哥本哈根協定：全球應對氣候變化的新起點*——兼論中國在未來氣候變化國際法制定中的策略

曹明德

（中國政法大學民商經濟法學院,北京100088）

哥本哈根氣候變化大會的社會關注度超乎尋常，來自世界上193個國家的代表匯集在丹麥首都的貝拉會議中心，經過歷時12天的談判，達成了一份附有反對國家名單腳注的《哥本哈根協定》。可以說這次氣候峰會是進程一波三折、希望與失望并存、會議組織工作最差、結果出乎意料的聯合國歷史上沒有先例的大會。從談判的一開始，各國的分歧就十分明顯。77國集團加中國等發展中國家和歐盟與以美國為首的傘形集團（包括加拿大、澳洲和日本）在《哥本哈根協定》文本（草案）及一些重要條款上各執己見。中國、巴西、印度、南非等“基礎國家”提出的“北京文本”，成為后來《哥本哈根協定》得以通過的重要基礎。而歐洲國家則事先炮制出“丹麥文本”，“丹麥文本”的核心是為締約國設定了雙“50”的減排目標，即到2050年全球溫室氣體的排放量應在1990年排放量的基數上削減50％。三大陣營在談判過程中各不相讓，談判進程硝煙彌漫，大會之后仍有不少問題需要在未來的墨西哥城談判等數輪后續談判中加以逐步解決。

一、三大陣營的主要分歧

三大陣營的主要分歧在于在《京都議定書》第一承諾期（2008年至2012年）之后溫室氣體減排責任的分擔上。發展中國家一致要求發達國家必須切實率先大幅度削減溫室氣體的排放，承諾具有法律約束力的溫室氣體減排目標和時間表（主要為2020年的中期目標和2050年的長期目標），為發展中國家提供充足的資金和先進技術來幫助其減緩和適應氣候變化所導致的不利影響，并援助發展中國家應對氣候變化的能力建設，而不能再像以前那樣繼續開空頭支票。相反，發達國家要求發展中國家特別是包括中國、巴西、俄羅斯、印度等金磚四國在內的進入快速經濟增長軌道的經濟體或排放大國在后京都時代承諾具有強制約束力的減排目標，并設立溫室氣體排放的頂峰時間表和排放上限。中國作為發展中國家的代表和溫室氣體排放大國成為西方國家攻擊的首要目標，盡管大會前中國政府總理溫家寶宣布了至2020年中國將單位GDP的碳排放強度在2005年的基數上削減40％-45％。這一溫室氣體削減目標是需要付出艱巨努力才有可能實現的，它得到了聯合國秘書長潘基文和國際社會的普遍稱道。這一削減比例也超出了國內科學家們的預期，顯示中國政府在應對氣候變化領域的誠意、決心和信心。而美國政府則于談判前拋出了至2020年將溫室氣體排放量在2005年的基數上削減17％（相當于在1990年排放量的基礎上削減4％），至2050年將其削減83％以達到1990年的排放水平的方案。由于經濟危機的影響，美國2008年溫室氣體排放量與2005年相比已下降5.9％，因此，美國政府宣布的這一減排目標招致了國際國內的強烈批評，因為此舉意味著美國不需要付出任何努力就可以實現上述目標。但是，國際社會如果將全球氣溫增長速度控制在2℃以內，發達國家必須將溫室氣體排放水平在1990年的基礎上削減20％至25％以上。而全球氣溫上升2℃則相當于自工業革命以來氣溫上升速度的2.5倍，自工業革命以來近200年來全球氣溫已上升了0.8℃，如果我們不采取任何措施削減溫室氣體排放，那么，圖瓦盧最快將于50年之內從地球上消失（被海水淹沒）。

二、《哥本哈根協定》的達成

盡管在哥本哈根氣候大會的最后時刻締約方達成了《哥本哈根協定》，但是，仍有不少對該協定持異議的國家。圖瓦盧認為于2050年將溫度增長控制在2℃之內的目標是不可接受的。哥斯達黎加認為在該協定中發達國家沒有宣布具體的減排百分比，沒有長期的減排承諾，沒有法律約束力，因而這個INF文件僅僅是一個信息（INF）。尼加拉瓜認為，G20為世界做出決定，整個大會程序不民主，缺乏合法性、透明性、公開性、平等性。古巴則認為，此次大會不尊重《聯合國氣候變化框架公約》特設工作組和《京都議定書》特設工作組兩年來的工作，在其他國家還沒有來不及看一眼《哥本哈根協定》文本（草案）之前，奧巴馬就宣布該協定可以接受，代表們僅用一小時時間就為成千上萬人的命運做出決定。蘇丹代表言辭最為激烈，他猛烈攻擊丹麥首相拉斯穆森和《哥本哈根協定》，認為這是聯合國歷史上的恥辱，該協定將摧毀非洲，相當于將600萬人趕入歐洲的火葬廠。馬爾代夫代表認為，氣溫上升2℃該國將消失，因此不可接受，但仍呼吁發展中國家接受該協定，畢竟協定勝于什么也沒有。英國認為，協定并非完美，但它仍是一個良好的開端，它代表著希望。對《哥本哈根協定》的另一爭點是關于對“協商一致”的理解問題，多數的觀點認為“協商一致”并非意味著“一致同意”，而丹麥首相拉斯穆森在此問題上犯了常識性的錯誤，他認為有的國家持不同意見，因此沒有達成共識。實際上在締約方大會的第一天，巴布亞新幾內亞提出了大會達成的任何文件需要3/4的代表投票通過的方案，最后被否決。而《聯合國氣候變化框架公約》第七條第2款K項則要求：“以協商一致方式議定并通過締約方會議和任何附屬機構的議事規則和財務規則。”因此，何謂“協商一致”對《哥本哈根協定》的法律地位是至關重要的。《哥本哈根協定》創設了國際法的先河：即對持有異議的締約方以腳注的形式列明。

三、《哥本哈根協定》的主要內容

《哥本哈根協定》共有12個條文及2個附件，其主要內容包括以下幾個方面。

第1條規定：締約國強調以強烈的政治意愿緊急應對氣候變化，堅持共同但有區別的責任原則和根據各國各自的能力原則，來避免危險的人為原因排放的溫室氣體對大氣系統造成的干擾，以取得將大氣中溫室氣體的濃度控制在2℃增長幅度以下的公約所確定的最大目標。締約國認識到氣候變化的重要影響及其應對措施的潛在影響，特別是對那些易受氣候變化不利影響的國家，有必要建立一個包括國際支持在內的綜合性的應對項目。

第2條規定：根據科學（IPCC第4次評估報告）并基于公平原則，應將全球氣溫上升控制在2℃以內，締約國應通力合作盡快取得全球的和國家的溫室氣體排放峰值，締約國承認在發展中國家取得峰值需要更長的時間，并牢記社會經濟發展和消除貧困是發展中國家的第一要務和最優先的事項，而低排放的發展戰略對于可持續發展而言是不可或缺的。

第3條規定：適應氣候變化的不利影響和應對措施的潛在影響是各國面臨的一個挑戰，強化行動和國際合作是緊迫的要求，以確保公約的實施，基于發展中國家減少氣候變化的脆弱性和增強適應性，特別是在那些最不發達國家、小島嶼國家（SIDS）和非洲國家，締約國同意發達國家應當向發展中國家提供適當的、可預見的、可持續的財政來源、技術和能力建設，以支持發展中國家的適應行動的實施。

第4條規定：公約附件Ⅰ國家承諾于2010年1月31日前向公約秘書處提交按照附錄Ⅰ的格式所要求的各自的或聯合的2020年溫室氣體排放目標。附件Ⅰ國家將進一步加強《京都議定書》中開始確立的溫室氣體減排。發達國家發布的減排和融資將根據公約現存的和締約方大會所采用的指南進行測量、報告和證實。

第5條規定：公約非附件Ⅰ國家實施減緩行動，于2010年1月31日前向公約秘書處提交附錄Ⅱ格式的信息，包括通訊方式、存貨清單報告，非附件Ⅰ國家采取的減緩行動適用于其國內的測量、報告和證實，每2年將通過國家通訊方式進行報告。非附件Ⅰ國家通過國家通訊方式交換其減緩行動的實施，并根據國際咨詢和基于明確限定的指南下的分析等相關規定，以確保國家主權得到尊重。尋求國際支持的國家適當減緩行動將被記錄在案，登記與其相關的技術、財政和能力建設的支持，這些受支持的減緩行動將被添加到附錄Ⅱ的名單中。這些受支持的國家適當減緩行動將適用于締約方大會采用的國際測量、報告和證實的指南。

第6條規定：締約國承認減少毀林和森林退化所產生的溫室氣體的重要性，通過立即建立一個“毀林和森林退化——增加”（REDD-Plus）機制來提供積極的激勵手段以增強森林清除溫室氣體的功能，并動員來自發達國家的財政來源。

第7條規定：締約國決定采用多種方法包括運用市場工具的機會來增加成本—效率并促進減緩行動。應當提供激勵措施促使發展中國家特別是那些低排放的經濟體繼續堅持低排放的發展路徑。

第8條規定：為發展中國家提供規模增加的、新的額外的、可預見的和適當的財政援助并改善資金獲取的途徑。根據公約相關條款的規定，促使和支持增強的減緩行動包括實質性的財政支持，以減少來自毀林和森林退化而增加的溫室氣體排放（REDD-Plus）；適應、技術開發與轉讓以及能力建設，以強化公約的實施。發達國家集體承諾提供新的額外的資金，包括通過國際機構的林業和投資，在2010年至2012年期間獲取300億美元，平衡其在適應和減緩方面的分配。在適應方面的資助優先考慮最不發達國家（LDCs）、小島嶼國家（SIDS）和非洲國家。在具有重要意義的減緩行動和實施的透明度方面，發達國家承諾于2020年每年聯合籌集1000億美元來解決發展中國家的需要。這些資金將來源于多方面，公共的或私人的，雙邊的或多邊的，包括可替代性的財政來源。資金的管理結構將為發達國家、發展中國家提供平等的代表性。大部分資金將流向哥本哈根綠色氣候基金。

第9條規定：會議后成立一個高層次的小組，它接受締約方大會的指導并向其負責，研究潛在的資金來源分配，包括可替代性的資金，以達到這一目標。

第10條規定：締約國決定哥本哈根綠色氣候資金的成立將作為公約的財政機制的一個運行實體，支持在發展中國家與減緩有關的計劃、項目、政策和其他活動，包括“毀林和森林退化——增加”（REDD-Plus）機制、適應、能力建設、技術開發與轉讓。

第11條規定：為增強技術開發與轉讓行動，決定建立一個技術機制來加快技術開發與轉讓，支持在國家驅動方法指導下并基于國情和優先領域所采取的適應和減緩行動。

第12條規定：締約國呼吁至2050年完成對該協定實施的評估，包括根據公約的最大目標，這可以包括根據科學所提供的各種東西，考慮加強其長期目標，包括將溫度增長幅度控制在1.5℃以內。

附錄Ⅰ是公約附件Ⅰ國家2020年的溫室氣體減排目標以及基準年，附錄Ⅱ是公約非附件Ⅰ國家國內適應減緩行動。

四、對《哥本哈根協定》的簡要評價

就像對哥本哈根氣候大會的評價一樣，對該次大會取得的成果即《哥本哈根協定》的評價也存在兩種極其不同的觀點。一種觀點認為，《哥本哈根協定》是一個巨大的進步。美國自然資源保護委員會氣候中心政策主任David Doniger認為，美國總統奧巴馬和基礎四國（中國、印度、巴西、南非）領導人編制的《哥本哈根協定》突破了數年來談判的僵局，并明確了三大目標：一是這一協定規制了世界上所有的溫室氣體排放大國進行真正的減排；二是這一協定確立了評估國家減排義務的透明框架；三是這一協定起動了史無前例的財政來源用于幫助貧困和脆弱的國家應對氣候變化的不利影響，保護其森林，并采用清潔技術。1他反駁了以下幾種消極論調：一是該協定未能有效地將氣溫增長幅度控制在2℃以下，二是該協定未能將削減排放量具體化，三是該協定的承諾沒有法律約束力，四是該協定威脅到《聯合國氣候變化框架公約》的未來，五是該協定類似于小布什總統的“主要經濟體進程”（MEP），六是該協定不會打動美國參議院。David Doniger一一回應了上述觀點。其一，該協定第二段提出了將全球氣溫增長幅度控制在2℃以下的目標，并且其第十二段還提出了于2015年進行科學評估，考慮更具有保護性地將全球氣溫上升控制在1.5℃以內的目標。該協定使世界上主要的排放大國包括美國、中國和其他經濟快速增長的國家如印度等開始邁出溫室氣體減排行動的第一步，這一目標已經達到，因此不能說該協定是一種失敗。2其二，有人認為《哥本哈根協定》是一個白紙協議，因為該協定后面有2個空白的附錄。David Doniger認為這是對該協定的結構和內容的誤解。《哥本哈根協定》第4段和第5段創造了一個開放的注冊期，2010年1月31日以后的任何減排承諾或強化的減排承諾均可以被記錄。實際上，自2008年以來的一年多時間里，歐盟不斷地提出新的減排計劃，一些國家如美國、日本、中國、印度、巴西、墨西哥、南非、韓國等也提出削減幅度更大的減排政策。盡管有人認為已宣布的溫室氣體減排目標對于防止危險的氣候變化來說還是不夠的，但是這些排放大國現在提出的減排目標在2008年是不可想像的。如美國總統奧巴馬在競選時宣布在2005年基礎上削減14％，而2009年美國眾議院將削減目標提高到17％，參議員Max Baucus（D-MT）甚至允許奧巴馬總統將削減目標在2005年基礎上提高到20％，如果發現其他國家提出充足的減排承諾的話。3其三，至于該協定沒有法律約束力的問題，David Doniger有一個經典的陳述：沒有法律約束力的協議可以是有效的，如果締約國基于自身的和雙邊的利益就會遵守協議；而具有法律約束力的協議也可以是無效的，如果締約國傾向于不遵守該協議，沒有什么法律工具迫使締約國去遵守。4但是，有人根據《哥本哈根協定》有無法律約束力來判斷其成功與否，因此，歐盟對該協定的評價比較悲觀，歐盟認為，該協定是政治協定而不是法律協定，法律協定是嚴肅的而政治協定則不然。而美國、中國等則較為樂觀，因為該協定是否成功關鍵是看其實施效果，而不是采用何種形式或方法。有人認為該協定導致了《京都議定書》的死亡，他們認為應當堅持《京都議定書》所確立的方法，明確第二承諾期各國的強制性減排目標。其四，《哥本哈根協定》采取了腳注的方式將不同意該協定的國家列在腳注的名單中，并且77國集團最終也發生了分化，這對《聯合國氣候變化框架公約》的未來將產生巨大的影響。其五，《哥本哈根協定》與小布什總統的“主要經濟體進程”——“17國主體經濟體會議”（MEM）不同，“主要經濟體進程”是一種多邊不行動協議，而奧巴馬總統摒棄了這一機制，采用了“主要經濟體論壇”（MEF）這一名稱，“主要經濟體論壇”是一種多邊行動協議，其含義是：我們將要著手解決氣候變化問題，我們期待你采取行動，讓我們一起采取行動。5另一不同是奧巴馬總統采取新能源政策、燃油經濟標準等行動來抑制溫室氣體排放，盡管國會還沒有批準氣候變化法案，但奧巴馬總統最大限度地說服主要的發展中經濟體一起采取行動去應對全球變暖問題。《哥本哈根協定》不僅限于制約主要排放大國，而且還在適應氣候變化、森林保護和清潔能源領域援助那些最不發達國家、易受氣候變化影響的國家、非洲國家。其六，至于《哥本哈根協定》能否打動美國參議院的問題，David Doniger認為，《哥本哈根協定》產生了美國參議院想從國際上取得的兩個主要內容：主要發展中國家具有重要意義的減排承諾和評估其減排義務表現的透明度問題。中國國家主席胡錦濤于大會前宣布了中國的溫室氣體強制減排目標，第一問題已經解決。第二個問題在哥本哈根大會上奧巴馬總統與中國總理溫家寶經過充分的溝通達成了《哥本哈根協定》第12條1（b）的條款，反映了中國、美國雙方的需求，因此這對美國參議院來說是具有重要影響的。6

盡管美國人本身對《哥本哈根協定》持有不同的觀點，有不少人對其持消極態度，但David Doniger的觀點至少代表了部分美國人的看法。就像半杯水的故事那樣，面對同樣的事實人們各持己見。南澳大利亞大學法學院的Rob Fowler教授認為，人們對哥本哈根氣候變化大會取得成功還是失敗的回答存在很大分歧，這是不可避免的。他對哥本哈根氣候變化大會的主要結果即《哥本哈根協定》及其兩個決定（COP15、CMP15）的最有可能的評價是：既不是成功也不算失敗。而對大多數人而言，哥本哈根大會沒有達成有法律約束力的協定以及沒有具體解決議程安排的很多重要事項是失敗的明顯標志。7美國總統奧巴馬對該次大會的評價是：這是邁向國際行動新時代的第一步。8的確，《哥本哈根協定》包括的以下內容可以視為是邁向國際行動新時代的第一步：一是發達國家（附件Ⅰ國家）于2010年1月31日前確定其各自的減排承諾；二是發展中國家（非附件Ⅰ國家）于2010年1月31日前確定其各自的國家適當減緩行動（NAMA’s）；三是發達國家承諾于2010年至2012年期間為最不發達國家（LDC’s）和小島嶼國家（SIDS）提供300億美元的援助資金；四是發達國家承諾于2020年以前每年籌集1000億美元支持減緩行動并以減緩行動的透明度為前提；五是設立高層小組研究潛在的資金來源以支持在公約項下的減緩和適應行動。9盡管大會取得了積極的成果，但仔細觀察就會發現很多期待在大會上解決的關鍵問題均留待哥本哈根會議之后來解決。第一，《哥本哈根協定》的確切地位問題是不明朗的，它是大會所提出而沒有經過大會通過的協定，甚至沒有取得“軟法”的法律地位，離完全失敗只有一步之遙。第二，2010年關于協定采用法律形式的談判可能會十分艱難，因為77國集團加中國、海灣國家、小島嶼國家聯盟（AOSIS）將會反對，這些國家將堅持發達國家應繼續在《京都議定書》框架下承諾強制性減排目標，提出實行“雙軌制”，對《京都議定書》進行修訂或通過新的工具來實施巴厘島行動計劃的主要內容。但協定并沒有解決這些問題。第三，《哥本哈根協定》沒有明確2050年全球溫室氣體穩定的目標，即長期目標，只是提及于2015年根據科學考慮強化長期目標，包括氣溫增長幅度控制在1.5℃以內的目標，這樣使各國在設立自己的長期減排目標時沒有一個理想的方向。第四，協定只是提及發達國家“盡快”在排放頂峰方面進行合作，而沒有明確累積的臨時減排目標，從而讓附件Ⅰ國家于2020年前以通知公約秘書處的方式提出各自自愿的承諾。10第五，巴厘島行動計劃中發達國家給發展中國家包括中國、印度和巴西施加較大的壓力，要求其實施堅定的減緩行動，于2020年在正常水平的基礎上將溫室氣體排放削減15％至 30％，但協定并沒有給非附件Ⅰ國家設立累積的或各自的減排目標，僅僅是每兩年向公約秘書處進行報告。第六，巴厘島行動計劃呼吁發達國家和發展中國家的減緩行動應當是可測量、可報告和可證實的（MRV），但是有些發展中國家極力抵制這種強加的國際義務。因此，兩種不同的計算方法將適用于發展中國家的“國家適當減緩行動”（NAMA’s），這將取決于未來制定的新的指南。11此外，還有資金籌集和管理問題、土地利用變化和森林問題（LULUCF）、毀林和森林退化而增加的溫室氣體排放（REDD）和清潔發展機制（CDM）問題等均需要在未來的談判中加以解決。12

Christian Egonhofer和Anton Georgiev認為，哥本哈根氣候大會（COP15）原先的目的是在《京都議定書》第一承諾期期滿前通過談判達成一個新的生效的協議，從這個意義上來說哥本哈根大會是一個失敗。對《哥本哈根協定》有很大分歧的原因在于人們對其期待及觀察角度的不同，總的來說，對其結果的評價美國比歐盟要積極，瑞典首相（歐盟主席）聲稱這個協議可能是個災難，德國總理默克爾（Mekel）呼吁，這是邁向世界氣候變化新秩序的第一步，盡管是一小步。而美國總統奧巴馬則認為“這是歷史性的突破”。13因為，歐盟期待有以下三個方面：一是達成一個綜合的可操作性的協議，包括根據各自的責任和能力確定的溫室氣體減排義務和財政援助；二是分別就宏觀經濟轉型、貿易、發展、研發和創新、技術轉讓、知識產權等進行談判；三是關于直到2050年所剩下的累積的15500噸二氧化碳當量的碳預算進行分配。14然而，歐盟的這些期望全部落空了。關于觀察的視角問題與期望值相似，一是發展中國家認為短期的限制碳排放就是限制經濟發展，而工業化國家對其正常的反應則為可從綠色發展模式中受益，歐盟和其他工業化國家認為，氣候變化減緩意味著綠色增長、增加就業機會和增強競爭力。二是《聯合國氣候變化框架公約》確立了歷史責任原則，發展中國家傾向于在氣候債的框架下爭論，認為在發展中國家采取行動前發達國家應當首先在削減溫室氣體排放和財政援助上償還氣候債，但是數字顯示沒有發展中國家參與減排于2050年將溫室氣體排放在1990年基礎上削減50％是不可能達到的。三是對大多數發展中國家來說，氣候變化問題是在適應的框架下，而受極端氣候變化影響的國家主要是發展中國家和新興經濟體，印度政府聲稱將花費GDP的2.5％用于氣候變化。發展中國家尤其是那些最不發達國家其適應氣候變化的能力大大低于富裕國家。15《哥本哈根協定》的影響將是深遠的：協定沒有采用從上至下的《京都議定書》式的“排放目標和時間表”方法，而是采用“單邊請求”的方法，有人稱其為“文件夾方法”，是國內減排和國際減排的混合物，導致原先的“騰出和重新分配剩余的碳空間”目標被延期甚至無法實現。《哥本哈根協定》證實了“祖父條款”的實踐，這是通過現在實際排放量的削減百分比來表達的，這有助于那些目前占有排放空間的國家。根據氣候行動跟蹤者（Cl imate Action Traker）的評估，至2100年全球氣溫最好的情況下可上升3.2℃，這是根據中國和印度從現在至2020年的最宏偉的減排上限，并結合其實施的國內減排計劃得出的。哥本哈根可能是歷史上第一次讓世界見證了發展中國家在國際談判中發揮主導性作用的大會，其見證了“世界新秩序”這一重要的新現實。參加哥本哈根大會的國家有193個，但在大會結束時起決定作用的是美國和中國，這可能是瑞典首相辦公室說這個結果可能是個災難的原因。16歐盟未來面臨著幾種不同的選擇，里斯本條約（歐盟憲法）為歐盟在未來的氣候談判中發揮更重要的作用提供了一個機會。歐盟繼續與美國在氣候談判中保持緊密的關系還是堅持獨立的立場，是一個值得探討的問題。歐盟在未來談判中可以成為發達國家和發展中國家的橋梁。歐盟目前傾向于與美國保持密切的關系，這說明了為什么歐盟未能在這次哥本哈根談判中發揮重要作用。因為，歐盟與美國在談判中關系是否破裂并不影響此次談判的結果。另外，歐盟在未來的氣候談判中可以繼續其在碳定價方面的領導作用，可以有兩個途徑實現這一目標：一是在2012年后允許確立國際碳價格，這需要其他國家特別是發展中國家的合作；二是對所有進口商品征收碳關稅，純粹從經濟學的角度來看，碳關稅是最直接的通向全球“影子”碳價格的途徑，它至少部分地通過貿易流將碳定價轉移到那些沒有采取任何國內減排措施的國家，從而促進全球福利。換言之，碳關稅創造了這樣一種機制，使碳成本在全球轉移，從而使國內消費者承擔全部的碳成本。碳關稅的一個重要作用是降低全球的溫室氣體排放水平。無論如何，歐盟必須重新思考其在氣候變化談判中的地位，否則歐盟近期在這一重要領域的作用將面臨著僅僅成為一個歷史的注腳的危險。17

筆者認為，不管《哥本哈根協定》是政治協定還是法律協定，它是國際社會共同應對氣候變化的又一次不同尋常的一個重要成果。該協定首次將美國納入承諾溫室氣體強制減排的軌道，并促使包括中國在內的發展中國家和新興經濟體承諾更有力度的削減排放目標（盡管發展中國家不愿意承擔強制性的減排義務），還在解決發達國家向發展中國家、小島嶼國家和最不發達國家提供財政援助的資金來源上向前邁進了一步，而且在減排透明度和尊重發展中國家主權以及綠色氣候基金的設立等方面達成了框架性的協議，為2010年的墨西哥城談判打下了基礎。同時，也應當看到，該協定在一些重大問題上沒有取得實質進展，只是將其推延到未來的談判中，未來發達國家承諾的強制性減排目標以及發展中國家的自愿減緩行動仍然存在激烈的相互博弈，這依然取決于各締約國在應對氣候變化方面的政治意愿。可以預見的是，各國在減排方面仍有一定的讓步空間，換言之，在未來的共同行動中，各國將視別國的減排力度來調整自己的減排目標，至少美國和歐盟均有強化減排目標的空間。總之，《哥本哈根協定》是全球應對氣候變化的新的重要的起點，也是前進中的一大步。

五、中國在未來氣候變化國際法制定中的策略

哥本哈根回合之后中國如何應對未來的氣候變化國際談判？從國際法的角度觀察，在氣候變化的責任分擔上中國應堅持歷史責任原則以及共同但有區別的責任原則。首先，我們應堅持歷史責任原則。因為今天的氣候變化問題實際上是發達國家過去和現在人為地排放溫室氣體所造成的，發達國家理應對其行為引發的后果負責，為其行為付費，這是我們進行國際談判的一個前提和基礎。發達國家自產業革命以來溫室氣體排放的歷史已近200余年，其歷史累積排放量高，而中國實行改革開放政策至今僅30年左右，歷史累積排放量較低。其次，我們應堅持共同但有區別的責任原則。發達國家與發展中國家共同承擔保護地球氣候資源的責任，這是各國的共同責任。有區別的責任應理解為發達國家應當在技術上、資金上援助發展中國家減緩和適應氣候變化并支持其能力建設。以上述一般原則為前提，在溫室氣體減排責任分配問題上中國應堅持如下具體原則。

第一，人均排放權原則。中國人均排放量并不高，盡管已經超過了世界平均水平。這個原則對中國來說沒有印度那樣好用，因為印度有10億多人口，但是排放量不大，中國現在是世界上排放大國，但與發達國家相比，人均排放量很低。例如，美國溫室氣體的人均排放量相當于中國的近6倍。

第二，滿足公民生存需要原則。中國的溫室氣體排放主要是用來滿足公民的基本的能源需求和物質需求，而西方國家主要是滿足其消費者的奢侈性需求，這兩種需求在性質上是不同的，這一點對中國來說特別重要。中國有9億農民，他們基本上不消耗多少能源資源，他們對全球變暖的影響是很小的，滿足公民對能源資源的基本需求也是保障公民人權的重要內容之一。

第三，實質公平原則。中國生產的產品供西方國家消費，把污染留給了中國，西方國家將污染嚴重的產業轉移到發展中國家，現在反過來又限制這些國家的溫室氣體排放，這是不公平的。來源于西方國家的消費占中國溫室氣體排放量的15％至20％，在計算排放義務分配時應當考慮這一因素。但是我們注意到眼下歐美國家對來自于中國產品的實行貿易制裁，比如反傾銷、反補貼或對中國產品征收懲罰性的關稅，所以這個問題很值得重視。我們應當研究制定法律對歐美國家的部分產品征收碳關稅，以便對歐美部分國家采取的邊境貿易措施予以回擊。從法律上來說，如果我們沒有相應的碳稅法律，就不能對來自于國外的同類產品征收碳稅，否則會違反WTO的非歧視待遇和國民待遇原則。

第四，中國應堅持雙軌制和發展中國家身份。這是中國參加談判的前提之一。中國作為《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的締約國和批準國，是非附件Ⅰ國家，不承擔強制性的減排義務，中國政府宣布的2020年減排目標也是國內的自愿減排目標，因此，應繼續《京都議定書》和巴厘島路線圖所確立的雙軌制并延續這一路徑。而美國政府（包括現在的奧巴馬政府）不愿意批準《京都議定書》，但愿意在《聯合國氣候變化框架公約》的框架下承諾其強制性的減排目標。

第五，中國應啟動國內的碳市場和排放權交易制度建設。可以預見未來談判的一個重要內容是碳市場，可能會改變目前單一的以項目為基礎的碳交易制度，而采用綜合性方法的來構建碳市場和排放貿易體制。因此，我們應探討在國內實施碳排放貿易制度，從而為構建國際碳市場提供基礎數據、方法和程序方面的經驗，這也有利于主導國際碳市場規則的制定。

總之，中國在哥本哈根氣候變化大會上采取了負責的態度，主導和推動了氣候變化談判，維護了發展中國家的利益，為保護世界氣候資源付出了應有的努力，樹立了作為負責任大國的形象。在未來氣候變化國際法的制定中，中國也應當繼續秉承這種立場。

注：

1、2、3、4、5、6 David Doniger,The Copenhagen Accord:A Big Forward,see http://swithboard.nrdc.org/blogs/ddoniger/ the_copenhagen_accord_a_big_st.html,Visiting date,Dec.28th 2009.

7、8、9、10、11、12 Rob Fowler,An Initial Assessment of the Copenhagen Outcomes,

13 John M.Broder,5 Nations Forge a Climate Deal,but Many Goals Remain Unmet,The New York Times, Dec.18,2009.

14、15、16、17 Christian Egonhofer,Anton Georgiev,The Copenhagen Accord-a first stab at deciphering the implications for the EU,http://www.ceps.eu,visiting date,Jan 3rd,2010.