人的生活、生產方式將會發生轉變，這使“村中城”更有發展的必要和潛力。城鄉間在經濟層面的互動不僅可以彌補兩者之間的發展差距，也能在政治層面縮小和彌補不平衡及緩解矛盾沖突。

4.“村中城”建設減輕了城市就業、住房、人口壓力

近二十多年來，農村為城市提供了超過2億人口的勞動力，增補了城市勞動力的缺口，但同時增加了城市的資源與環境壓力。當城市擴展條件還不充分時，一部分農業人口在本地解決就業，顯然能減輕城市的就業壓力、住房壓力及人口快速增長的壓力。據不完全統計，浙江農村“三產”服務業以鄉村旅游、“農家樂”、“村中城”等不同方式解決了數以百萬的農村人口就業。城市人來到農村，拉動了對農產品的消費及房屋租賃價格的提高，城鄉間互補性地協調發展，使具有“村中城”特色的新農村建設及城鄉一體化發展更具有持續性與效益性。

5.“村中城”建設有利于保護環境和提高生活質量

城市人出行大多依靠機動車輛，人們的住所在冬夏大多依靠空調，加上城市人口過度集中造成的交通阻塞，使城市環境負擔和運行成本不斷增大。而適度的城市人口季節性地流動到農村居住，減少了城市的擁擠，降低了城市的碳排放量，有效地減緩了城市的環境惡化問題。杭州臨安的西天目、湖州莫干山，夏天溫度大致比杭州低6-8度，很多“村中城”甚至夏天不用空調，而當地豐富的農副產品供給及大自然無私的饋贈，使人們的生活更加環保、綠色和健康。

改革開放以來，浙江農村經濟社會已發生了巨大的變革。可以相信，伴隨著新農村建設的不斷推進，“村中城”的實踐和創新仍將繼續。為此，各級政府必須要發揮執政黨的政治優勢，以保障農民利益為第一要義，還權于民，還利于民，使農民從宅基地資本化經營中獲得經濟權益，以促進城鄉經濟協調發展。□