推進科技金融工作需要重視金融監管理論及其實踐

崔 瑛，齊 蘭

（中央財經大學經濟學院，北京 100010）

推進科技金融工作需要重視金融監管理論及其實踐

崔 瑛，齊 蘭

（中央財經大學經濟學院，北京 100010）

從我國科技金融工作改革開放30多年來，金融支持工具和品種不斷豐富的背景出發，提出推進科技金融工作需要重視金融監管理論和實踐的觀點，對20世紀以來金融監管理論的演進歷程進行了梳理，分析了四個不同時期金融監管領域的主要理論，在此基礎上，總結了金融監管理論演進的啟示，為科技金融工作進一步重視和加強金融監管提供有關理論和研究支撐。

科技金融工作；金融監管理論

Abstract:This paper Summarizes the situations of sci-tech and finance combination in china in 30 years,the theortical evolution of financial supervision and regulation.The importance of the financial regulation on sci-tech finance products is analysized.Understanding the theortical evolution of financial supervision and regulation,we can promote the speedy development of sci-tech finance.

Key words:sci-tech finance；finance supervision and regulation

改革開放30多年來，科技金融結合不斷為科技創新注入新的資金和活力，有力地推動了科技支撐經濟社會發展作用的發揮。“十一五”以來，我國科技金融工作非常活躍，支持科技創新的金融工具和品種明顯增多，科技金融工作內涵不斷豐富。在此期間，世界性和區域性金融危機的出現進一步促使政府和金融機構意識到在科技與金融結合這一過程中，重視資金使用效率和資金使用安全性的有效平衡、加大金融監管力度對于金融穩定的重要作用。

1 科技金融工作需要重視金融監管

1.1 科技金融工具及其品種的演進

改革開放以來，隨著經濟與科技體制改革的發展,科技金融事業發生了很大的變化，我國科技發展的歷程，逐步展現出金融通過科技創造價值和促進經濟增長的態勢，金融支持工具和支持品種不斷豐富。

（1）科技貸款。從1985年到20世紀90年代中后期，銀行金融機構貸款是最具有代表性的間接融資工具。國家幾大專業銀行,都加強了對科技的支持力度,充實了科技信貸機構。隨著科技貸款開辦范圍的不斷擴大，各銀行開始探索科技貸款的管理制度和方法，逐步形成了由國家科委和銀行共同管理科技貸款的申報、評估，聯合下發科技貸款的管理制度。但是，到了1997年，國有商業銀行成為“自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束”的現代金融企業。基于科技項目不確定性和風險性的考慮，多數銀行逐步取消了科技貸款科目和指標，此項工作逐步停頓。

（2）債券。債券是一種重要的直接融資工具，1998年6月，在科技部積極策劃、推動和組織下，按照“統一資質、統一協調、統一設計、統一發行”的原則，以市場運作的方式，選擇了13個高新區發行了額度為3億元、期限為3年的“中國高新技術產業開發區企業債券”。債券在到期之時已經全部按時償還。高新區企業債券將幾十個高新區的負債主體統一為一個債券發行是國內首例，為通過債券融資扶持科技創新活動創造了重要的模式。

（3）創業風險投資。1985年3月，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》提出“對于變化迅速、風險較大的高技術開發工作，可以設立創業投資給以支持”。1999年12月出臺的《關于建立我國風險投資機制的若干意見》，加速了我國創業風險投資從理念到行動的進程，迎來了創業風險投資的較快發展，創業風險投資支持科技創新非常活躍。2006年新修訂的《合伙企業法》新增加了“法人與法人”的有限合伙企業形式，2007年財政部和國家稅務總局制定的 《關于促進創業投資企業發展有關稅收政策的通知》和2008年開始實施的《企業所得稅法》，都明確規定了創業風險投資企業對中小高新技術企業的投資額在滿足一定條件下可以按照70%比例抵扣應納稅所得額。自2009年創業板啟動之后，一系列推動創業風險投資的制度性障礙逐步消除，我國創業風險投資進入發展的快車道。

（4）新形勢下的科技貸款與擔保。從2006年開始，科技部門與國家開發銀行聯合運行 “科技型中小企業貸款平臺”，在一些地區發展迅速，其他科技融資業務包括高科技創業投資貸款等也得到發展。同年年底，中國進出口銀行決定設立支持高新技術企業發展特別融資賬戶，通過創業風險投資，扶持中小型高新技術企業發展。2007年11月，科技部與中國進出口銀行簽署了 《支持自主創新戰略實施科技金融合作協議》，協議達成了在五年合作期內，進出口銀行向國家科技計劃項目和重點科技工作提供政策性貸款和投資支持，共同促進我國高新技術產業又快又好發展。除此之外，擔保作為重要的金融中介，在科技項目獲得商業銀行貸款的過程中具有舉足輕重的作用。“十一五”以來，各地的科技擔保工作快速發展，擔保機制創新層出不窮，包括擔保加投資，擔保換期權，以及通過科技計劃項目財政資助與銀行貸款支持相結合的方式實施打包貸款等等，有力地推動了科技貸款工作。

（5）科技保險。保險是一種管理可保風險的風險融資行為，保險工具介入對科技創新的支持，是科技金融工作深化，金融支持品種增加的有力體現。2006年我國科技保險工作成功起步，2007年科技保險試點工作迅速開展。北京、天津、重慶、武漢、深圳和蘇州高新區等開始試點，科技保險進入了實質性推動階段。2008年在科技部、中國保監會確定的北京、上海等12個科技保險創新試點城市 （區）中，約有1600家高新技術企業參與了科技保險。

2 科技金融工作中強金融監管和創新監管方式的重要性

截至目前，我國絕大多數金融工具都已參加到支持科技創新的浪潮中，無論是間接融資中的銀行金融機構的商業貸款和其他類型的貸款，還是直接融資中的股和債工具，包括多層次資本市場中的主板、中小板、創業板、股權代辦系統及場外交易，以及企業債券等等，科技擔保等金融中介也非常活躍，科技保險也已經起步，眾多金融支持工具和品種的涌現，是我國科技創新活動的需要。

針對科技金融結合中的金融工具和品種，金融監管需要了解、掌握科技創新活動的特點，從科技創新活動的規律出發，做好對這些金融工具和金融支持品種的監管。

大量科技創新活動具有明顯的不確定性和風險性，科技企業常常面臨抵押物不足等問題，金融支持科技創新活動需要有新的理念和機制，近些年來，我國加快了金融工作的探索步伐，形成了一個包括較多的支持工具和品種的金融體系。在大力推進金融支持科技創新的工具和品種創新的進程中，對這些支持工具和品種的有效監管顯得尤其重要，并且刻不容緩。

3 全球視角下金融監管理論的歷史演進

3.1 20世紀30年代以前——貨幣管理理論

早期的貨幣管理論包括亞當·斯密的真實票據理論、亨利·桑頓的銀行票據實行統一管理理論、圍繞上述理論產生的金塊論戰、以哈耶克為首的自由銀行制度理論。

19世紀以前的經濟以自由主義經濟為主，金融以金本位制度為主體，金融活動主要是銀行的貨幣管理，銀行并不創造貨幣。相應的金融監管僅僅是對銀行貨幣職能的監管，其目的主要是防止擠兌現象的發生。

20世紀30年代以前的金融活動相對簡單，30年代是金融業從自由向管制的過渡。雖然在銀行業涉及到了貨幣管理和防止擠兌等理論，但嚴格地說，20世紀30年代以前是沒有金融監管理論的。各國中央銀行的成立和中央銀行制度的確立，金融監管理論才初見端倪。這段時期的爭論焦點集中在是否成立中央銀行上。由于政府對金融機構的經營行為幾乎沒有監督和干預，理論界也很少涉及，所以監管理論沒有涉及對金融機構的監管。由于當時中央銀行的主要職能是貨幣管理，而不是對金融機構的真正監管，在自由主義經濟盛行的19世紀和20世紀初，中央銀行才能被“看不見的手”所接受，成為當時反對政府干預的例外，從而發展成為今天金融機構的真正監管者。

3.2 20世紀30-70年代——政府金融監管理論

這一階段的理論涉及到了金融機構的自然壟斷性、信息不對稱、金融體系的負外部性以及金融體系的公共產品特性等理論。

20世紀30年代的全球性經濟危機給自由放任的市場調節理論以重大的打擊，人們不再相信“看不見的手”可以使經濟平穩發展，凱恩斯的國家干預理論很快成為經濟界的主流思想。這一時期的金融監管理論也同樣強調了政府監管金融系統的重要性，為政府實施金融監管提供了理論依據。

20世紀30-70年代的金融監管理論開始討論對金融機構經營行為的監管，主要是從金融機構自身的獨特性出發，討論其對整個經濟社會的影響，從而為政府進行金融監管提供有力的依據。由于20世紀30年代的經濟大危機，政府金融監管理論集中在金融系統的安全性，防范金融風險，維護整個金融系統的穩定。中央銀行的貨幣管理進而發展成為政府的貨幣政策，成為宏觀調控的一個重要手段。這段時期的金融監管理念是安全至上。

3.3 20世紀70-90年代——金融自由化理論

20世紀70年代，十年的滯脹宣告了凱恩斯國家干預理論的破產，從此進入了新古典宏觀經濟學理論的復興時期。金融監管理論也由政府金融監管理論進入金融自由化理論階段，這包括管制俘獲理論、管制供求理論、管制尋租理論和金融自由化理論等。

70年代以前安全至上的金融監管降低了了金融機構的效率，限制了金融機構的發展。于是，在20世紀70年代以后，金融自由化理論占據了主導地位。這一理論從兩個方面否定了政府金融監管理論：一方面，金融監管主體的自身監管能力是有限的，雖然自由的金融市場運行并不是完美無缺的，但新自由主義者并不認為政府有能力通過金融監管來彌補缺陷，政府管制俘獲、管制供求、管制尋租都極大地降低了金融管制的效果，甚至還可能適得其反，金融市場的問題還得靠自由市場本身來解決。另一方面，政府的金融監管限制了金融機構的自我能動性，從而降低了金融機構的效率，制約了金融業的發展，也影響了整體經濟社會的發展。但金融自由化理論并沒有象20世紀30年代的 “自由銀行制度學派”那樣，完全否認政府的金融監管，而是要求政府取消價格性限制和行政性管制，注重提高金融監管的效率。

3.4 20世紀90年代以來——效率與穩定均衡理論

20世紀90年代的區域性金融危機開始了對金融自由化理論的質疑。但是，“迄今為止還沒有充分的證據表明金融自由化一定導致金融體系的不穩定，或者尚未自由化的金融體系就一定是安全的”。即便如此，金融監管理論已經開始深入金融機構內部，研究具體的內部監管模式，從內部運行機制上著手，兼顧金融機構的效率和金融系統的穩定。這些理論包括銀行擠兌模型、金融約束理論、功能性監管理論、監管激勵和金融監管與效率之間的倒U型關系等。

經歷了30年代的金融安全優先和70年代的金融效率優先的金融監管理論之后，20世紀90年代以后的金融監管理論更趨于理性，更趨于對效率和安全的兼顧與融合。同時，這一時期的金融監管理論也逐漸細化，深入金融機構內部，具體研究金融機構的內部管理模式。

3.5 對金融監管理論演進的簡單總結

20世紀金融監管理論圍繞著政府監管程度的不同有個不斷變化的過程，同時金融監管理論往往滯后于金融實踐的發展。20世紀30年代以前的自由經濟時代，金融監管理論僅僅停留在貨幣管理理論，政府監管的程度很弱。30年代以后，監管理論開始強調政府監管的重要性，金融機構的自然壟斷性、信息不對稱和金融體系的負外部性等理論都為政府監管提供了強有力的依據，這一時期是政府監管程度加強階段。到了70年代以后，管制俘獲、管制供求、管制尋租等理論又開始削弱政府的監管，為了金融機構的效率，要求政府減少監管，這是政府監管程度弱化期。進入90年代，金融監管理論不但開始強調適當的政府干預是必要的，如金融約束理論，而且對政府如何干預提供了具體的監管方法，如功能性監管理論。可以說，整個20世紀的金融監管理論也是政府管制程度從弱到強再弱化再強化的一個動態過程。

同時，雖然金融監管理論研究逐漸走向深入，但就總體發展情況看，多數時期金融監管理論滯后于金融實踐。這可能不僅僅是金融監管領域，對于整個經濟領域都存在這樣的現象。相對于不盡完善的金融市場，金融監管理論雖然經歷了一個世紀的演化和進步，有待成熟和完善的還很多。

金融監管理論爭論的核心是政府監管度與金融自由度的多少，這一命題針對科技金融工作中完善金融監管有重要的政策意義。20世紀的金融監管理論經歷了經濟自由化、政府管制、金融自由化、適度管制并兼顧效率與穩定，這一螺旋式上升過程。圍繞著政府監管的程度和金融自由的程度，理論界展開了一輪一輪激烈的爭論。到了90年代，金融監管理論似乎進入了一個相對平衡的階段，追求政府監管和金融自由之間，即穩定與效率之間的平衡。在積極推進科技金融工作的進程中，如何在重視金融監管，維護金融穩定的基礎上，不影響金融機構支持科技創新活動的積極性和創造性，需要處理好政府監管度和金融自由度的平衡。

4 金融監管理論對科技金融監管的借鑒

金融監管理論中，功能性監管理論的提出和發展，為加強支持科技創新的金融機構和金融產品的監管提供了重要支撐。功能性監管依據金融體系的基本功能而設計，一種金融活動就有一種金融監管。在日益豐富的科技金融結合中，促進科技創新的金融活動品種快速增加，功能性監管理論和各國有關實踐為此提供了很好的借鑒。

借助著新的經濟工具和理論，金融監管理論探索和實踐互動不斷深入，有力地為加強科技金融工作中的金融監管提供了重要借鑒。20世紀以來，金融監管理論的研究重點逐漸從整體深入到金融機構個體，從外部深入到金融機構內部。20世紀60年代的信息不對稱理論和逆向選擇理論，都被應用到金融監管中，并對當時加強政府的金融監管提供了有力的佐證。同樣，供求理論和尋租理論也同樣被應用在金融監管領域，在20世紀70-90年代用來說明政府監管有可能是失敗的，甚至還有可能適得其反。無獨有偶，經濟模型這一工具被廣泛應用在經濟領域以后，金融監管理論也建立了銀行擠兌模型，用來解釋“壞銀行”是如何影響“好銀行”的，并要求金融監管當局加強對信息的披露。毫無疑問，經濟工具和理論不斷地促進著金融監管理論的發展，幫助監管理論逐步走向深入。在科技金融工作中，從目前情況看，支持科技創新的金融工具和金融品種常常是基于原有金融工具和品種的創新，或多或少出現了一些不同于原有金融工具和品種的特征，充分利用現代經濟工具和理論，對這些金融支持工具和品種的特殊性給予關注、研究，形成更加有效的監管手段，是極為迫切的。

5 結束語

當前，為應對全球金融危機和經濟衰退沖擊，世界主要國家加強了對經濟科技制高點的爭奪，利用金融支持科技創新相對來說比較活躍。在全球金融市場仍然比較動蕩，新形勢下金融體制改革加快推進的情況下，政府和金融機構更加重視金融的監管工作，重視針對支持科技創新的金融工具和金融品種，設計更有針對性的金融監管手段。回顧金融監管理論及有關實踐的歷史演進，有利于發現更加有效的監管機制，在此基礎上努力創新出更加符合科技創新活動規律的金融監管，推動金融市場穩定、良性和健康發展，推動金融支持科技創新活動更為活躍和有效。

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（責任編輯 張九慶）

Emphasis on Theories and Practices of Financial Regulation to Promote Sci-tech Finance

Cui Ying,Qi Lan
（School of Economics,Central University of Finance and Economics， Beijing 100010， China）

F062.3

A

2010-04-06

崔瑛(1975－)，女，山東萊西人，中央財經大學經濟學院博士研究生；研究方向：市場國際化理論和實踐。