從權力監督到權力制約*
——論公共權力監控機制的轉型

劉筱勤

(南京人口管理干部學院 江蘇 南京 210042)

從權力監督到權力制約*
——論公共權力監控機制的轉型

劉筱勤

(南京人口管理干部學院 江蘇 南京 210042)

監督和制約是兩種主要的公共權力監控機制,在存在并發揮作用的哲學基礎前提條件、作用的方向方式和效果等方面,二者有很大的差別。在特定歷史條件下,我們選擇了與高度集權的計劃體制相適應的權力監督機制。但在改革開放后,隨著市場體制的建立,中國社會結構和權力關系發生了深刻的變化,權力監督機制日益顯露出它的缺陷。要適應時代發展和社會變化,有效地控制公共權力,就必須加強對權力制約機制的研究和建設。

權力監督;權力制約;控權機制

一、問題的提出

人類歷史已充分證明:權力的盲目作用與不受約束必然帶來社會災難。對公共權力的監控,既是政治現代化的重要任務,也是推進社會現代化的必要手段,遠非反腐敗,防治貪瀆所能囊括。

目前,中國最令人矚目的問題之一是經濟發展并沒有給社會大眾帶來他們所期望的普遍的福利,利益過多的集中在少數權貴階層手中,普通民眾承擔著經濟“高速”發展的負效應,因此,即使不存在公共權力的腐敗現象,也存在著通過限權控權,達到帕累托改進的問題。

在憲政條件下,現代社會的契約內涵已被廣義化。從經濟上來說,它是產權的讓渡方式,是創設權利義務關系的途徑;從政治上來說,它是聯結國家與公民的紐帶,是公共權力合法性的根源。人民作為主權者,公共權力機構作為執行者,二者間契約的執行除了雙方的互利性,還有一個主權與治權的合意性問題,這就是為什么老百姓有時會“端起飯碗吃肉,放下筷子罵娘”。除了受到自身認識水平局限外,公共管理者也具有“經濟人”理性,有可能在不損害社會公眾利益的前提下利用手中的權力合法地獲取私利。因此在公共管理實踐中,首重行政安全,保住自己手中的權力最重要,次重行政效率,行政正義往往最后考慮,結果使公共權力的運行偏離作權者的意愿。

尼斯坎南在《官僚制組織與代議制政府》中提出,官僚機構和官僚個人的行為動機和出發點,既不是作為普遍福利的社會公共利益,也不是政治家確定的國家利益,而是官僚制組織和官僚自身的利益。在特定的制度環境下,他們追求自我效用的最大化。他們提供公共物品和服務的程度,要看某一物品和服務與官僚機構和官僚自我利益實現的關聯程度。比如,我國《公務員法》、《物權法》立法延宕多年;行政強制法起草至今已有10年,歷經三次審議而未能通過;公職人員財產申報公布法至今只聞樓梯響,不見人下樓。凡涉及限制公權的立法,往往異常艱難,掣肘頗多;凡行政機關要求擴權的立法,往往容易通行。這些現象并不能單純以腐敗言之,因此,深化對公共權力監控機制的認識,不能停留在反腐和防腐的權力監督上。

我國已建立起有中國特色的權力監督制度體系,對推動經濟發展促進社會和諧起到了很大的作用。然而近年來,各地各類官員腐敗大案要案頻頻曝光,促使人們更加深入地思考公共權力的有效監控問題。而目前在我國權力監督的話語中,無論是學界的著述還是國家的政治文獻“,監督”和“制約”這兩個概念基本上是不加區別地使用。大部分人是不加區別的混用,監督和制約二詞交替使用或同時連用。有的人有所區分,分別用二者來指稱我國權力監督制度或西方分權制衡的制度。有的人把制約當作監督的次級概念,認為制約是監督的一種方式;有的把監督當作制約的次級概念,認為監督是制約的一個方面。然而我們也可從中看出監督與制約是有所區別的。人們在使用“監督”一詞的同時又加上“制約”,不是僅僅為了追求文采,避免用詞重復,說明制約有監督所不能涵蓋的內容,單用監督一詞不足以指稱,且二者不能相互包含和替代。那么權力的監督和制約到底有何不同?為了深化對控權制度的認識,探究其對民主政治發展的影響,對權力的監督和制約兩個概念,實有厘清之必要。

二、監督與制約的差異

從古漢語中來看,監督和制約二詞是有明顯差異。首先看“監督”。監,自上臨下,監視之意《,說文》“:監,臨下也。”督,本義為察看。《說文》“:督,察也。”監、督二字連用,意為監察督促。如《:后漢書·荀傳》“:臣聞古之遣將,上設監督之重,下建副二之任;所以尊嚴國命,謀而鮮過者也。”

考“監督”一詞之義,即為統治者利用國家權力自上對下式的監察檢查。翻譯成英語為“Supervision”,即上位對下位的觀察,其中“super”來自拉丁語,是“上”的意思“,Vision”是“看”的意思。因為中西不同的社會結構,英語中雖然有對應的詞匯,但作為一種國家制度,西方不存在稱為“監督”這樣的公法意義上的控權制度。“除了在個別國家稱市鎮長官為‘Supervisor’之外‘,Supervision’或‘Supervisor’都是在非國家性的場合使用。《牛津法律大辭典》中幾乎找不到一個與漢語‘監督’對應的英文詞匯。”[1]

再看“制約”。約,形聲字,本義是繩索,引申為拘束、限制。制,會意字,本義是裁斷、控制、節制。如《淮南子·修務訓》“:翹尾而走,人不能制”《;孫子·虛實》“:水因地而制流”。制、約二字合用,為控制約束之義。

從詞源詞義來分析,制約和監督二詞的涵義中并無任何交集,更談不上相同,根本不會產生混用和替代使用的可能。但為什么又會存在前文所述現象?考察其原因,那是實際的政治生活中,確實既存在集權模式下的依賴科層體系自上而下的單向監督,又存在分權模式下多權力中心的橫向的相互制約。單就我國以“監督”這個統攝性概念大而化之地指稱的控權制度,其中也有相互制約的成分,如檢察權與審判權和偵查權之間的制約。雖然僅以“監督”來概括我國控權制度確實有些名實不符,然而公開辨明又有接近西方三權分立之嫌,有悖政治正確,所以只好“監督”與“制約”混用。

但是,綜觀中外控權制度及其發展歷史,作為公共權力監控的兩種基本方式,權力監督和權力制約,有各自不同的特征:

(一)二者的哲學基礎不同:監督的前提是主信臣忠,用人不疑。它建立在“人性善”的思想基礎上。“人性之善也,猶水之就下也。人無有不善,水無有不下”《(孟子·告子上》)。人具有先天的善性,具有可向高尚道德發展的潛在因素,只要加強修養,擴充善端,自可達至“賢人之治”。不過因為客觀外部環境會蒙蔽人的善根,一些偶然因素會造成錯誤甚至罪惡,所以需要上面督促。但是性善論這種過分樂觀的人性假設容易導向人治。對于科層制的權力體系來說,權力的鏈條越長,對下級的監督控制力越弱,上級越容易被下級欺瞞,因此監督者越容易觀察到的下級越值得信賴。監督者的判斷依據是是政治忠誠程度,感情密切程度,這些主觀因素又沒有客觀標準,沒轍的情況下只好根據血緣關系的親疏。

權力制約的思想基礎可以近似地言之是“性惡論”,更準確地說是一種對人性負面特別警覺的懷疑意識,借用張灝先生的說法叫“幽暗意識”。[2]如果與“性善論”作相對應的理解,認為“性惡論”就是指人的天性是絕對的惡,則權力制約的思想基礎非此“性惡論”。權力制約的所謂“性惡論”只是一種預設,在理論上假定人的本性中有貪婪自私的因素,在價值上否定人性之幽暗,認為人的自私之心必須受到約束。因此權力制約的制度只是一個底線的制度,規定人們都不能去做的底線要求。它假定人人都是“戚戚小人”而非“坦蕩君子”,掌權者若不做小人,他不會成為制度的障礙,制度也不會妨礙他的手腳,兩不相妨,而且正是制度的存在保證了他成其為君子;但掌權者若不做君子,設若沒有制度防線,權力就會變為魔獸。正是這種對人性的審慎和制度理性導向了法治。

(二)二者存在并發揮作用的前提條件不同:監督行為的是權力結構中上位權力對下位權力的監控,必須有雙方的地位不平等為前提,監督者占主導地位,被監督者處從屬地位,因此監督多存在于有一元化權力中心的集權結構的權力體系中。依托通過逐層授權建立的科層制組織,監督者根據級別和隸屬確立的命令服從關系,對權力運行過程進行督察檢查。級別越高,監督越有權威,越可靠有效。這就是為什么告狀要告御狀、上訪須進北京、為什么會有市長熱線市長信箱和領導接待日的原因。

制約行為存在于多權力中心的分權結構的權力體系中,以雙方地位平等為前提。此種分權不僅僅是權力的職能分工,還必須分立、分置、分屬,另一套機構,另一班人馬,分屬不同的權力系統,無命令服從的隸屬關系,有不同的利益,不會產生相互勾結、“自己監督自己”、“左手監督右手”的共同腐敗行為。總之,有集權無制約,要制約需獨立。

監督依賴于權力,所以監督越是有力越要集權;制約依賴于程序,制約越是有效越要重視程序。監督重權力權威,輕正當程序,依賴手段是層級密報,內參,雙規等,不公開,容易導向人治;而制約重程序,依靠制度建設,與法治相洽。

(三)二者作用的方向不同:監督是上對下的單向行為。“監督者”可以監督“被監督者”,“被監督者”無法監督“監督者”,中央可以監督地方,地方無法監督中央。人民群眾在宣傳話語中也可監督政府,但人民群眾作為被管理者,無法命令政府提供權力運行的信息和知曉權力運行的狀況,實質上是無法監督。雖然人民群眾作為主權的享有者,監督有法理依據,但無制度基礎。上訪是寄希望于權力體系的上級來監督;打行政訴訟官司是借助司法的力量,把政府拉進訴訟的法律關系中,使雙方暫時在訴權上地位平等。一旦脫離這個法律關系,處于平等地位原告和被告立即變成行政關系中不平等的被管理者和管理者。

而制約是交互的行為,功能各自不同的權力主體在權力運行程序中的不同環節或不同階段獨立承擔不同的任務,只有制約的雙方彼此協作才能完成這個運行過程,因此制約雙方沒有地位的上下之分,只有在程序中各自制約彼此行為啟動的先后之分。

(四)二者作用的方式不同:監督是對權力運行狀況的檢查察看,把監察結果反映給被監督主體及其授權者,讓其來問責、修正。監督主體并不參與權力運行,不干預被監督主體的具體決策和執行行為,因此監督主體自身并不負決策和執行的責任。民主政治中任何公權都要受到限制,監督權也不例外,監督者不能越俎代庖,直接替代被監督者去行使決策執行權,因為那會導致監督取代了管理,使監督權最終失去了存在的意義。中國歷史上監督機構演變為行政機構的:“內外朝的循環”和“中央巡視員與地方諸侯的循環”是典型的例證。[3]

制約恰恰相反,職能不同的制約主體參與權力運行,各是其中一個環節或一個階段,它既制約其他權力主體又被其他權力主體制約。只有當程序運轉到各自所司職權范圍內時,制約行為才會啟動。所以監督是主動的行為,制約是被動的行為,監督是持續的經常性的,制約是間斷的,階段性的,監督類似于駕駛室里的各種儀表,制約則類似于剎車、離合器與檔位。

(五)二者作用的效果不同:監督是全方位的,范圍廣泛,因而對公共權力的控制社會總成本高;制約是有限的,只在制約主體所司職責范圍內行事,越權即為別人所制,因而控制公共權力的社會總成本低。監督是事后控制,發現了濫權與瀆職后再去處理,是“反”腐敗的控權機制;制約因為參與權力運行,是事前或事中控制,是“防”腐敗的控權機制,因此監督有滯后性,制約有超前性。監督依靠權力系統內部的上下隸屬關系,發現問題立即能處理——當然處理得怎樣是另一回事,雖然保證了行政效率,但往往犧牲了行政正義;制約是互相牽掣,一個環節不通則全盤運作皆停,雖然犧牲了行政效率,但保證了行政正義。監督主體因為是在權力運行之外,所以困難在于如何發現問題,層級越多越難發現問題;而制約主體參與權力運行,較為容易發現問題。因此對公權的控制來說,監督的效率相對較低。典型如2003年海南粵海鐵路高層私分國有資產和受賄的窩案,對之進行的審計監督前后竟達十四次才發現問題!

總之,監督與制約是兩個明顯不同的概念,作為公共權力的監控機制,二者有不同的特點和適用范圍,比較而言,制約是更好的控權方式。選擇哪種控權方式,與權力體系的結構有關,與國家的階級性質無關。

三、當代中國的控權制度選擇

盡管近代以來,自康有為等維新人士到孫中山等革命黨人皆認為要行憲政,限公權,并設計和施行了一些有中國特色的以權力制約為特征的控權制度,如政權和治權的“權、能分治”,并把政府的治權劃分為五權。但當代中國公權力監控制度的選擇并沒有因襲以前政權的做法而是以權力監督為主。這既與我們在特定社會歷史條件下對權力的認識、對權力制約機制的認識的主觀因素有關,也與我國現代化的社會歷史條件等客觀因素有關。

(一)馬克思主義經典作家從未提出過權力的理論概念。“每當馬克思或者恩格斯在提到權力或權威的概念時,……他們總是在階級關系領域內探討這些概念”,[4]在馬克思主義看來,國家權力,指的僅僅是一定階級的權力,“政治運動,即目的在于用一種普遍的形式,一種具有普遍的社會強制力量的形式來實現本階級利益的階級運動。”[5]所以“權力這個概念指的是一個階級實現其特殊客觀利益的能力”。[6]對權力的約束和限制,只會是對無產階級政治地位削弱,對無產階級利益的損害。

在工人階級奪取政權之前,“一切權力歸農會”,“一切權力歸蘇維埃”是斗爭的需要。工人階級奪取政權后,首要任務還是加強無產階級專政,列寧曾說過,“無產階級的革命專政是由無產階級對資產階級采用暴力手段來獲得和維持的政權,是不受任何法律約束的政權。”[7]毛澤東劉少奇也都說過,我們主要不是靠法制,法律只能作為辦事的參考。[8]當然無產階級政權不受法律約束并不等于國家機關和公職人員也可以不受任何法律的約束,但是削弱他們的手中的職權必然使無產階級專政無法加強。

無產階級專政是通過共產黨的領導而體現,“一切權力歸蘇維埃”自然要發展到一切權力歸黨委,歸黨中央。列寧指出,“我們共和國的任何國家機關未經黨中央指示,都不得解決任何重大政治問題或組織問題。”[9]毛澤東說:“一切主要和重要的問題,都要先由黨委討論決定,再由政府執行。”[10]這樣形成了黨的一元化領導原則,黨是“無產者的階級聯合的最高形式”,即“無產階級階級組織的最高形式。”[11]“黨是無產階級的直接執政的先鋒隊,是領導者。”[12]最終形成黨政不分高度集權的權力結構。所以,在特定的歷史條件下,以階級斗爭邏輯來理解權力,權力的高度集中、一元化是其合理的發展結果——雖然有權力有集中到黨的領袖個人身上的潛在危險。在一元化的集權結構中,不可能存在分權,所以權力監督制度是其必然選擇。

建國初期毛澤東總結的八句口訣“大權獨攬,小權分散。黨委決定,各方去辦。辦也有決,不離原則。工作檢查,黨委有責。”就是對這種權力結構及其相適應的監督制度的最形象的說明。[13]中央通過逐層授權,對下級進行監督,監督容易時,權力下放,監督有困難時,權力上收。1958年英國蒙哥馬利元帥訪華問毛澤東有何治國經驗時,毛澤東同志回答:“我沒有什么經驗,就是中央集權多了,我們就下放一點;地方分權多了,我們就收上來一點。”。[14]

(二)對于權力制約制度,我們過去也多從階級斗爭的立場去認識。“實際上,專制制度也好,君主立憲也好,共和制也好,都不過是階級斗爭的不同形式”,[15]憲法不過是階級專政的工具,議會只是“清談館”,充其量只不過是“每隔幾年決定一次究竟有統治階級中的什么人在議會里壓迫鎮壓人民,……”[16]

對于人性的懷疑是權力制約的理論基礎,古今思想家提出過無數的告誡:“在權力問題上,不要再信賴人,而要束以憲法的鎖鏈使他不致為害”;[17]“立憲政治的一個重要原理是要做如下的假定——掌權者將濫用政治權力去促進特殊利益”;[18]“權力弊病的根源,它的實質存在于人的生命中的惡性”[19]……。雖然任何對人的科學管理,其理論和實踐都必然地要建立在對人的科學認識的基礎之上,而且各種管理理論的根本區別,歸根結底都是源于對“人性”的不同理解。但是過去我們認為,權力制約理論中的人性假設,脫離了人的社會性、歷史性和階級性,離開人的社會發展抽象地去談論所謂普遍的、永恒不變的人性,是所謂歷史唯心主義的抽象人性論。因此,結論自然是:以抽象的人性作社會歷史的基礎來設計權力制約制度,脫離了實際、違背了歷史規律。

過去我們認為腐敗的根源在于私有制、在于剝削制度、剝削階級思想,要消滅腐敗實現廉政,惟有消滅私有制實現公有制。而其無產階級政黨的本質特征是大公無私的,沒有自己的特殊利益,同腐敗、以權謀私格格不入。當然事實上社會主義國家也有腐敗,但那是因為受到資產階級的思想腐蝕和物質拉攏,個別人意志不堅定腐敗變質,所以防范腐敗的主要措施當然也就是進行思想道德教育,開展思想斗爭,配合以監督而不是制約。

(三)選擇監督而不是制約的制度安排,還與公權在我國現代化中的特殊境遇有關

中國現代化是在帝國主義擴張、民族國家解體的背景下開始的。軍閥割據使政治權力分散,中央權威流失,而在權力分散的政體中,集中權力是現代化的先決條件。[20]因此建立一個強大統一的中央權威是當務之急。列強環伺使民族的面臨生存危機,歐風美雨吹來的限制公權、保障私權的人權思想不可能真正落地生根、開花結果,民族解放與獨立的集體主義訴求壓倒了個體對自由的訴求。孫中山曾主張“個人不可太自由,國家要得到完全自由。”[21]

中國人口規模巨大,資源匱乏,經濟落后,小農經濟占主導地位,而工業化需要大量資金的注入,中國獲得原始積累的手段有限,決定了中國現代化的動力不可能像歐美那樣來自社會,只能是采取優先發展重工業的“趕超型”戰略,靠政府強力推進。為了實施這個戰略,國家必須通過意識形態、政府體制和干部隊伍對社會生活方方面面的滲透,以動員和提取全社會的資源進行工業化,從而國家權力不受限制地滲入和控制到每一領域、每一階層、直面每個人。

這樣一種國家全能主義的總體性、一元化的社會,權力不僅“構成了一個社會經濟體制的核心部分,并且左右著經濟運行方式,經濟發展及其動力機制”,[22]而且是整個社會的發展的動力機制,對這樣的權力進行限制和削弱是不可思議的,整個社會高度的同質同構,根本不存在分權的社會基礎,而監督制度又恰好適合這種權力結構從事對社會控制的需要,因此監督機制是必然選擇。

四、社會轉型與控權機制的轉型

在計劃體制時代,國家統管一切,將社會完全包容在自身體系之中,使得整個社會的權力關系都納入國家各種體制的控制范圍之內,公共權力的任何活動都在體制內,易于為權力監督體系所監控。同時,政府行政對社會生活具有超強的控制力量,社會生活高度行政化,私權極不發達,社會主要關系還不是商品交換關系,像現在這樣公權侵奪私權,與民爭利等許多腐敗情況沒有發生的可能,使權力監督機制的缺陷沒有充分體現。但一旦權力監督機制所依存的這個社會基礎發生了變化,它的缺陷就會全面而迅速地暴露出來。

中國改革開放最大的成就是完全由行政力量配置資源轉向了主要由市場力量配置資源,國家統管一切、包攬一切的情況已經成為歷史。為了適應市場經濟體制的發展,以權力分化為主線的政社分開、政企分開、黨政分開、國家和社會分開的改革努力取得了明顯的成效,權力主體從一元走向多元,各種權力主體在博弈中開始相互制約,日益分化的社會結構體系引發了中國社會權力關系的深刻變化。但是在這個社會結構體系中,作為社會公共職能的執行者、公共利益的代表者,公共權力的特殊地位并沒有改變,依靠其高度系統化、組織化的暴力,在各種相互交織社會矛盾中恰如闖入瓷器店里的公牛。一些地方政府官員在土地、礦產資源開發、移民搬遷安置、征地拆遷、國企改革等工作中貪婪地攫取利益,即使幸而不越位,也是工作不作為、不到位,且方法簡單、作風粗暴,隨意動用警力武力,執掌公權者難以保持理性和克制,給群眾利益極大傷害,影響社會和諧穩定。

而目前我國公共權力的監督現狀是:1.機構疊床架屋。全國人大有兩高(最高人民法院、最高人民檢察院);國務院有監察部、公安部;黨中央有紀律檢查委員會。這三套機構分布全國,從中央到地方基層都設有相應的系統,擁有龐大的隊伍。2.制度典章浩繁。有極其龐大的規則體系:除了憲法、刑法、行政監察法、各級人大常委會監督法、公務員法、法官法、檢察官法等等一系列國家法律體系;還有黨內數量龐大的黨規黨紀:《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》等等;還有各種各樣的工作制度、崗位職責。3.社會成本高昂。監督范圍從工作、社交到私人生活,不可謂不廣;監督主體從黨內到社會,到領導干部家屬,動員人數不可謂不多。權力監督的社會成本如此高昂,而反腐形勢日益嚴峻,迫使我們必須根據權力關系和社會結構的發展變化適時實現公權力監控機制的轉型。

中共十七大報告已經有了明確的改革思路。報告指出,確保權力正確行使,需建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制,這指明了公共權力監控機制改革的一個重要方向就是突破原來只是從監督來思考防止權力被濫用的單一路徑,強調了權力的相互制約性。當前,我國已確立了“依法治國,建設社會主義法治國家”的總任務,國務院也出臺《依法行政實施綱要》,提出十年內建設“法治政府”的目標。無論是建設“法治國家”還是“法治政府”,核心在于建立合理的權力制約制度。因此,權力制約的制度化建設已具成熟的政治條件。

在權力制約制度建設這方面,不僅要充分借鑒西方的控權理論和實踐,突破“姓資姓社”、“階級斗爭”的僵化思維,而且要深入挖掘馬克思主義有關權力制約的理論資源,尤其是列寧晚年和鄧小平同志在改革開放后對權力制約方面的可貴探索。

雖然古代中國以精巧完善的御史監察制著稱于世,但權力制約的思想制度資源非常豐富,如朝堂上相權對皇權的制約[23]、鄉野里紳權對皇權的制約、意識形態中道統對政統的制約等等,[24]都值得我們去挖掘。

總之,公共權力的監控理論研究和制度建設要不斷回應時代變革和現實發展提出的新挑戰,就必須在堅持黨的領導和人民代表大會制的前提下,加強對權力制約機制的研究和建設,實現從監督到制約的制度轉型。

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(責任編輯:木 秦)

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A

1672-1071(2010)02-0055-06

2010-03-06

劉筱勤(1967-),男,南京人口管理干部學院公共管理系講師,碩士,主要研究方向:當代中國政治、公共管理。