政府專利資助政策協同研究＊

■ 劉 華劉立春＊

政府專利資助政策協同研究＊

■ 劉 華＊＊劉立春＊＊＊

針對我國各級政府專利資助政策的現狀,提出了加強宏觀政策指導、明確專利質量標準、建立專利資助信息交換系統的我國各級政府專利資助政策協同運行的思路,建議實施階段分解、比例配套、重點突出、效能協同的具體資助方案,以改善我國專利結構、提高資助效率,有效發揮專利資助政策對我國專利事業發展的促進作用。

專利資助政策 協同 專利質量

一、一個檢驗政府專利資助政策協同效應的案例

某部屬高校完成了一項由國家自然科學基金資助的項目,其主要成果是具有廣泛除草活性的新農藥品種,自申請中國發明專利公開后,立刻受到一些國際知名農藥公司的關注,希望申請人提供樣品并開展進一步的合作研發。為使自主知識產權在國際合作中得到保護并獲得可預期的市場回報,該校亦就此主題申請了 PCT國際發明專利,然而該技術的國外專利申請需耗費極大的人力和財力,而該基金項目經費總額不足 30萬元,不足以支撐龐大的申請費用。但如果選擇對此有興趣的國外公司來承擔,在權利歸屬和以后的利益分享上也無疑會形成可以預見的隱患。鑒于高校所在省市均實施了專利申請資助政策,該高校分別向省市主管部門提出請求,答復是市財政資助對象僅限于本市企業,而省財政的資助則需在授權后的第二年度到位,且資助額度較小。迫于費用的壓力,該校不得不在 PCT專利進入具體國家階段后放棄多數原指定國家和地區,僅進入了其中一個國家的專利審查程序。財政部于 2009年 9月 27日發布了《資助向國外申請專利專項資金管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》),這是我國第一次由中央財政設立資助向國外申請專利專項資金,實施國家層面的專利申請資助政策,該高校積極響應并提出了資助申請。但仍有一點需關注的是,《暫行辦法》第七條規定:“凡獲得中央財政科技研發資金以及地方財政有關研發資金支持向國外申請專利的項目,不得重復申請資助?！倍聦嵣舷喈敳糠值恼斦邪l項目經費中并不包括或不完全包括專利申請尤其是國外專利申請的費用預算,該規定是否可能將一些優秀的政府財政支持研發所形成的發明專利排除在資助范圍之外,還有待政策實施后的觀察。

此案例對政府專利資助政策的協同效應提供了一次實證檢驗,一項優秀發明專利在看似完備的各級政府專利資助政策體系的實際運作中,卻得不到及時和有力的支持,而在技術創新的初期就指望國外資本的介入來解決國外專利申請的高昂費用無異于飲鴆止渴。我們認為,要使有限的財政資源能夠解決高質量和具有商業價值專利所需費用的難題,其解決思路還必須以資助標準的完善和各級財政資助政策的協同為切入點。

二、國內外專利資助政策基本狀況的考察

(一)部分國家基本狀況

不少國家實施形式多樣的政府資助專利費用的政策。1佟賀豐,王勇,張何:《國外專利申請情況調查》,中國科學技術信息研究所 2006.在新加坡,對一個申請單位的資助可達3項,初期申請每項提供 50%資助,各不超過5 000新加坡元,后期申請每項提供 50%資助,各不超過 25 000新加坡元;韓國政府對個人和小企業申請國外專利和實用新型專利資助申請費額度為每人 3件,每件不超過 200萬韓元,被認可為優秀發明的專利,政府還將資助自其申請國外專利日起前兩年的國內申請費用;墨西哥斯旺西知識產權計劃對企業知識產權相關的商業和法律費用給予 60%的補助金 (最高可達 6 000英鎊);愛爾蘭企業局的專利資助計劃的資助額度初期可以達到專利費用的 100%,后期隨著項目的進展而遞減。

上述措施顯示了國外資助政策大多采取了分階段、比例配套、限額資助的形式,這種資助方式的優點是根據專利申請的不同階段來調整資助額度并由政府與申請人按比例分擔專利費用,避免了無商業價值專利的申請。

(二)我國基本狀況

我國地方政府自 1999年以來普遍實施了資助專利費用的政策,各地方政府主管部門在制定各自專利申請資助政策時大都充分考慮了本地區技術發展水平和經濟實力,據此所形成的地方專利資助辦法大體分為兩類:

1.實報實銷型。該辦法不區分三種專利的類別,以在申請專利過程中發生的實際費用為資助對象,這種政策避免了重復資助的可能性,在一定程度上可節約支出。但授權后專利的年費如何支付是一個受市場影響很大的市場主體的行為選擇,該階段的專利費用是否還應由政府資助以及怎樣資助則是一個更為復雜的政策抉擇。

2.類別定額資助型。該辦法根據申請專利的類別不同,予以不同額度的定額資助,該種資助的方法是每年資助額度變化成比例。在一級政府的資助政策中,此種方法的資助額度一般少于專利費用的實際支出,它可能導致的問題:一是多級政府對同一項目的重復補貼,造成財政資源的浪費;二是資助額度非常有限,不能滿足某些重點項目申請國外專利的費用要求。

一位還沒有戀愛對象的被訪者說：“我到單位后，很多熱心的前輩為我介紹對象，但是我現在還不想考慮這個問題，因為如果有可選擇的工作，也許我會換工作。而他們大部分想給我介紹的是同行。所以，我暫時不能考慮這個問題。”

三、我國專利資助政策存在的問題

我國這種國家宏觀指導性政策長期缺位,而以地方政策為依據、地方財政為支撐、各級地方專利行政管理部門為政策執行主體的政府資助專利費用運作機制的優點是資助形式便捷和資金到位迅速,較大程度地解決了創新主體申請或維持專利時的經濟負擔,客觀上也大幅度提升了各地區專利申請量。然而,由于缺乏基于國家利益立場的宏觀政策指導,加上無償的政府財政專利費用資助政策與基于市場規律的專利制度的運行機制的對接本身就是一個政策實踐中的難題,故這種機制下的弊端也就顯而易見,主要表現在以下幾方面:

(一)基于地方利益立場,專利資助政策協同性差

在專利權的確立和使用的整個過程中,專利申請人、專利權人、專利實施人往往不是同一主體且不在同一地區,或單位位于某地區但其行政隸屬關系不屬于該地區,而地方性政策往往只支持隸屬地方的企事業單位的專利費用,這使得各級政府在專利費用資助政策的銜接上可能存在盲點。前述某高校的案例就非常典型,一項好的專利技術就因為得不到相應的政策支持而大大縮小其未來的市場面。在實踐中,專利權人和專利實施人分屬兩地的情況十分普遍,而專利權人所在地區在資助時往往會傾向于被資助項目由本地區企業的實施,專利實施人所在地區也通常因為專利權人不屬于本地區,地區政策只能提供少量資助或根本沒有資助,這些基于地方利益立場的政策顯然不利于技術在市場中的自由流轉。

隨著不同地區科技經濟合作的不斷加深,跨地域的科技創新和技術轉移日益頻繁,如果現有的各級地方專利資助政策缺乏相互協同的構架,那么這些政策的運行就容易出現專利費用資助的盲點或重復點,而大大降低政府專利資助政策的效用。

(二)資助對象及資助額度的設置不夠合理,沒有資助重點

一方面,不同類型專利的費用對申請人的負擔具有很大差別,而資助政策中未能有效體現這種差別,尤其是對發明專利及向國外申請專利的現有資助比例很難起到較好地解決專利費用負擔的作用,這使資助政策在客觀上僅起到了重點解決實用新型和外觀設計專利費用以及專利申請總量問題的效果;另一方面,不同類型或不同技術領域的專利對經濟發展的作用亦有顯著差別,地方資助政策大多并未對具有廣泛市場前景的重點專利進行重點資助,致使政府資助彌補市場主體投資盲點的功效很難發揮,進而也使政策難以引導專利申請結構進一步優化以促進專利申請質量與數量的協調提升。

上述問題存在的原因不僅僅是地方主管部門的政策水平問題,由于地方財政的經費有限但同時還必須完成年申請量任務,擴大資助對象、降低單項資助力度就成為不得不為之的“對策”,長此以往無疑會使專利資助政策的實際效果與政策的初衷發生偏離,甚至會助長一些投機者通過簡單的、重復的實用新型或外觀設計來套取資助以獲得申請量。

(三)受資助專利的質量較差,存在法律狀態不穩定、重復資助的問題

較多地方政府主管部門以專利申請為起點實施資助程序,資金兌現到位專利資助的任務就基本完成,而不再過問申請是否獲得專利權及權利的穩定性;也有一些地方政府主管部門實行的是申請、實審、授權等相關費用在相應階段給予資助,該方式的資助程度較前者在專利程序上更加深入,但依然與專利技術的質量尤其是市場價值沒有發生直接的關聯;重復資助問題主要出現在實用新型與外觀設計專利上,由于這兩類專利采取形式審查制以及第三次修改前的《專利法》對實用新型與發明雙重申請的許可,客觀上使重復申請下的重復資助的發生具備了制度基礎。

實證研究也表明上述情況并非個案。已受資助的專利中高比率地出現未獲得授權、授權后未維持有效、重復授權、資助申請人未繳納已資助專利費用以外的后續費用等法律狀態異常變化的現象,2文家春:《政府資助專利費用引發垃圾專利的成因與對策》,載《電子知識產權》2008年第 4期,第 28頁。表明無質量意識的專利資助政策措施的調整和完善已迫在眉睫。

(四)專利資助與相關管理部門未建立信息交換機制,缺乏重點資助項目的信息來源

對于技術創新及技術轉移全過程的資助和管理,在我國往往涉及多個主管部門。諸如財政部門、科學技術管理部門、知識產權管理部門及發改委等,由于目前這些部門間缺乏有效的管理信息溝通機制,科技創新和技術轉移管理部門已經獲得的準確且專業的項目評價信息難以與專利資助管理部門分享,加上專利資助的審批和后續的績效管理機制尚不完善,導致重點項目缺乏專利資助經費的情況下,一些問題專利卻分享著政府財政資源。

四、實現我國各級政府專利資助政策協同的宏觀思路

我國在實施專利法后的科技創新大致可分為三個階段:第一階段以難度相對較低的技術創新和對國外技術的改進為特點,初期的這種技術創新僅僅是提供給發明人所在單位內部使用,大多不涉及單位外部的技術轉移問題,該階段的創新成本相對較低;第二階段的創新以針對我國經濟建設中實際技術需求的創新為特點,技術創新的人力和物力投入增大,大多由本地區或少量跨地區的國內科研院所和企業共同進行技術研發;第三階段是隨著我國國力的日益增強以及建設創新型國家目標的確立而形成的,投入的大幅度增加及創新實力的提升,使高投入、高水平、跨地域合作的技術創新成為這一時期技術創新的重要特征,國內不同地區間以及國際合作與交流成為科技創新的常態,跨地區、跨國界的技術轉移亦十分頻繁,因此該階段專利的國際保護問題就顯得尤為突出。

目前我國地方政府實施的專利費用資助措施多是以第一階段和第二階段初期的情況為依據制定,這在當時對鼓勵技術創新無疑起到了積極的推進作用,而且該階段技術創新大多僅涉及本地區內,權利歸屬單一,在管理上也相對簡單,較少涉及區域專利政策協同的問題;就目前我國技術創新所處階段觀察,由于研發的地域性拓展,不同地區之間的政策沖突的弊端顯露無遺。隨著技術及經濟環境的發展,原有的專利制度可能已不適應發展的需要,因而應根據技術及經濟發展的需要制定新的專利政策。3Thurow L c.Needed:a new system of intellectual property rights[J].Harvard Business Review,1997,95-103.故僅靠各級地方政府各自為政的專利資助政策體系已明顯不能滿足發展的需要,就當前的專利資助政策體制的變革,我們有以下思考和建議:

(一)宏觀指導政策——主導各級政府專利資助政策的協同運作

對專利資助政策的考察不僅應當關注以各種規則形式存在的政策內容,更應注重它們之間的相互關系,以發現不同政策措施的實施中其效用是在疊加還是在抵消。已有研究表明:政府對資助范圍的限定比較盲目,沒有結合專利產出結構優化的效應,使得政府資助專利費用的實施反而加劇了專利產出結構的失衡。4文家春,朱雪忠:《政府資助專利費用對我國專利制度運行的效應分析與對策》,載《中國科技論壇》2008年第 11期,第 25頁。故加強決策部門之間的互動與合作,實現各級、各類政策的協同實施是我國專利資助政策體系有效運行的關鍵。為避免政策主體之間各自為政、各守一方的局面,國家層面的政策制定者在制定宏觀政策和建立協同機制時應注意明確政策系統的整體價值目標,并敦促地方各級實施政策安排和相關配套措施。為改進我國專利資助政策目前的局面,我們認為有效辦法應由國家知識產權局制定一個專門的政策指導性文件,統籌部署各級地方知識產權行政主管部門在資助對象、資助標準、資助辦法等方面的安排,而不是僅僅在現有法律法規的個別條款中概而述之。

我們認為,這個指導政策應該體現以下原則和方法,即:階段分解、比例配套、重點突出、效能協同?！半A段分解”是指將受資助專利流程分為申請、授權及維持、技術轉移實現三個階段,各階段實現有差異的資助措施。申請階段和技術已轉化階段實行弱資助或不資助,授權維持階段實現強資助,申請階段的費用可在授權后再實施補貼,以避免為單純追求申請量而提出的專利申請,而專利實施后的維持費用自然應該有相應的市場回報來承擔;“比例配套”是指不同的專利類型實施不同比例的資助措施,鑒于我國的實用新型制度正在被濫用,5Uma Suthersanen,Reader in Intellectual propertyLaw&policy,QueenMary,University of London.UtilityModels and Innovation in Developing Countries,UNCTAD-ICTSD Project on IPRs and Sustainable Development February 2006.而外觀設計部分也存在類似問題,因此對發明專利實施高比例資助,而實用新型和外觀設計可將資助比例適當降低,從而使資助政策能夠體現專利結構優化的政策導向;“重點突出”是指對那些與國家和地方產業發展政策一致或經論證具有巨大市場潛力的專利應實施政策傾斜,比如對此類重點項目進行全額資助;“效能協同”是指各級地方政府的在資助政策的制定和實施中,應相互溝通、效能互補,以避免重復資助或資助盲點情況的發生。

(二)科學合理的專利質量標準——明確并提高政府對專利資助的資格審查條件

專利質量標準的確立是合理實施專利資助政策的關鍵,不同的利益立場對專利質量的判斷有不同的標準,現有研究較多是基于審查者和使用者角度的觀察,而從我國政策抉擇的實際需要看,作為第三方政府資助者立場的專利質量標準的確立是非常必要的。

立足于審查者立場的專利質量標準,其主要觀點包括:Wagner的專利申請文件質量說,即專利申請文件符合國家法定授權的條件;6Wagner R.P.The PatentQuality Index.Available at:www.law.upenn.edu/blogs/polk/pqi/documents/2006_1_presentation.pdf,2006.Griliches的授權率專利質量說,7Griliches Z.:Patent Statistics as Economic Indicators:A Survey.Journal of Economic Literature,1990(28):1661-1707.即以專利授權率反映一國專利的平均質量;Burke和 Reitzig的專利審查質量說,8Burke P.F.and ReitzigM:Measuring PatentAssess mentQuality:Analyzing the Degree and King of(In)Consistency in PatentOffices’DecisionMaking.Research Policy,2007,36(9):1404-1430.即專利不但要符合國家法定授權標準,而且還要依照專利授權的技術質量標準對專利進行審查;國內學者萬小麗博士認為,被引次數、權利要求數量和發明人數量是可以橫向或縱向比較評價專利質量的有效指標。9萬小麗:《專利質量指標研究》,華中科技大學博士學位論文 2009年。

立足于使用者立場的專利質量標準,其主要觀點包括:Graf以及 Thomas的法律質量說,即符合法律的授權標準及專利法律效力的可靠性,10Graf S.W.: Improving PatentQuality through Identification of Relevant PriorArt:Approaches to Increase Information Flow to the Patent Office,Cite as 11 Lewis&Clark L.Rev.495(2007).專利效力是否經得起考驗也應成為專利質量考核標準之一;11Thomas J.:The Responsibility of Rulemaker:Comparative Approaches to Patent Administration Refor m Berkeley Technology Law Journal,2002,17:728-761.Philipp主張的技術質量說,12Philipp M.:Patent Filing and Researching:IsDeflation in Quality the Inevitable Consequence of Hyperinflation in Quality?World Patent Information,2006,28:117-121.即從專利范圍為他人不能入侵的程度來界定專利質量,這也指發明本身的先進性;Hall和 Harhoff的經濟質量說,13HallB.H.and HarhoffD.:Post-Grant Reviews in the U.S.Patent System:Design Choices and Expect Impact.Berkeley Technology Law Journal,2004,19(3):989-1015.即專利質量可以從沒有專利保護就不能實施的角度來考核。

立足于政府資助者立場的專利質量標準的確立是當下我國政府資助專利費用政策抉擇的核心依據。上述基于審查者和使用者立場的專利質量標準可以概括為法律專利質量標準和技術經濟專利質量標準,它們多是從審查者或使用者單方角度的考量,在標準的實際應用中往往也易導致各相關政府部門基于各自的利益立場出發進行考量。而專利從申請—授權—應用是一個動態的過程,涉及多種不同利益主體和相關主管部門,因此政府資助者衡量專利質量的標準也應該是利益整合后的綜合標準,如果以某一階段利益相關者的立場作為評價專利質量的標準來確定資助對象其結論無疑是片面的,還可能造成各級政府部門政策導向的錯位和混亂。

我們認為,作為政府資助者的立場評價專利質量,這個質量標準應兼顧法律、技術、經濟等多方面的需要,還要體現政府主導創新和干預市場的政策導向。法律方面,被資助專利能夠滿足合法性條件和授權的實質性條件,能夠保持穩定的法律效力狀態,以確保技術使用的排他性;技術方面,技術方案具有先進性以及不可替代性上的優勢,而且在技術成熟度上能夠達到應用上的需求;經濟方面,被資助專利技術能夠被市場認同,并轉化為直接或間接的經濟效益,這里包括可直接運用的專利或以防御性功能體現其市場價值的專利;政策導向方面,鑒于市場調節的局限性以及市場主體的自利性,涉及產業結構調整及風險性較高的創新活動往往并不受到市場的偏愛,政府專利資助政策與國家產業政策、科技創新政策協同作用,可以在較大程度上彌補市場失效,故專利資助政策需對符合國家和地方產業結構調整相關技術的專利以及具有高風險的原始創新技術的專利費用給予重點資助,以實現政府干預市場及引導產業發展和創新質量在專利費用資助政策上的落實。

(三)專利資助信息交換系統——建立資助政策實施過程監控及績效評價機制

建立一個與我國專利狀態流程文獻系統同步鏈接的專利資助系統是非常必要的。在這個信息系統里,將能即時顯示申請項目在專利流程中法律狀態的基本信息及各相關部門對申請項目的評估意見,如國家知識產權局可將專利申請的審查意見及檢索報告納入該信息系統,各級、各地主管部門能根據該專利在流程中的法律狀態和技術主題的水平評價判斷是否應該給予該階段的專利費用資助;并可根據系統所保留的資助記錄避免同一項目在不同地區資助政策下的重復資助,或者出現資助政策的盲區,以及根據專利文獻內容判斷是否屬于本地區重點發展行業的發明創造而決定是否給予重點資助。

專利資助政策績效評價是考察實施這種制度合理性的基本方法,更是不斷完善政策措施、提高政策績效的依據。我們在考察各地區專利資助政策的過程中,發現有些地區在專利資助政策的實施過程中,注重對專利資助項目的后續跟蹤,根據遇到的問題不斷調整完善相關政策措施,也有的地區是政策實施一貫制,反映出各地的不同資助政策水平及實施效果。財政部《暫行辦法》第四章“資金監督與檢查”中也特別強調了資助資金管理問責問效措施,并要求“國家知識產權局及地方財政部門應當加強對項目執行情況和專利資金使用情況的監督檢查,追蹤問效?！蔽覀冋J為,鑒于我國目前多層次政府專利資助政策的全面實施,該措施的落實更需依賴專利資助信息交換系統,使各級政府資助管理部門在這個系統中實現及時有效的信息交換,杜絕重復資助、騙取資助、虛報費用或資助缺位等問題,使各級政府資助形成協同效果,使政府資助與受資助專利的法律狀態相一致,使受資助額度與專利的質量標準相一致,并在這些因素的考察中實現對資助政策績效的評價。

五、結語

政策系統的宏觀目標視閾下,協同效應強調的是一個有效的政策組合的運行成本和運行績效都優于單一的政策子系統。我們在本文中倡導政府專利資助政策的協同,就是期望該系統在內部、外部以及內外部之間形成綜合協同效應。這里的內部協同效應,主要是指各級政府專利資助政策之間的措施銜接、資源整合和效應疊加,從而有效提升專利資助政策體系的整體績效;外部協同效應則是指將政府專利資助政策與專利費用減緩辦法和獎酬制度、科技創新資助相關計劃、專利實施與產業化等政策銜接配套,從而實現該政策體系與創新性國家建設總體政策目標的協同。

政府作為專利資助政策的制定者和執行者,在構建追求協同效應的相關政策體系中具有很大的能動性。隨著知識產權的創造、運用、保護、管理相關要素的社會化和知識產權制度國際化趨勢的縱深發展,各種旨在利用知識產權促進經濟社會發展政策的關聯性日益加強。而行政政策比法律具有更大靈活性,更易適應不斷變化的技術創新和技術轉移的需求、彌補市場規律調節的不足、強化政府宏觀調控的效果。因而,在知識產權制度的研究中以“比以前從更寬泛和更復雜的方式上使用制度概念”,14Nielsen,K.and Johnson,B.Institutions and Economic Change:New Perspectives on Markets,Firms and Technology[M].Edward Elgar Publishing,1998.15-16.并以更先進的理論和方法來指導制度實踐,是科學發展觀下我國知識產權事業發展所必須的選擇。專利資助政策體系的建立和完善反映著創新型國家配套政策體系的規范化水平,我們期望本文能夠對這個體系的完善有所啟示。■

＊ 本文系國家知識產權局 2008年度軟科學研究項目階段性成果(項目編號 SS08-A-07)。

＊＊ 作者系華中師范大學知識產權研究所所長、教授、博士生導師。

＊＊＊ 作者系華中師范大學知識產權研究所助教。