稅收結構的決定因素
——政治經濟學視角下的研究述評

□ 葉 靜

稅收結構的決定因素
——政治經濟學視角下的研究述評

□ 葉 靜*

不同的國家有著不同的稅收結構。為什么有的國家能夠更多地依賴于直接稅,而有的國家只能更加依賴于征收間接稅?稅收從來就不是一個簡單的政策問題。已有理論指出,一方面,它受到經濟發展水平和國際經濟環境的影響,一方面它受到國內社會力量和制度因素的作用。但是這些理論都忽視了國家自身官僚機構的建設,尤其是上級政府對下級政府的規制。一個有效的官僚機構可以使得國家獨立于利益集團的壓力,也可以使得人民提高對國家的準自愿認同,從而有利于一國實行有利于再分配的稅收制度。這對中國有著較強的啟示意義。

稅收結構;經濟因素;社會力量;制度;中國

一、問題提出

本杰明·富蘭克林(Benjamin Franklin)曾經說過這樣一句話:“這個世界上沒有什么是可以確定的,除了死亡和稅收。”稅收不僅關系著每個人的生活,也影響著每個國家的命運。正如列維(Levi)所言:“國家財政收入的歷史,是國家的演化史?！雹費argaret Levi,Of Rule and Revenue,Berkeley:University of California Press,1988,p.1.從縱向來說,稅收是國家締造(state building)的關鍵因素,它不僅決定了國家在國際競爭中的成?、贏lan C.Lamborn,“Power and the Politics of Extraction”,International Studies Quarterly,1983,vol.27,pp.125-146.,也影響了國家—社會關系以及國家具體的制度形式,比如官僚制和議會制③Charles Tilly,“War making and state making as organized crime”,in Peter B.Evans,Dietrich Rueschemeyer and Theda Skocpol(eds.),Bringing the State Back In,New York:Cambridge University Press,1985.。從橫向來說,稅收不只是國家獲得財政收入的一個方式,它本身的結構和水平,對生產、分配以及消費都具有重大的影響。在這個意義上,稅收是產權安排方面的關鍵制度,國家可以通過操縱這個制度安排影響一國的經濟發展。④John L Campbell,“Fiscal Sociology in an Age of Globalization:Comparing Tax Regimes in Advanced Capitalist Countries”,in Victor Nee and Richard Swedberg(eds.),The Economic Sociology of Capitalism,Princeton:Princeton University Press,2005,pp.391-418.

各國的稅收制度存在著很多差別,這些差別是由什么因素決定的?稅收從來不是一個簡單的政策問題,其形成的過程常常是一個利益博弈的過程。這里主要關注的是稅收結構方面的區別:為什么有的國家更傾向于直接稅,而有的國家更傾向于間接稅?關注稅收結構的這種區別,是因為它更能說明國家和社會的關系:一方面,一國稅收制度更傾向于直接稅還是間接稅,可以說明國家有著滲透社會的不同能力;另一方面,這也會直接影響國家對不同社會群體的回應性(accountability)①Jeffrey F.Timmons“,The Fiscal Contract:States,Taxes,and Public Services”,World Politics,2005,vol.57,pp.530-67.。另外,稅收類型從本質上說是一種再分配。從多數國家的經驗來看,直接稅的制度設計往往使其具有累進效應,而間接稅一般具有累退效應。②比如,學者用間接稅占一國稅收的比例表示該國稅收制度的累退程度,以及用直接稅占一國稅收比例表示該國稅收制度的累進程度。請參閱Jeffrey F.Timmons“,The Fiscal Contract:States,Taxes,and Public Services.”World Politics,2005,57,pp.530-67.需要注意的是,制度具體設計不同,稅收的分配效果是不同的。但通常意義上會認為直接稅更具有累進效應。也就是說,在一般意義上,直接稅的再分配效應要強于間接稅。人們常常更關心國家供給式的社會保障、社會福利等“顯然”的社會再分配,卻往往忽略了國家汲取式的“隱性”社會再分配。③Christopher Howard,The hidden welfare state:tax expenditures and social policy in the United States,Princeton:Princeton University Press,1997.

要回答稅收結構差別這個問題,必須要“繼承熊彼特(Schumpeter)所倡導的歷史研究和利益分析的學術傳統,將國家財政置于宏觀社會歷史發展的大背景中,強調從政治、經濟、制度和文化等連接國家與社會的因素,來綜合研究國家財政收支行為。”④朱進《:國外財政社會學面面觀》,載于《國外社會科學》,2008年第2期,第4頁。

弄清為什么有的國家更加偏向于征收直接稅,而有的國家更加偏向于征收間接稅這個問題,對中國也有著現實意義。自改革開放之后,中國經濟迅速發展,人民生活水平從絕對值上說有了很大的提高,但是相對的貧富差距卻在不斷擴大。如何去縮小這種貧富差距?如何利用包括稅收在內的各種制度進行合理的再分配?這無疑是中國現實提出的一個重要問題。厘清影響稅收結構的各種因素,無疑也為中國如何改革、改革內容、改革將會遇到的問題提供一個可能的展望。

本文首先從經濟因素、社會力量、國家制度三個角度回顧了已有對一國稅收結構的解釋,接著分析了這些理論視角本身存在的一些問題,并簡單地探討了這種分析對中國稅收問題的一些理解和啟示。

二、經濟要素

有學者指出,一國稅收以直接稅還是間接稅為主,往往與這個國家的經濟發展水平相關。經濟發展水平越高,國家征收直接稅的比例越高;經濟發展水平越低,國家征收直接稅的比例越低。⑤Vito Tanzi“,Quantitative Characteristicsof the Tax Systemsof Developing Countries,”in David Newberry and Nicholas Stern(eds.),The Theoryof Taxation for Developing Countries,Washington,DC:Oxford University Press,1987,pp.205-241.挨文(E-van)利用1990年至1994年可得國家的相關數據,發現經濟發展水平和稅收結構的確有著明顯的相關性。⑥Evan S.Lieberman“,National Political Community and the Politics of Income Taxation in Brazil and South Africa in the Twentieth Century.”Politics and Society,2001,29(4),pp.515-55.

對于這種相關性,學者們大致提出了兩種解釋:一、經濟發展水平低的國家往往具有較大規模的非正式經濟,國家無法利用直接稅來獲得充足的財政收入,所以會傾向于更大程度地依賴間接稅。⑦Richard Goode,Government Finance in Developing Countries.Washington,D.C:Brookings Institution,1984.而經濟發達的國家,對于稅收選擇和稅收組合有著更多的選擇余地。⑧Vito Tanzi and Howell Zee“,Tax Policy for Emerging Markets:Developing Countries.”Washington,D.C.:International Monetary Fund Working Paper No.00-35,2000.二、隨著經濟發展和國民收入的提高,政府可以直接征稅的稅基變大,同時人們對稅收的承受能力也相應提高。⑨Daniel Tarschys“,Tributes,Tariffs,Taxes and Trade:The Changing Sources of Government Revenue.”BritishJournal of Political Science,1988,81,pp.1-20.因此,發達國家征收的直接稅比例要高于發展中國家。

但是,這些看法存在的問題是:一、經濟發展水平的提高僅僅是給國家提供了一個可以征收直接稅的條件,并不是所有國家都會隨著經濟發展自動調整稅收結構,稅收結構還受到其他因素的作用。比如,一國經濟發展的方式也會對該國稅收結構產生作用。二、各國實踐表明,即使是擁有類似經濟狀況的兩個國家,也可能擁有不同的稅收結構。稅收結構的差別不僅存在于發達國家和發展中國家之間,也存在于同等發展水平的國家之間。

因此,有學者繼而指出:一個國家是否依賴于間接稅,不僅取決于經濟發展水平,更為重要的是嵌入全球經濟一體化網絡的程度。國際因素往往會對國內政治和政策產生重要的影響。①Peter Gourevitch“,International Influence on Domestic Politics:The Second Image Reversed.”International Organization,1978,32(3),pp.881-912.

這種影響主要體現在以下方面:一、外部的援助以及靠出口礦產資源獲得的收入,可以使得一些經濟落后的國家獲得大量的財政收入。這些國家不再需要關注國內生產性部門的成長,國家和公民之間很少互動,因此,這些國家沒有必要也沒有能力向國內部門和公民征收直接稅。②Kevin M.Morrison“,Oil,Nontax Revenue,and the Redistributional Foundations of Regime Stability.”International Organization,2009,63,pp.107-38.另外,國外提供的援助,往往會綁定一定的政策要求。比如國際貨幣基金組織,積極推銷增值稅這種間接征稅方式,這也影響到了經濟落后國家的征稅結構。③James E.Mahon“Causes of Tax Reform in Latin America,1977-95.”Latin American Research Review,2004,39(1),pp.3-30.二、外資的流動性傾向于使外資接收國采取間接稅。20世紀90年代資本流動呈現出不同于以往的新狀況,官方援助大量減少,而私人投資和債務投資卻大量上升。④Miles Kahler,Capital Flows and Financial Crises,Ithaca NY:Cornell University Press,1998.其中很多資本都是投向產品市場,對成本比較敏感。經濟落后的國家缺乏資本,所以都競相削減直接稅來吸引資本,所以稅收結構也便以間接稅為主體。⑤Erik Wibbels and Moises Arce“,Globalization,Taxation,and Burden-Shifting inLatin America.”International Organization,2003,57(1),pp.111-36.

強調外部經濟環境的觀點,遇到了一些挑戰。比如,有學者指出外資對稅收政策的變動并不十分敏感,因為資本并不是只根據稅收來流動,而是根據各國的制度稟賦、宏觀經濟形勢,以及自己的需求(比如尋求市場)流動。⑥Layna Mosley“,Room to Move:International Financial Markets and National Welfare States.”International Organization,2000,54,pp.737-73.不過,總的來說,這派觀點最大的問題是,它完全將國家作為一個“黑盒”,全然不關注國內利益和制度對于稅收結構的影響。不可否認,國際因素發揮著作用,但是這種作用往往通過國內因素傳導的。所以要考察一國的稅收結構,還需要進一步考察國家內部的因素。

三、社會力量要素

這派理論認為一國的征稅方式和稅收結構不僅僅是國家面臨結構性約束(經濟發展水平、經濟一體化程度)所做的選擇,更是國內社會力量作用下的產物。簡單說來,如果某些社會成員受某種稅收的影響較大,而且他們組織起來的成本較低,那么他們就會向國家提出要求,從而國家會偏向于向那些沒有組織起來的人征收稅收。⑦DavidJacobs“,Business Resources and Taxation:A Cross-sectional Examination of the Relationship between Economic Organization and Public Policy.”Sociological Quarterly,1987,28,pp.437-54.因為直接稅通常具有累進的特點,它對社會精英和強人影響更大。⑧Francis G.Castles and Deborah Mitchell“,Worlds of Welfare and Families of Nations.”In Francis G.Castles(ed),Families of Nations:Patterns of Public Policy in Western Democracies.Aldershot:Dartmouth,1993.同時,社會精英和強人人數較少,他們組織起來的成本要低于大眾組織起來的成本。因此,在一個社會精英和強人在主導的社會中,國家依賴直接稅的比例就比較低。

這個理論得到了一些實證經驗的支持。最近學者?？?Hacker)和皮爾森(Pierson)提出了收入分配中的“贏者全得”的概念。針對美國80年代以來財富越來越穩定地集于在少數人手里這個現象,他們認為這是由于商業組織力量從70年代中后期不斷興起造成的。這些商業組織力量通過影響政府的政策來追求和維護自己的財富。其中一個表現就是對美國稅收政策的改變,使得最富裕的人繳納直接稅的稅率在不斷降低。⑨Jacob S.Hacker and Paul Pierson“,Winner-Take-All Politics:Public Policy,Political Organization,and the Precipitous Rise of Top Incomes in the U-nited States.”Politics&Society,2010,38(2),pp.152-204.

而社會精英和強人的影響往往在經濟落后的國家更加廣泛。他們發生作用,不僅僅是通過組織利益集團,更多的是直接影響國家的結構特征來實現。關于這點,學者米格達爾(Migdal)有著精彩的論述。他認為第三世界國家中社會的控制是分散的(有著很多的強人),國家的領導者面臨著維持和鞏固自己政權的挑戰。在這種條件下,領導者通過削弱國內強勢部門、輪換部門領導、重復設置機構、建立強大的人際關系網絡等各種方式來加強自己的領導。⑩Joel S.Migdal,State in Society:Studying how states and societies transform and constitute one another,New York:Cambridge University Press,2001.在這個過程中,不是國家滲透了社會,而是社會、特別是社會中的富人或強人控制了國家。因此,國家的政策不可避免地會偏向于富人或強人。

需要注意的是,社會力量不是在真空條件下發揮作用的,他們會受到既定制度的影響。不同的制度調節著國家和社會之間的關系。因此,需要進一步考察制度對稅收結構的作用。

四、制度要素

上面這些理論要不從國家角度出發,要不從社會角度出發進行解釋,但都忽略了國家和社會的關系對稅收結構的影響。列維認為國家收稅的能力在于它與納稅人協商的能力、衡量和監督的能力、以及對未來稅源的考慮。國家為了降低收稅的成本,往往希望和社會達成一定的契約,使得公民能夠形成高水平的“準自愿認同”(quasi-voluntary compliance)。在準自愿認同較高的社會中,國家自然能夠較容易地征收到直接稅,因為直接稅需要社會成員更高的服從程度。相反,如果在準自愿認同較低或者社會契約完全破碎的社會中,國家只能更大程度地依賴間接稅。①Alice N.Sindzingre“,Financing the Developmental State:Tax and Revenue Issues,”Development Policy Review,2007,25(5),pp.615-632.

那么是什么決定了這種認同程度的高低?有學者指出制度會直接影響或決定社會成員的準自愿認同程度。②Carles Boix“,Democracy,Development,and the Public Sector.”American Journal of Political Science,2001,45(1),pp.1-17.在正式制度方面 ,民主水平的高低會對社會成員的準自愿認同產生影響:在民主水平較高的國家,一方面,人們的需求可以反應給政府,政府會提高稅收來提供公共服務;另一方面,人們也愿意相信政府,納稅意愿更高。換句話說,兩者之間達成了社會契約。相反,而民主水平較低的國家不存在這種社會契約,為了降低較低程度準自愿認同造成的納稅成本,這些國家就只能更大程度地依賴于間接稅。③Lawrence W.Kenny and StanleyL.Winer“,Tax Systems in the World:An Empirical Investigation into the Importance of TaxBases,Administration Costs,Scale and Political Regime.”International Tax and Public Finance,2006,12,pp.181-215.

當然,正式制度的差別并不局限于民主制度。比如,在回答在經濟發展水平類似、經濟結構趨同以及民主化進程相似的情況下,為什么南非要比巴西更能征收直接稅(個人所得稅)時,埃文指出不同的憲政制度安排會帶來不同的精英感知:南非的憲政制度使得精英們更種族認同,形成了全國性的政治社群(National Political Community)。所以精英愿意承擔直接稅,對同一種族的窮人進行再分配;而巴西的憲政制度使得精英們無法形成類似的認同,相反在地域性身份的主導下處在競爭之中,所以巴西的精英并不愿意支付直接稅。

非正式的制度,比如腐敗也會對征稅方式產生影響。如果一個國家比較腐敗,即國家工作人員往往將財政收入轉化為私利,而不是提供公共產品,那么公民會對國家失去信任,也就無法形成公民和國家之間的認同,公民對直接稅也更為敏感。在這種情況下,國家征得直接稅的比例就會相對較低,間接稅比例就較高。

無論是從正式制度出發,還是從非正式制度出發,這一派觀點都認為社會的準自愿認同程度對一國稅收結構有著重要的影響。這派觀點頗具啟發性,然而需要注意的是,這派觀點往往假設人們對整個國家政治制度的特征有著完全信息,但更為可信的卻是人們往往根據自己與實際打交道的政府部門的經歷來獲得信息,這些信息塑造著民眾對國家的準自愿認同。

五、理論評析以及對中國的啟示

圍繞著什么決定國家的稅收結構這個問題,現有理論提出了多元化解釋,提供了理解稅收結構的不同途徑。但是,這些理論還遠非能解釋這個世界的全部,同時它們的前提假設也存在進一步推敲的可能。歸納起來,一共有兩個方面的不足:它們大多把國家視為單一的主體(unitary actor),相應地也大都忽略了國家縱向官僚機構建設對稅收結構的影響。而這兩點對理解中國的稅收結構以及改革的前景有著較大的啟示意義。

(一)理論評析

無論是經濟要素出發,還是從社會力量和國家制度出發,這些理論都有一個內在的假設,即國家是一元(unitary)的。只不過,這些理論對一元國家的假設是不同的。借用杰弗瑞(Jeffrey)對國家和社會關系的三種分類,這些假設分別是:自主型國家范式、俘獲型國家范式以及財政契約型國家范式。④Jeffrey F.Timmons“,The Fiscal Contract:States,Taxes,and Public Services”,World Politics,2005,vol.57,pp.530-67.

強調經濟因素的理論,把國家看成是能夠獨立于內部社會壓力、面對國際限制或者機會進行決策的自主主體。強調社會力量的理論,對國家的看法則完全相反,認為國家只是在社會力量的作用下做出政策選擇,在一定意義上,國家只是社會力量的工具。而財政契約型國家更加強調國家和社會的互動,即國家面對不同的社會結構需要根據不同的征稅成本來選擇征稅政策。

然而,在現實生活中,國家遠遠不是一元的。國家會分成不同的層級,中央政府更代表國家利益,而地方政府相對于中央政府會更加偏向于地方利益。兩者之間也存在著利益的沖突和爭奪。在列維(Levi)看來,關鍵國家締造的過程可以被描述成:“中央政府是如何從其它主體中奪取權力的,無論這些主體是個體行為者、殖民地、區域或是 ……各州(省)?！雹費argaret Levi,Of Rule and Revenue,Berkeley:University of California Press,1988,p.146.

地方政府和社會力量的關系會影響到一個國家整體的政策。首先,地方政府和商界的關系會阻礙中央政府向富人征稅的能力。如果地方政府和商界關系密切,商界可以通過這些非正式關系來逃稅。即使中央政府有意愿向富人征稅,也會由于這種地方政商關系而無力征收。其次,地方政商關系往往會影響人民對國家的準自愿認同。由于地方政府與普通民眾接觸更為直接,人們對地方政府的運作和績效也更為了解。當地方政商緊密關系并伴隨著大量的腐敗時,人們繳納直接稅的意愿也會大大降低。

在這個意義上,官僚機構的建設是非常關鍵的。當一個國家官僚機構建設完備,上級對下級有著較強的監督管理權時。它會使得整個國家機器開始擺脫利益集團的俘獲,從而也具有相應的能力去調節國家—社會之間的關系,以及在整個社會中進行合理的再分配。在這個意義上,良好的官僚機構既帶來了國家自主性,同時也增強了國家能力。

(二)對中國的啟示

中國經過分稅制改革之后從1994年開始走向現代的“稅收國家”(tax state)。其稅收結構的特征是以間接稅為主,直接稅所占比例較低。這個特征已經為很多學者和機構所關注和指出。②國家稅務總局稅收科學研究所課題組《:我國直接稅和間接稅關系的發展和展望》,載于《稅務研究》,2005年第1期,47-52頁;國家稅務總局稅收科學研究所課題組《:直接稅與間接稅關系的再研究》,載于《財政研究》,2004年第5期,22-36頁。為何會形成這種稅收結構?原因可能是多元的。但是其中一個原因正如上文分析的那樣:中央政府無法有效規制地方政府的行為的事實塑造了中國間接稅的主體地位。當時作為直接決策者之一的項懷誠對決策過程的描述,很好地說明了當時中國中央政府所面臨的約束:“當時財政收入上不去的一個重要原因就是減免稅太多,誰都可以當家作主減免稅,越權批準減免稅人家說你思想解放,不同意減免稅人家就說你保守。所以財政和稅務部門的壓力就很大。1992年的6號文件,把減免稅寫清楚了。我當時想,有沒有一種制度本身就對減免稅有限制的作用?經濟學家跟我說,世界上就有現成制度,就是增值稅。我就到歐洲去考察增值稅,覺得增值稅確實是有道理的。是在增值環節收稅,前面已經交了稅了可以抵扣,這是一個非常好的抵扣法。這樣就引進了增值稅,確實起到了很好的作用。”③《共和國部長訪談錄》之“項懷城訪談錄”,http://book.ifeng.com/section.php?book-id=2449&id=170781.而增值稅則正是中國間接稅的主體。

中國面臨貧富差距擴大的現實,需要中國稅收政策發揮一定的“劫富濟貧”作用。而更大程度地依賴于累進的直接稅無疑是一個政策選擇。根據對現有理論的分析,中國要實現這一點,中央政府必須要對地方政府有更強的規制,不斷完善本身官僚機構的締造。這樣一來,一方面,國家可以更加獨立于社會力量的干擾做出決策;另一方面,一個良好的官僚機構會提高人們對國家的信任程度,從而提高人們繳納直接稅的意愿。只有國內制度和組織結構進行調整和發生改變,中國才能利用經濟增長的契機、擺脫國際經濟一體化施加的限制,從而締造有利于進行合理再分配的稅收制度。□

(責任編輯:汪錦軍)

F812.42

A

1007-9092(2010)04-0086-05

葉靜,女,北京大學政府管理學院博士生。研究方向:政治經濟學。本研究受到國家留學基金委“國家建設高水平大學”計劃的資助