轉型時期:工會面臨的挑戰與基本職責

□ 吳亞平

轉型時期:工會面臨的挑戰與基本職責

□ 吳亞平*

工會作為一個重要的社會組織,在市場經濟飛速發展、勞資關系日趨多樣化的今天,其存在和發展面臨各種問題,近期在全國發生的職工群體性事件,將工會推到了社會輿論的風口浪尖上。在由計劃經濟向市場經濟過渡中,工會的身份和職能也經歷了逐漸調整和演變的過程。工會基本職責的確立,只是市場經濟工會轉制的第一步,把基本職責落實到位還有很長的路要走。工會應抓住契機,正確認識和處理維權和維穩的關系,把平等協商集體合同制度落實到位,推進職工民主管理立法,加強自身建設和改革,這是工會工作的當務之急。

社會轉型;平等協商;民主管理;自身建設

近期在廣東佛山本田汽車零部件制造廠、北京現代汽車車身框架及零部件供應商工廠,以及河南省平棉紡織集團工廠發生的職工群體性事件①職工群體性事件是指職工10人以上,由于其勞動權益受到侵犯或受到不公平待遇,為爭取權益所采取的群體行動,主要形式有怠工、罷工、靜坐、游行示威、請愿上訪、堵橋堵路等。,將工會推到了社會輿論的風口浪尖上。工會作為一個重要的社會組織,在社會轉型、市場經濟飛速發展、勞資關系日趨多樣化的今天,其存在和發展面臨各種問題,工會如何從傳統的模式和形象中脫胎出來,是我們必須要面對的重要課題。

一、工會面臨的形勢和挑戰

1.工會的身份不明,代表的利益關系不清

我國的工會是代表誰的,是干什么的,什么是自己的主業,什么是副業,長期以來并不是很明確。有些人對傳統模式下的工會作了個形象的總結,說工會“左看是黨的人,右看是行政的人,左看右看不是咱工人自己的人”,還說工會是“吹拉彈唱,打球照像”,“發油發大米,登山煉身體”,工會干部是“開會搬凳子,打球吹哨子,吃飯端盤子,死人當孝子”。這些說法從一個側面反映了計劃經濟體制下工會工作的實際狀況。在計劃經濟體制下,工會的主要工作就是協助黨委做好職工的思想政治工作,配合行政搞好生產,給職工搞些福利,組織職工開展一些文體活動。這也是和當時我國的經濟體制和勞動關系狀況相適應的。但是向市場經濟過渡以后,我國的經濟關系尤其是勞動關系發生了深刻的變化,如果工會再沿襲計劃經濟的傳統,仍然僅僅是搞“吹拉彈唱,打球照像”的話,那么有工會行,沒有工會也行,工會就成了可有可無的組織。因為在企業里,黨委宣傳部門、共青團委、行政后勤部門也都可以組織職工開展文體活動,當精簡機構的指標一下來,工會就成了被精簡的首要對象。所以在由計劃經濟向市場經濟轉變過程中,工會的身份職能毫無疑問也應隨之發生變化。

2.工會的工作內容不適應市場經濟的要求

近年來,包括農民工在內的普通職工群眾從國家經濟增長中獲得相應利益的比重日漸下降,收入分配成為職工群眾和整個社會高度關注的問題。不久前全國總工會集體合同部對外公布數據,我國居民勞動報酬占GDP的比重,在1983年達到56.5%的峰值后就持續下降,2005年已經下降到36.7%,22年間下降了近20個百分點。而從1978年到2005年,與勞動報酬比重的持續下降形成了鮮明對比的是資本報酬占 GDP的比重上升了20個百分點。①參見李靜睿:“勞動報酬占GDP比例連降22年”,《新京報》2010年5月12日。隨著新生代尤其是農民工的第二代成為制造業工人主要群體,其法律和權利意識也在提升,意味中國新一代職工的素質將逐漸增強,國家經濟發展的成果應由社會共同分享的要求也在增強,社會上要求工會發揮作用的呼聲越來越強烈,甚至出現了會員職工把不作為的工會告到法院的案例。這類案例的積極意義首先是表明會員對工會有了需求,同時也向社會展示了工會不應再是可有可無的組織了,計劃經濟體制下工會組織僅僅“吹拉彈唱打球照相”的工作方式和工作內容再也無法繼續下去了,如果工會不能真正地傾聽職工和會員的聲音、關心職工疾苦,并實實在在代表職工去爭取合理的利益,就會被市場經濟淘汰,被職工拋棄,就會給“非法工會”讓出陣地。

3.工會工作機制不完善

作為一個社會主義制度下職工自愿結合的工人的群眾組織,我國工會會員人數已達2億3000多萬人,是世界上會員人數最多的工會。但我們的維權機制還不完善,職工訴求表達機制、勞動爭議調處機制、勞資矛盾協調機制還存在問題,有相當一部分職工尤其是進城務工人員還沒有組織起來,在已建立工會的企業維權還不到位,尤其是基層工會在協調勞動關系上插不上手,勞動爭議和群體性事件時有發生,甚至職工的群體性行動回避工會,工會對此在事前一無所知,事發之后忙于應付,工作被動。因此切實反映職工群眾的意見和要求,解決群眾的實際問題,切實履行工會的基本職責,這是當前最值得我們關注的問題。

事實上,中國工會在由計劃經濟向市場經濟過渡中,其身份和職能也經歷了逐漸調整和演變的過程。

二、我國工會職能的歷史演變

1.計劃經濟時期工會的基本角色

在建國初期的50年代,由于當時新中國剛剛建立,百廢待興,工會沒有也不需要有自己獨立的角色定位,工會的任務是以生產建設為中心,生產、生活、教育“三位一體”,任務重點是配合行政搞好生產。直到1988年工會第十一次全國代表大會才正式提出“工會職能”,這是中國工會史上第一次使用職能一詞,以取代50年代初“工會任務”的提法。這種提法上轉換的意義在于,任務側重于工會外部組織或上級組織對工會的要求,如黨委交給工會的任務、行政安排給工會的任務或上級工會布置給下級工會的任務;而職能則更側重于工會性質對工會的客觀內在要求,工會干什么取決于工會的性質,從而避免出現某位領導人變了工會的任務也就變了的“人治”現象。從這個意義上講,工會職能一詞的使用是一大歷史進步。工會十一大提出了維護、建設、參與、教育等四項社會職能,并且強調這四項職能是相輔相成,平起平坐,缺一不可的。工會十一大沒有也不可能解決市場經濟下工會到底是干什么的這一基本問題,因為從嚴格意義上說,當時我們仍處在計劃經濟時代。

2.工會工作總體思路的提出

1992年10月中國共產黨第十四次全國代表大會召開,明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟。1994年7月《勞動法》頒布,同年12月全總第十二屆二次執委會召開,提出了工會工作新的思路,這就是“以貫徹實施《勞動法》為契機和突破口,帶動工會各項工作,推動自身改革和建設,努力把工會工作提高到一個新水平,在改革、發展、穩定中更好地發揮作用”。這條新思路的實質要求是:(1)以貫徹實施《勞動法》為契機,進一步突出工會的維護職能,明確維護是工會的基本社會職責,明確工會代表和維護職工群眾利益的社會地位;(2)工會對職工利益的維護,應是兩個維護的統一,即維護全國人民總體利益和維護職工利益的統一(這是維護的指導原則),維護職工政治權利和經濟利益的統一(這是維護的具體內容);(3)工會為經濟中心服務的著力點是做好人的工作,是保護和調動職工的積極性來推動經濟發展;(4)突出維護職能,帶動工會其他職能的履行,促進工會各項工作上新水平;(5)充分運用《勞動法》賦予工會維護職工利益的權利和義務,抓住平等協商和簽訂集體合同這個關鍵環節(或稱“牛鼻子”),發揮工會在整體上維護職工利益的作用。①陳驥《:改革中的工會和工會改革》,中國工人出版社,1999年5月,第158-159頁。這個新的工作思路被確認為工會工作在當前和今后相當時期內的總體思路。

3.工會職能的法律確定

2001年10月27日修改后的《工會法》②《中華人民共和國工會法(修正)》是指1992年4月3日第七屆全國人民代表大會第五次會議通過,根據2001年10月27日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議《關于修改〈中華人民共和國工會法〉的決定》修正后的法律。出臺。其最重要的突破就是確立了“維護職工合法權益是工會的基本職責”,把工會工作總體思路以法律的形式正式確定下來,從法律上解決了在市場經濟下工會是干什么的問題。

市場經濟下工會為什么具有維護職能并成為基本職能呢?

首先,這是由工會性質決定的。工會是職工自愿結合的工人階級群眾組織,代表和反映職工群眾的要求和呼聲,維護職工的合法權益,本應是工會最基本的職責。劉少奇同志很早就回答了工人為什么要參加工會這個問題。他指出,“普通的特別是政治上落后的工人,他們來加入工會,并積極參加工會中的各種工作,出發點和目的是什么呢?……他們通常的出發點和目的很簡單,就是要使工會成為保護他們日常切身利益的組織。……如果工會不能實現他們的這個目的,如果工會脫離了保護工人利益這個基本任務,那么他們就會脫離工會,甚至還會另找辦法來保護他們的利益,工會就會脫離群眾。”③《劉少奇選集》,人民出版社,1985年12月出版,第98頁。工會的性質決定了工會必須是維護職工利益最有效的組織形式,否則工會就沒有存在的必要。

其次,確立維護是工會的基本職能,也是我國經濟關系尤其是勞動關系的變化對工會提出的要求。工會十一大對于工會職能的提法在總體上并沒有錯,但維護職能不突出,工會特色不明顯,四項職能并列的提法,已經不能完全適應市場經濟條件下的勞動關系變化的需要了。市場經濟對工會的一個最直接的要求,就是必須在社會經濟關系、尤其勞動關系中明確自己作為勞動者代表的身份和地位,把維護勞動者的合法權益作為自己的基本職責,通過代表和維護勞動者的利益,形成勞動權對管理權的制衡,使勞動者和管理者的矛盾得到調節,進而形成較為和諧與合理的勞動關系。

第三,維護職工合法權益,是社會主義市場經濟發展的需要。在市場經濟下,由于多種經濟形式并存和利益多元化,表現出各種具體利益上的差異和矛盾。尤其是在非公有制企業,勞資矛盾逐漸顯現,在勞資矛盾中,職工一方明顯處于弱勢,他們的利益容易受到侵害或被忽視。靠職工個人的力量去爭取權益顯得力不從心,需要工會組織出面作為集體勞權的代表來維護勞動者權益,協調勞動關系。市場經濟勞動關系的新變化,職工維權要求的強烈,迫切要求對工會的作用進行重新認識。

工會基本職責的確立,只是市場經濟工會轉制的第一步,把基本職責落實到位還有很長的路要走。

三、正確認識和處理維權和維穩的關系,加強工會自身建設

1.工會維權和維穩的關系

維護職工合法權益是工會的基本職責,維護社會穩定是全黨、全國人民的中心任務,當然也是工會的任務。如何正確認識和處理維權和維穩的關系,真正實現整個社會的和諧和穩定,是我們必須面對的現實問題。筆者認為,維權是維穩的基礎,只有維護好職工合法權益,保障他們的正當權益不受侵犯,勞動關系才能和諧,社會才能穩定。另一方面,穩定是職工權益實現的保證,只有實現整個社會的和諧和穩定,職工的合法權益才能真正得到保障。對工會來講,如果我們不去代表和維護職工合法權益,而是一味地去強調維穩,頭痛醫頭,腳痛醫腳,那則會摁下葫蘆浮起瓢,達不到穩定的目的,甚至還會導致職工群體性事件出現蔓延趨勢。職工也會因為工會不維權離我們而去。因此,加強工會的維權機制建設,是我們的當務之急。

工會的維權機制有兩個:一個是平等協商集體合同制度,一個是以職工代表大會為主的民主管理制度。這是工會工作的“牛鼻子”。

2.把平等協商集體合同制度落實到位

《工會法》第六條第二款規定,“工會通過平等協商和集體合同制度,協調勞動關系,維護企業職工勞動權益。”平等協商和集體合同制度是指工會以勞動關系中勞動者一方代表的身份與企業行政一方就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生和社會保險福利等事項進行溝通、商量,意見達成一致后經職工代表大會討論通過,雙方簽訂集體合同的制度。這個制度維護的是職工的勞動權益。職工的勞動權益包括職工法定的勞動權利和合理的利益。職工法定的勞動權利是指職工在履行勞動義務的同時所享有的《勞動法》所規定的權利,包括勞動就業權、休息休假權、勞動報酬權、勞動保護權、社會保險權、職業培訓權和提請勞動爭議處理權。職工合理的利益是指在法定的最低標準的基礎上職工應當得到的利益。這個合理的利益要靠工會通過平等協商集體合同制度去爭取,這就是我們通常所說的勞資博弈。在市場經濟條件下,企業所追求的直接目標是利潤的最大化,而企業職工所追求的直接目標是工資的最大化,雙方所追求的直接目標是有矛盾的,工會代表職工去與企業行政就工資等問題進行平等協商,在二者之間找到一個雙方都能接受的最佳平衡點,使企業的利潤和工人的工資之比達到合理的水平,從而使勞動關系協調穩定。如果僅從數字上看,我們現在簽訂集體合同的企業不少,然而從實際效果看并不盡如人意。集體合同發揮作用的基本前提一是工會要獨立于企業,二是要與企業管理方有平等的地位。而事實上目前這樣的前提不具備。勞資雙方如何自主博弈,真正把平等協商集體合同制度落實到位,發揮其應有的作用,關鍵是企業工會應該獨立于雇主,把自上而下的工會變成自下而上的工會,行政工會、老板工會是無法完成博弈重任的。

3.推進職工民主管理立法

工會維護職工合法權益的另一個機制是職工民主管理制度,通過這個制度維護職工的民主權利。《工會法》第六條第三款規定,“工會依照法律規定通過職工代表大會或者其他形式,組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督。”職工代表大會是國有企業實行民主管理的基本形式,是職工行使民主管理權力的機構,工會是職工代表大會的工作機構。關于職工代表大會,法律上只規定國有企業有這樣的民主管理制度,對非國有企業沒有硬性規定,工會法第三十七條只說“依照法律規定組織職工采取與企業、事業單位相適應的形式,參與企業、事業單位民主管理”,到底是什么形式卻沒有明確。工會法第三十八條僅僅規定企業、事業單位召開討論有關工資、福利、勞動安全衛生、社會保險等涉及職工切身利益的會議,“必須有工會代表參加”,這一條與集體合同制度的規定也不一致,因為集體合同制度是要求工會與管理方平等協商并達成一致,而不只是參加個會議就完了。關于職代會最具體的法規《國營工業企業職工代表大會條例》,由于其制訂于尚未提出市場經濟目標的1986年,諸如企業改制方案的制定、企業職工下崗分流等都沒有列入職代會審議建議權的內容里,以至于很多企業都被賣掉了,職工還不知道。同時條例也沒有對職工代表身份做出硬性規定,其結果就是職工代表更多的是企業中高層管理者,企業一線職工的比例日趨下降。筆者認為,必須明確,職工民主管理的主體是企業的全體職工。但這個職工的概念是市場經濟體制下的含義而非計劃經濟體制下的含義,是指企業勞動關系中的勞動者,即與用人單位相對應的直接生產者,包含物質產品的生產者(工人)和精神文化產品的生產者(科技人員),也就是我們通常所說的員工。無論是在公有制抑或非公有制企業,其行政領導人本身就是投資者或其授權的管理者,行使企業的經營管理權,不應該也沒必要再賦予他們以“職工代表”的身份行使“民主管理”的權力。因此,在實行職工民主管理過程中,在職代會代表、平等協商代表、職工董事和職工監事的資格認定上,必須堅持職工身份尤其是一線職工的身份,明確規定一線工人和技術人員不能少于全體職工代表總數的80%,車間、科室的中層管理人員不能超過20%的比例。

黨的十七大報告明確規定,職工代表大會是企事業單位民主管理的基本形式。所謂基本,第一是指它不僅適用于公有制企業,同樣也適用于非公有制企業。據全國總工會統計,截至2009年9月底,全國已建立工會和職代會制度的企事業單位有180.2萬家,其中,公有制企業17.9萬家,非公有制企業128.4萬家①陳榮書:堅持和完善以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度《,工運研究》,2009年第24期。。建立職工代表大會制度的非公有制企業已遠遠超過了公有制企業。第二是指職工代表大會是其他民主管理形式的依托和平臺。因為職工董事、職工監事要由職工代表大會選舉產生;集體合同草案要經過職代會討論通過;廠務公開的主要平臺是職代會;勞動標準、勞動定額等規章制度要經過職代會討論。建立職代會制度,能暢通職工利益的表達渠道,有利于維護職工合法權益,建立穩定協調的勞動關系,有利于企業可持續發展。因而要加快職工民主管理的立法工作,使職工民主管理有法可依。

3.加強工會自身建設和改革

從法律上說,維護勞動者合法權益是工會的基本職責,這種維護一方面是工會面對企業、政府等外部關系而言的基本職權,另一方面是對工會內部關系而言的即工會對會員、職工應盡的責任和義務。工會要發揮作用,除了要有健全的法制外,一方面政府、企業要尊重、支持工會依法行使權力,真正做到習近平代表黨中央在工會十五大致詞中提出的“賦予工會更多的資源和手段”;另一方面工會要進行自身建設和改革,以適應市場經濟對工會的要求,履行對職工和會員應盡的義務。

工會是黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶,工會緊緊跟著黨走沒有問題,關鍵在于職工群眾會不會緊緊跟著工會走。工會組織群眾化已經成為工會自身建設的當務之急。我們所要進行的工會自身建設和改革本質要求和實質內容,就是聯系群眾,切實反映職工群眾的意見和要求,解決群眾的實際問題,切實履行工會的基本職責,“使廣大工人都感到工會確實是工人群眾自己的組織,是工人信得過的,能替工人說話辦事的組織,是不會對工會說瞎話,拿工人的會費做官當老爺、替少數人謀利益的組織。”②《鄧小平文選》第二卷第138頁。

全國總工會6月4日發出《關于進一步加強企業工會建設、充分發揮企業工會作用的緊急通知》,要求“企業工會要大力推動《勞動法》、《工會法》、《勞動合同法》等法律法規的實施,健全維權機制,加大維權力度,提高維權實效。要突出推行工資集體協商,促進企業建立健全職工工資集體協商共決機制、正常增長機制和支付保障機制,科學合理地確定工資標準,提高職工特別是生產一線職工的勞動報酬。要大力推行以職代會為基本形式的企業民主管理制度,依法保障職工的知情權、參與權、表達權和監督權。要不斷推動企業改善勞動條件,努力遏制勞動安全事故的發生。”這意味著工會將面臨一個重大轉折,企業工會要發揮作用,就要改革現行的工會組織體制:一是在基層工會的設置上,根據現行的企業勞動關系特點,建立獨立于企業的基層工會組織。二是在工會組織機構的設置上,按照組織機構設置適應任務的原則,打破工會現行的條塊分工,建立行業工會或產業工會。三是在干部的配備上,選拔一批具有服務職工精神并兼備業務能力的工會干部充實到基層去,并進行垂直管理干部的試點,以降低基層工會干部對企業管理的依附程度。四是在工作職責的劃分上,按照基層工會難以承擔的維權任務,由行業和產業工會或上級來承擔的要求,打破傳統的工會機關和基層工會職責的界限,保護基層工會干部的積極性及合法權益。當然這不僅是工會自身改革問題,還涉及到經濟政治體制的相應改革,最終工會將成為一個有職、有權的一個真正代表勞動關系中勞動者一方的、其他任何組織不能替代的職工群眾的組織,從而實現溫家寶總理在2010年全國人大會議上提出的“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴,讓社會更加公正、更加和諧。”③2010年3月5日上午,十一屆全國人大三次會議在北京人民大會堂開幕,國務院總理溫家寶作政府工作報告時再次強調“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴,讓社會更加公正、更加和諧。”這個表述,已是溫總理第三次在公開場合使用。□

(責任編輯:吳錦良)

D412.6

A

1007-9092(2010)04-0008-05

吳亞平,法學碩士,中國勞動關系學院工會學系教授。

本文為中國勞動關系學院課題“對職工民主管理制度的再思考”(項目編號10YYB006)的階段性成果。