城市化:一個表里不一的困境*
——以江蘇為樣本的解析

趙曉諦

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

城市化:一個表里不一的困境*
——以江蘇為樣本的解析

趙曉諦

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

迄今為止的中國城市化存在著與城鄉協調發展之間經濟效應缺失問題。所以如此,源之于政府和農民的理性選擇。在政府和農民的選擇行為背后,是現行的制度約束。因此,要實現城市化進步與城鄉協調發展的兼得,只能有待于相關制度發生變遷。

城市化;農民遷居;農地產權

城市化(城鎮化)與城鄉協調發展都是中國給自己提出的社會發展目標。在本來意義上,城市化與城鄉協調發展之間的關系應該是正相關的,即,城市化水平的提高應能起到城鄉協調發展進步的效果,反之,城鄉發展的協調程度提高,也能進一步促進城市化的發展。但是,在中國數十年的社會發展中,城市化與城鄉協調發展之間的正相關效應不僅并不明顯,甚而是相悖的。江蘇省是中國經濟發達地區,其城市化與城鄉協調發展之間同樣存在著相關效應不足問題。本文以江蘇為樣板,分析城市化與城鄉協調發展之間正效應缺失悖的原因,并指出改進之道。

一、表里不一的城市化

如果不具備改善城鄉發展不協調狀況的效應,對于中國來說,城市化就沒有作為社會發展目標的理由。城市化的本質是社會資源在城鄉之間的一種配置狀態,它并不進步于城鎮的繁華,更不是什么現代化的符號。中國需要城市化,其理由只能在于城市化有助于城鄉協調發展。城市化的進程,應該是社會資源在城鄉之間重新配置的過程,其中,城鄉人口比例的變化是資源重新配置的主要標志。在總人口中,當城鎮人口比例上升,同時農村人口比例下降時,即表明城市化在進步,因為惟有如此,城市化對城鄉協調發展的效用機制才能起效,即,增加的城鎮人口,必然擴大對農產品的市場需求,從而促進農業的發展,同時,減少了農村人口,使農村土地平均負載的農業人口下降,從而為農地規模經營創造條件,提高農業生產效率,由此便促進了城鄉的協調發展。

在中國,如果城市化對城鄉協調發展存在著正相關效用,將主要體現在促進農村社會發展上。基于長期的城鄉發展失調背景,中國的城鄉協調發展,并不取決于現有城鎮的社會發展水平提升,而取決于農村的發展加速,也即,只有農村的社會發展水平得到加速提升,城鄉發展的差異才可能得到緩解,反之,如果只有城鎮的發展,而農村發展較慢,甚而停滯不前,則城市與農村發展的失衡就將進一步擴大。

然而,城市化進步的輝煌數據卻并沒有城鄉協調發展的效果相伴,江蘇情況亦復如是:

第一,城市化未能有效提高農民來自于農業的收入。農業是農民的主業,也是農村發展的基礎,因此,農民來自于農業的收入應該是農業和農村發展的主要衡量標準。但就江蘇的情況看,伴隨著城市化水平的提高,江蘇的農民來自于農業的收入并未同步得到提高。近年來,農民的收入增加,主要的來源一方面是通過減免農業稅獲得,另一方面是通過出外務工所得。從2004年到2007年,農民人均收入中,工資性收入分別是2443元,2786元,3076元和3476元,工資性收入歷年的增幅為:11.6%,14.0%, 10.4%,13.0%;同期,江蘇農民家庭經營性人均收入是:2019元,2125元,2300元和2552元,歷年增幅為:12.5%,5.3%,8.2%,11.0%,在全部收入中,來自于農業的人均收入從2004年到2007年分別為: 1369元,1378元,1419元,1560元,歷年的增幅為: 16.7%,0.6%,3.0%,9.9%。[1]由此可以看到,城市化對農民來自于農業的收入增加的作用,很難得到體現,農民來自于農業的收入,不僅較之打工而得到的工資性收入比重偏低,而且增長緩慢。

第二,城市化未能促進農業經營效率的提高。在中國,農業經營效率的是否提高,主要取決于農地的經營規模。長期以來,中國農業的重大問題,便是一家一戶式的小地塊經營導致的規模不經濟。江蘇歷來是全國人口最多,密度最高的省份之一,農用土地緊缺,人地矛盾突出。2002年,按鄉村人口計算的人均占有耕地面積只有1.44畝。但是,城市化的進步,并未改變江蘇農村人多地少的矛盾,到2006年,江蘇省全省耕地面積478.037萬公頃,其中水田298.002萬公頃,旱地179.925萬公頃。按鄉村人口計算人均占有耕地面積944.13平方米,就是1.42畝。[2]

與2002年比較,人均占地不是增加,而是更為減少。江蘇所出現城市化進步與人均農地減少并存,及所包含的農業經營效率未能提高的問題是和城市化的本義完全相悖的。

第三,城市化未能有效地縮小農村和城市的發展差距。城鄉非協調發展的一個重要標志就是城鄉居民收入存在著明顯差異。數據顯示江蘇城鄉居民收入差距:1996年為1.71:1,2000年為1:1.89,2004年江蘇城鎮居民人均可支配收入為10482元,農民人均純收入與其之比為1:2.20,由此可知的含義是,在城市化進步的同時,城鄉居民收入差距不僅不見縮小,反而有所擴大。

收入差距的擴大,也直接反映為生活水平的差距。從江蘇城、鄉居民生活水平來看,家用電器普及程度存在十年左右的差距。2004年江蘇農村居民每百戶彩電擁有量只達到江蘇城鎮居民1995年的水平,每百戶洗衣機和電冰箱擁有量只達到城鎮居民1990年的水平。每百戶居民移動電話的擁有量,農村比城鎮2002年的水平低12%。人民生活水平持續提高。

直到2007年,江蘇城鄉發展的差距仍然未見縮小。根據對5000戶城鎮住戶的抽樣調查,全年城鎮居民人均可支配收入16378元,比上年增長16.3%,考慮物價因素,實際增長11.7%;人均消費性支出10715元,增長11.3%,其中食品支出占人均消費性支出的比重為36.7%。根據對3400戶農村住戶的抽樣調查,全年農村居民人均純收入6561元,比上年增長12.9%,考慮物價因素,實際增長7.7%;人均生活消費支出4792元,增長15.9%,其中食品支出占人均生活消費支出的比重為41.6%。[3]

4) 傳統的梗預處理采用喂料機3+計量管5+電子皮帶秤6組合方式的恒流量控制系統進行流量控制。如圖2所示，采用此種流量控制方法存在以下缺點：①喂料機漏料較為嚴重，成本增加；② 喂料機后提升機4較為復雜，高度較高，揚塵較大，環境惡劣。其附屬的諸如底帶、鏈條不方便維修。此外，提升機也不方便清潔保養。

二、表里不一的城市化與政府的理性運作

一方面,統計表明江蘇城市化水平是在不斷提高的,另一方面,城市化的進步對農村發展和城鄉協調發展又不具有明顯效果,因此,可以認為這種應有的經濟效應缺失的城市化只是一種表里不一的城市化。

要理解中國城市化表里不一的問題,其分析起點還是要回到城市化與促進城鄉發展之間的效應機制。如前所述,一般城市化,之所以能夠促進城市與農村的共同發展,其關鍵在于農村人口的遷移。所謂農村人口遷移,不僅是原有農村居民的戶籍身份和職業的改變,更重要的是農村人口從農村遷居于城鎮,成為城鎮居民,并因此切斷了與農地的經濟聯系。對于中國的社會發展而言,惟有這種意義上的農村人口的遷居,才能夠既增加城市人口,促進城市工業和服務業發展,同時又減少了農村的人口,從而為農業的發展提供條件,進而才可以實現城鄉協調發展。

若以此標準來衡量,中國以及江蘇城市化的現實與一般意義上的城市化相比較,其關鍵性的差異正在于城市化中農村人口并未發生真實的遷居,或農村人口的比例下降。

仍以前文所引用的數據,以農民人均占有耕地為例,江蘇2000年城市化水平為41.5%,2007年末,已達到53.2%,但是,從農村人口人均占有農地面積看:2002年,按鄉村人口計算的人均占有耕地面積為1.44畝,然而到2006年,江蘇省全省耕地面積478.037萬公頃,按鄉村人口計算人均占有耕地面積約為1.42畝。由此可知,當江蘇城市化在進步時,農村人口人均土地不僅未見增加,反而有所下降。當農地為一常量時,這一數據所能表明就只能是,在江蘇現實的城市化中,并未發生農村人口成規模的遷居。

由此而產生的問題是,既然農村人口并未發生成規模的減少,那么中國以及江蘇的城市化進步的成果又是如何得到的呢?要理解這一問題,就必須立足于中國的國情。

在中國,多數社會發展指標是由政府來推動的,城市化也不例外。作為一個利益群體的政府,推動城市化的過程也是謀取收益最大化的過程。對于各級地方政府來說,其推動城市城市化利益驅動主要有二:一是城市化指標具有政績意義,因此,提升城市化水平對于政績考核具有積極含義;二是城市化可以為圈占農地提供搭便車的機會。在以經濟發展為中心的政績考核體制下,地方財政收入至為重要,而土地收入更是財政收入的重中之重。當城市土地緊缺后,以城市化為名目,變農地為政府用地,便是繞開農地政策的最便捷之路。然而,推動城市化對于政府而言也是有其成本負擔的。其最大的成本支出,就是原農村居民的遷居負擔。在多年來城鄉發展始終失調,城鄉居民福利長期不一致,改革以來又把城市化片面地理解為建設城市之后,要由政府來支付農村居民成規模地遷居城鎮的費用,幾乎是難以實現的。

各級政府既要實現城市化水平的提升,還要只獲取收益,節省成本,這便是政府推進城市化的現實難題。在現實運作中,各級政府所采取的解決方法其實很簡單:一是改變行政區劃,擴大城區的范圍。當農業為主的郊縣改變為市區后,農村居民也就名正言順地成為了市民,輕易就實現了城市化水平的提升;二是改變農村居民的戶籍。中國長期以來實行的城鄉二元戶籍管理當然是不符合任何人倫準則的,必須改革。但是,改變戶籍對于政府推進城市化而言,其意義并不是申張平等和正義,而是因其是最節約的方式。通過改變戶籍的方法,一夜之間便可以實現農村人口在身份上從農民向市民的突變。無疑,這種戶籍游戲不僅在江蘇,乃至在全國多數地區都是一種真實存在。

不論是改變行政區劃,還是改變農村居民戶籍身份,其中都不必發生農村居民的真實遷居,但城市化水平卻得到了提高,這是各級政府運作城市化時符合自身利益的理性選擇,但是,其后果就是一項資源配置行為的原有效應機制發生了扭曲,中國的城市化也因此而表里不一。

三、離農不離地是農民的合理選擇

政府運作的城市化,在具備一個先決條件下也是可以避免表里不一的困境的,這個條件就是農民也選擇了離開農地,向城鎮遷居,然而,在現實中,這一條件并不存在。

在一個農業經濟為主的國家向工業化轉型過程中,城市化是必然的伴生現象。在工業化的進程中,包括政府在內的社會各個利益群體都會采取相應選擇以分享工業化的收益,也正是各群體的選擇所導致的資源在城鄉間的重新配置形成了所謂的城市化,其中,由于遷居和放棄農地與否與農民的利益關系至為緊密,所以,農民的選擇最為重要,也即,農民實際上是一國城市化進程中最重要的利益主體,農民的選擇最終決定著城市化的進程和效率。

在改革三十年以后,農民是否選擇遷居具有充分的自主權,也即,不論政府是否采取推動城市化的措施,農民都可以自由地選擇是否遷居到城市。因此,中國的城市化中之所以未能發生農村居民成規模的遷居,其實是與中國農民分享工業化收益的方式相關。在江蘇的現實中可以看到,農民積極地參與了工業化,但參與的方式卻并不是遷居到城鎮,而是轉變自己的職業,但不放棄土地,即,離農不離地。

一直以來,江蘇農民的離農不離地參與工業化具有兩種基本形式,第一種形式即是所謂的蘇南模式。蘇南模式表現為通過興辦鄉鎮工業,讓農民就地轉移就業行業,實現農業外就業,于是就有了鄉鎮企業村村開花,加工區遍布鄉鎮的長三角獨特景觀;第二種形式表現為蘇中和蘇北的農民一方面保留農地,一方面大規模的外出打工,實現流動就業,目前,江蘇農民工約為402萬人,已經占城鎮就業人口的近20%。在蘇南模式中,先是鄉鎮工業的四處扎根,其后又有工業園區遍地開花,由此而導致的后果,不是促進了農業的發展,而是在減少農民的同時消滅了農業;在蘇中和蘇北的農民流動就業,四處打工的模式下,產生的問題是,擁有農地承包權的農民戶數并未顯著減少,因此,農地的經營仍然不能改變小農業模式,農業的產業化和市場化也就難以實現,農業經營效率也就難以提高。

離農不離地式地參與工業化,其實也是江蘇農民的合理選擇。它實際上是農民為自身利益最大化與現存相關制度合理博弈的必然后果。其一,農地的土地承包制,使農民不放棄農地收益便能分享工業化的成果。農地承包制讓農民擁有經營農地并獲取收益的權利。在農地承包制下,農地的經營效率與使用權和收益權的獲得無關,也即,不論農地經營狀態如何,即使是拋荒,農民總是不會失去對農地的部分產權。因此,農民合理的選擇就可以是一邊保留農地,同時在收益更大的行業或地區選擇就業,以實現農地可能有的收益和農業外的收益兼得。

其二,廢除農業諸種稅收,強化了農民保有農地的動機。從前,在擁有農地經營使用權和收益權的承包制下,農地的保留還必須繳納附著于農地的若干稅種,這就構成了農民保留農地的一項成本。因此,在有農業稅的條件下,農地使用權的流轉在民間更易于進行。因為,對于轉移就業的農民來說,農地使用權和稅賦的一并流轉是一種經濟的選擇,農民可以仍然擁有承包權但可以將稅賦轉移給新的土地經營者。而當完全取消農業稅賦后,使農民保留農地的成本進一步的下降,也既,稅賦的負擔不再是流轉農地的動機,其必然后果,只能是加大了農民離開農地的機會成本,削弱了土地流轉動機,同時也就阻礙了農地經流轉而集中的進程。

其三,政府造城強化了城鄉差距,加大了遷居成本,減少了遷居進城的收益。國家體制改革三十多年來,江蘇的城鄉二元體制結構并無實質性的改變,城鄉居民在社會福利上的種種差異,實際上加重了遷居的負擔,減少了農民進城定居的收益。尤其是近年來各地方政府的以城市化和城市現代化為名義的造城運動,進一步的提高了城市包括房價在內的生活消費水平,更增加了農民進城定居的成本。因此,遷居進城成了農民不經濟的選擇。

四、城市化表里不一困境的解脫

綜上所述,已經可以對中國迄今為止的城市化有了真實的理解:其一,中國城市化之所以陷入表里不一的困境,不能促成農村的發展和城鄉的協調發展,其根本原因就在于,不論是政府的運作,還是農民的選擇,都未能實現農民的遷居及農民成規模的減少,因此,城市化對農村發展以及城鄉差距的縮小的效用機制就不能起效。但是,政府和農民的選擇都是符合自身利益的,都具有合理性,也正因其各具合理性,所以才難以解脫,成為一種困境;其二,城市化的實際進程,取決于政府和農民的趨利行為,當政府和農民的利益相左時,城市化效應發生扭曲,只有兩者參與城市化時的利益趨于一致時,城市化才可望有所進步。其中,農民的選擇具有決定性作用,農民的選擇將最終決定中國城市化能否表里如一。

由此可知,要擺脫中國城市化表里不一的困境,其關鍵是農民的行為能否發生改變,選擇向城鎮遷居,實現農村人口成規模的減少。但是,迄今為止農民參與工業化,不參與城市化的行為,又是農民在現有制度下的合理選擇,因此,要實現農民選擇城市化,最終又將取決于相關制度的變遷。

如果要實現農民成規模的遷居,就必須對已有的相關制度重新考察,考察標準是這些制度對農民遷居的費用的影響。對農民遷居費用的影響,將決定相關制度是否需要發生變遷以及變遷方向的唯一標準。

以促進城市化,促成農民遷居這個目標來衡量,現有的相關制度無疑是相互磨擦,支離破碎的。但是,制度變遷有其社會成本,因此,有的制度安排雖然與促成農民遷居的目標相悖,但已經難以做出調整,或者,調整了也效用甚微。其一,農業稅收的豁免具有剛性。雖然農業稅賦的增加可以提高保留農地的成本,有助于農民做出放棄農地,選擇遷居,但是,重新開增農業稅賦,將引致農民的不滿,并引發社會的不安定,其制度運行成本過高,所以只能保持現狀;其二,建設城市,追求所謂現代化的相關制度也難以做出調整。城市建設現代化是現有政治體制的產物,是官員集團謀求政績,從而獲取自身收益最大化的必要途徑。因此,城市建設現代化雖然提高了農民遷居向城鎮的成本,但在現有體制下,追求城市化或城市建設現代化的具有不可逆性,因此,對相關的制度安排做出調整的成本極大;其三,造成城鄉二元體制的有些制度安排調整實際效用不會很大。其中如戶籍制度的改變,它并不能明顯降低農民遷居進城的成本和增加遷居的收益。

在所有相關制度中,對農民遷居費用影響最大的是農地產權制度,因此,農村土地承包制進行調整應該是對現有制度改進的重點,而且,調整的核心是將農地交易權安排給農民。如上所述,在農民離農不離地的行為中,遷居成本與遷移收益的核算構成農民選擇的主要依據。由于長期的城鄉發展不協調,在城市就業和生活對農民具有強烈的吸引力,因此,農民總是具有遷居需求沖動。就江蘇情況而言,農民的遷居需求之所以不能實現為現實行為,主要是存在著遷移成本約束。遷移成本,既包括農民在城市生存的生活費用,還包括放棄農地的機會成本。

在現行的城鄉差距下,生存在城鎮的費用對于農民來說是極其高昂的,住房,教育,醫療以及公共服務的費用遠非普通農民所能承擔。因此,要想讓農民能夠具有遷居城鎮的支付能力,就必須把農地交易權安排給農民,以使農民可以通過土地交易獲得足夠的遷居費用,另一方面,在現行承包制下,由于農民只擁有農地的使用權和部份經營收益權,由于農地收益微薄,從而使農地使用權和收益權的流轉收益也很低廉,所以農民不如保留農地。對此,解決的途徑只能是把農地交易權安排給農民。當農民從農地交易中獲取的收入遠大于交易費用時,農民才有可能放棄農地,選擇離農又離地。

[1]改革開放三十年江蘇農民收入水平顯著提高 [EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/dfxx/ t20080722-402493961.htm.

[2]對江蘇省農戶間土地流轉情況的調查分析[EB/OL].新浪網.http://finance.sina.com.cn/roll/ 20050106/131553589t.shtml.

[3]2007年江蘇省國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].中國網.http://www.china.com.cn/economic/txt/2008-05/04/content-150566.

(責任編輯:曉 笛)

F291.1

A

1672-1071(2010)02-0018-05

2009-12-08

趙曉諦(1953-),男,中共南京市委市委黨校經濟學教授。