城鎮就業壓力與計劃經濟在中國的歷史命運＊

任 曉 偉

城鎮就業壓力與計劃經濟在中國的歷史命運＊

任 曉 偉

新中國成立初期嚴重的城鎮失業,是推動新中國逐漸走上計劃經濟道路的一個重要因素,但優先發展重工業戰略和國營經濟這兩大維系計劃經濟的“經濟性”因素,卻抑制了城鎮就業的擴大,加上計劃經濟發展的畸變,城鎮就業的壓力越來越大,最終在1979年后引發嚴重就業危機。城鎮非公有制經濟和多樣化的體制外就業方式也由此開始出現,推動中國沿著市場化的改革道路發展。1992年黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標,但在建立和完善社會主義市場經濟的過程中,計劃與市場的關系并沒有完結。如何在市場經濟的基礎上構建有效干預經濟社會發展的科學的計劃體制,仍是當代中國發展中的一個重大問題。

就業壓力;計劃經濟;市場經濟

Abstract:The serious urban unemployment in the early days ofNew China was one of the important factors that led China gradually onto the road of planned economy.However,the two“economic”factors of giving priority to heavy industry and state-owned economy,thatmaintained the planned economy,hindered the growth of urban employment.Aggravated by the distortion in the development of Chinese planned economy,the pressure of urban employment became more and more serious,leading ultimately to the crisis of employment in 1979.During the process of solving the crisis,the non-public sectorsof the economy and variouswaysof employmentoutside the official structure began to appear,which pushed China to develop along the road ofmarket-oriented reform.The objective of establishing a socialistmarket economy was adopted at the Fourteenth National Congress of the CPC in 1992,yet it didn’t put an end to the entangled relations between planning and market.It remains to be a question of vital importance in contemporary China how to construct,on the basis of a market economy,a scientific planning system capable of effectively intervening in socio-economic development.

從20世紀50年代到90年代近40年的時間里,計劃經濟在中國經歷了從建立、演進、衰落到被市場經濟代替的完整過程。計劃經濟的這一歷史命運既體現出中國共產黨不斷在變遷的歷史條件下對社會主義與時俱進的理解,同時也受動于中國經濟社會發展中一系列深層次問題的客觀推動。其中,一個極其重要的問題就是新中國成立以來一直就存在的比較嚴重的城鎮就業壓力。從城鎮就業的視角來分析計劃經濟在中國的歷史命運,所涉及的不僅僅是一個歷史問題,這對于認識中國經濟體制演進的內在規律和當代中國改革發展中的許多問題也是有意義的。

一、新中國成立初期的城鎮失業與社會主義計劃經濟的確立

在新中國成立前中國共產黨關于新民主主義經濟的構想中,未來新中國經濟的發展將建立在以國營經濟、合作社經濟、國家資本主義經濟、私營經濟、個體經濟和外資經濟等多種經濟成分為基礎的、一定政府計劃指導下的“市場經濟”體制上①任曉偉:《社會主義計劃經濟的歷史和理論起源》,人民出版社,2009年,第145～156頁。。但新中國成立后,對于剛剛執掌全國政權的中國共產黨來說,一個具有重大挑戰和考驗的問題就是如何治理舊中國遺留下來的和新中國成立初期經濟改組中產生的大規模城鎮失業,這一問題在一定意義上也決定著新民主主義“市場經濟”的歷史命運。新中國成立初期,由于工農業生產幾近癱瘓,全國800萬職工中有400萬處于失業之中,加上失業的個體勞動者,城鎮失業率高達23.6%②曾培炎編《新中國經濟50年》,中國計劃出版社, 1999年,第507、512頁。。中國共產黨能否在城市中站穩并鞏固新生的人民政權,很大程度上取決于能否解決城鎮失業問題。1950年6月,毛澤東在七屆三中全會的報告中高度強調了解決失業問題對新中國生存和發展的重要意義,指出:現在許多人不滿意我們,“失業的知識分子和失業的工人不滿意我們”,“必須認真地進行對于失業工人和失業知識分子的救濟工作,有步驟地幫助失業者就業”。③《毛澤東文集》第6卷,人民出版社,1999年,第74、71頁。解決歷史遺留下來的城鎮失業成為了鞏固新生人民政權的一個重要任務。

為了緩解失業,新中國成立伊始就實施了積極的擴大就業政策,最主要的舉措是三個方面:一是克服了重重困難,對舊中國留下來的900萬公教人員采取了“包下來”的政策,這對于防范新舊政權更替中失業的進一步擴大起了重要作用。二是在政府救濟的基礎上形成了解決失業工人和失業知識分子的具體方案。七屆三中全會提出,要“拿出二十億斤糧食解決失業工人的吃飯問題”④《毛澤東文集》第6卷,第74頁。。在此基礎上,1950年6月政務院通過的《關于救濟失業工人的指示》提出了救濟失業工人的六條方針,指出“救濟的方法,應以以工代賑為主,而以生產自救、轉業訓練、還鄉生產、發給救濟金等為補助辦法”⑤《建國初期社會救濟文獻選載》,《黨的文獻》2000年第4期。。1950年7月,政務院發布了《關于救濟失業教師和處理學生失學問題的指示》,1951 年4月又發布了《關于處理失業知識分子的補充指示》。這兩個指示提出了對失業知識分子進行思想改造、舉辦師資訓練和轉業訓練、分配和介紹就業、按照以工代賑的精神參加社會服務工作的方案。到1950年12月,全國建立了124個失業工人救濟委員會,通過各種辦法救濟失業工人共計789937人,占當時失業工人總數的59.7%,連同家屬在內得到救濟的在200萬人以上⑥毛齊華:《一年來救濟失業工作的成就》,《人民日報》1951年5月1日。。三是改組國民經濟,大力發展國營經濟,同時充分利用私營工商業在解決就業方面的積極作用。以國營工業為例,新中國成立初期,國營工業部門從業職工為485.4萬人, 到1953年就增加到1302.9萬人。私營經濟在解決社會就業方面的作用也非常顯著。雖然新中國成立前三年,私營經濟在整個經濟中的比重有降有升,但其職工人數則是不斷增長,從1949年的295.7萬多人增長到1953年的366.9萬人⑦《中國勞動工資統計資料(1949—1985)》,中國統計出版社,1987年,第83頁。。為了解決失業知識分子和失學學生的問題,新中國在推動建設公立學校的同時,還積極維持私立學校。比如,《關于救濟失業教師和處理學生失學問題的指示》在關于學校改革的問題上提出,在發展公立學校的同時“積極維持各地城市中現有的私立學?！?不僅應“適當地增加公立學校的人民助學金名額,并在私立學校酌設人民助學金名額”⑧《政務院周恩來總理發布指示妥善救濟失業教師處理學生失學問題》,《人民日報》1950年7月28日。。

這些措施在緩解新中國成立初期的失業方面起到了重要的作用。到1952年底,城鎮失業人員中重新就業的工人和知識分子達220萬⑨《全國各地三年來勞動就業工作獲顯著成績》,《人民日報》1952年11月13日。。從這些措施所具有的經濟性質來看,鮮明地體現出公私兼顧的新民主主義經濟的基本原則和政府計劃指導下的新民主主義“市場經濟”的基本要求。因此,在失業的治理上既具有在國營經濟的基礎上政府組織和安排就業的“計劃性”特點,又具有私營經濟對勞動力的調節與失業人員自謀職業相結合的“市場性”特點,政府也允許企業合法合理地解雇職工。比如,西南軍政委員會勞動部在1952年的相關就業報告中指出:“隨著整個工商業的調整,某些行業也將會在經濟改組過程中發生若干困難,要求歇業并解雇工人,這是可以理解的。對于合情合理的解雇申請,政府可以批準。”①《為實現全面勞動就業而奮斗》,西南人民出版社, 1952年,第24頁。盡管新中國通過新民主主義“市場經濟”體制在治理失業問題上取得了歷史性成就,但新中國的就業仍然存在許多突出的問題。

第一,到1952年下半年,由于各種原因,新中國仍然存在300萬城鎮失業和半失業的人員②《有計劃有步驟地實現全面就業》,《人民日報》1952年8月4日。。與新中國成立初的失業相比,1952年下半年形成的新的失業主要是由于新中國經濟改組和社會發展所導致的,特別是土地改革后,農村出現大量剩余勞動力。1952年全國的農村剩余勞動力有4039萬,這不僅使早期推行的城鎮失業人員返鄉生產的辦法難以繼續采用,而且使得農村剩余勞動力盲目向城市流動,大大增加了城鎮就業的壓力③武力:《1949—1978年中國勞動力供求與城市化關系研究》,《中國經濟史研究》1998年第3期。。

第二,從不同經濟成分容納的勞動力來看,國營經濟的績效遠遠超過了私營經濟,這也表明,政府計劃的作用要遠遠大于市場的自發作用。從1952年從業人員的統計看,國營經濟、公私合營經濟、私營經濟和個體經濟中的從業人員分別占城鎮就業總數的47.8%、0.9%、15.8%和35.5%④蘇少之:《1949—1978年中國城市化研究》,《中國經濟史研究》1999年第1期。?！拔宸础焙?私營經濟實際上難以發展,“工人不服管,職員不敢管,資本家消極,原有的代理人紛紛辭職甚至逃走,繼起無人,開支日增,浪費嚴重,生產潛力難以發揮”⑤《李維漢選集》,人民出版社,1987年,第281頁。。在這種情況下,試圖通過發展私營經濟和發揮市場的作用來解決日益嚴峻的城鎮就業問題事實上已是不可能了。

第三,嚴重的城鎮失業對中國共產黨形成了很大的意識形態壓力。新中國成立后,雖然確立了新民主主義經濟的基本政策,但從新中國的戰略發展來看,從七屆二中全會起向蘇聯模式的社會主義過渡已經成為全黨的基本共識。而在蘇聯模式的社會主義理論中,計劃經濟的一個優越性就是全民就業,“排除失業現象,保證社會的全部勞動力得到利用”⑥蘇聯科學院高級經濟研究所編《政治經濟學教科書》,人民出版社,1955年,第460頁。。這一點對于剛剛執政、面對嚴重城鎮就業壓力的中國共產黨有強烈的吸引力,認為只有社會主義“才有可能全面地解決勞動就業問題,進而消滅失業半失業現象。在社會主義的蘇聯,就早已消滅了失業現象”⑦蘇南人民行政公署勞動就業委員會辦公室編印《為有計劃有步驟地做好勞動就業工作而努力》,1952 年,第21頁。。由此,可以想象得到依然嚴重的城鎮失業對黨的意識形態的壓力。在這種情況下,在中國共產黨人的思想中很自然地就把消滅失業、計劃經濟與社會主義三者內在地結合在了一起。

從上述情況來看,通過建立計劃經濟統配勞動力已作為一個歷史性的要求提了出來,而“一五”時期重工業優先的經濟發展戰略的確立和國營經濟的快速發展則為實現這一要求提供了條件和保障。1952年7月政務院通過了《關于勞動就業問題的決定》,對一切公私企業解雇勞動力進行了嚴格的限制,強調“一切公私企業,對于因實行生產改革,合理地提高了勞動效率而多余出來的職工,均應采取包下來的政策,仍由原企業單位發給原工資(計入企業成本之內),不得解雇”。這樣就限制了新的失業的產生。對于現存的失業問題,《決定》指出,應該統一辦理登記,“有計劃地分批分期地予以訓練,然后根據國家建設發展的需要與他們本人的條件,逐步解決他們的職業問題”。①《建國以來重要文獻選編》第3冊,中央文獻出版社,1992年,第287～288、294頁。同時,政務院建立了以李維漢為主任的勞動就業委員會負責全國勞動力的統一調配。在新中國歷史上,這是第一次開始強調對勞動力統一調配的問題,體現出了新中國經濟體制的重大變化。隨著“一五”計劃的實施,人們對消滅失業充滿了希望,認為大規模經濟建設會“更進一步根本解決失業問題,將使有勞動力的人們逐步達到全面就業,以后不再有失業現象的發生,這是資本主義社會所夢想不到的”②《為實現全面勞動就業而奮斗》,第36頁。。“三大改造”完成后,基本形成了對城鎮勞動力“包下來”的就業制度。從20世紀50年代新中國經濟制度的變遷來看,嚴重的城鎮就業壓力是推動計劃經濟得以在中國建立的重要誘因,而對城鎮勞動力的全面統配既是走向計劃經濟的內在要求,也是計劃經濟得以建立起來的重要條件。

二、計劃經濟對城鎮就業的抑制及其內在矛盾

實現城鎮全面就業是計劃經濟得以在中國確立起來的重要觀念前提和心理預期,但這一預期并沒有能夠實現,城鎮失業始終伴隨著計劃經濟的演進而大量存在。1952年待業人口為376.7萬,待業率為13.2%,1957年為200.4 萬,待業率為5.9%,1978年為530萬,待業率為5.3%③武力:《1949—1978年中國勞動力供求與城市化關系研究》,《中國經濟史研究》1998年第3期。不過,并不能否認計劃經濟在提高中國城鎮就業規模上的作用。1952年,中國城鎮非農業勞動者為3412萬, 到1978年增加到了10430萬(《勞動問題研究資料》,勞動出版社,1981年,第55頁),其中國營經濟和集體經濟的在職人數為9514萬,比新中國成立初期都大大增加了。計劃體制下城鎮就業規模的增長,主要是早期強制增長,即通過動員剩余勞動力來實現外延增長的結果。但對計劃經濟的這一作用,并不能夸大。從城鎮人口的增長來看,1957年是10721萬,1978年是17245萬,只增長了1.7個百分點(許滌新編《當代中國的人口》,中國社會科學出版社,1988年,第493頁)。如果聯系計劃體制下中國城鎮人口增長的情況來看,計劃經濟對于城鎮就業的推動作用其實是非常有限的。。如果考慮到上山下鄉運動,中國的城鎮就業壓力和失業情況其實更大④從1957年9月中共八屆三中全會提出,城鎮多余勞動力的“主要就業方向,應該是下鄉、上山,參加農林業勞動”(《建國以來重要文獻選編》第10冊,中央文獻出版社,1994年,第578頁),到“文化大革命”結束,累計2000多萬城市青年上山下鄉到農村就業。。實踐證明,計劃經濟所賴以存在的各種因素在根本上阻礙了城鎮就業的擴大。

第一,重工業優先發展的工業結構限制了就業水平的提高。計劃經濟的建立,本質上是適應了國家重工業發展的一種經濟制度安排和對經濟的政治控制體系⑤任曉偉:《社會主義計劃經濟的歷史和理論起源》, 第46頁。。資本密集型的重工業優先發展戰略一方面排擠了輕工業和其他行業的就業容量,使城鎮就業過多地集中于重工業。1952年重工業的職工占全部工業勞動者的比重是29.9%,1958年一度高達80.4%,1976年為61%⑥許滌新編《當代中國的人口》,第238頁。。另一方面則對城鎮勞動力的擴大形成了內在排斥。從1949年至1980年,新中國對重工業的投資是3742.2億元,對輕工業的投資僅有394.34億元,而全民所有制每百萬元的固定資產,輕工業可吸收勞動力257人,重工業僅僅能吸收94人⑦馮蘭瑞:《論影響我國勞動就業的因素》,《人民日報》1981年11月16日。,計劃經濟體制下城鎮就業總量的增加與重工業部門所吸納的龐大資本投入相比非常緩慢。1957年3月周恩來在政府工作報告中明確說:“今后每年只能根據生產和事業發展的需要,吸收必要的人員。因此,在很長的時期內,勞動就業的主要方向仍然是參加農業勞動?！雹唷督▏詠碇匾墨I選編》第10冊,第332頁。這其實已經表明,強制經濟增長模式下的城鎮就業和勞動參與已經達到了上限,很難再大規模地擴大城鎮就業。1978年,中國工業總產值比新中國成立初增加了32倍,其中重工業增加了65.5倍,但是從產業結構與就業結構的偏離度(偏離度越高,表明應該但卻沒有吸收更多的剩余勞動)來看,工業部門的偏離度高居不下,1953年是1.92,1957年是2.34,1977年是2.23,這表明工業部門的擴大并沒有吸收更多的勞動力①上述數字參見曾培炎編《新中國經濟50年》第266、268頁;馮飛鵬:《經濟增長與就業的變遷》,《云南財經大學學報》2007年第1期。。雖然全面就業一直是傳統意識形態的重要組成部分,但作為重工業優先發展下強制增長的制度形式,計劃經濟下就業的擴大遠不能滿足甚至排斥著中國城鎮勞動力的就業需要。

第二,單一公有制的城市經濟結構制約了就業結構。國家對經濟的計劃能力直接建立在國營經濟的基礎之上。1953年前,新中國還可以說是多種經濟成分并存,非公經濟在解決就業問題上還有一定的重要作用。但1953年后,多種經濟成分并存的新民主主義經濟逐漸演變為單一的公有制經濟,國營經濟在全面代替了其他經濟成分和排除了市場的調節作用后成為了解決城鎮就業的唯一渠道。關于這一點,毛澤東曾明確地說,在我國“把勞動力當作商品買賣的社會條件已經改變了”,“勞動力不是商品,不是為人民幣服務,而是為人民服務”②中華人民共和國國史學會編《毛澤東讀社會主義政治經濟學批注和談話》,1998年,第59頁。。把勞動力作為非商品性的可計劃因素使得就業體制和機制不斷單一化。計劃經濟體制建立后的長達20多年的時間里,中國的城鎮就業呈現出國營經濟從業人員不斷增加、集體所有制經濟從業人員略有增長但不穩定、個體經濟從業者不斷萎縮、私營經濟從業人員基本消失的就業特征。1957年全民所有制單位就業人數為2451萬人,到1979年增長到了7693萬人,集體所有制單位1952年的就業人數是650萬, 1979年則是2274萬,個體經濟的從業人數1957年為104萬,1978年為15萬③許滌新編《當代中國的人口》,第228～231頁。。不同所有制下的這種就業特點是國家按照計劃偏好配置經濟資源和動員勞動力的客觀結果。

第三,“左”傾政治干預下經濟“震蕩式”的發展導致了中國計劃經濟和城鎮就業體制的畸變。20世紀50年代后期“左”傾政治逐漸滋長并開始對經濟社會的發展產生嚴重影響,特別是“大躍進”運動和“文化大革命”導致了中國經濟幾經大起大落,在震蕩式中發展,中國的計劃經濟出現畸變。“一五”時期的計劃經濟還保留著蘇聯計劃經濟的經典性特征,但1958年后,中國的計劃經濟事實上已經開始變異,一方面還具有計劃經濟的經典性特征,比如國家對經濟資源的高度壟斷、單一的公有制經濟、政府根據一定的政治意志對經濟的集中計劃能力等;但另一方面,中國的計劃經濟又擺脫“計劃理性”變異為一種以大規模群眾運動為杠桿的“運動經濟”,主觀主義、唯意志論、政治命令等成為了中國計劃經濟直接的實踐性特征。在計劃經濟畸變的同時,城鎮就業體制也開始畸變,由于放松了對城鎮勞動力的計劃管理,城鎮就業跟著出現了大起大落。1958年的職工總數比1957年增加了將近1倍,比此前8年職工增加的總數還要多26%。到了1960年后,由于“大躍進”運動的失敗,國家又開始精減城鎮職工,動員了近1600多萬職工回農村參加農業生產。這是新中國成立后城鎮就業的第一次比較大規模的波動,如果說這一次城鎮就業的混亂很快得到了矯正,那么“文化大革命”期間的城鎮就業問題則尖銳到不改革舊的經濟體制就無法解決的地步。一方面,“文化大革命”時期“左”傾政治對經濟發展產生了嚴重的消極影響,雖然這十年經濟還在發展,1976年的工業總產值比1966年增加了1.2倍,平均每年增長9.5%,但在“左”的干擾下,這十年也損失了幾千個億的工業產值,僅僅1974年至1976年就損失了1000多個億。另一方面,這十年城鎮就業的壓力卻空前增加。20世紀50年代出生的人到了60年代后期逐漸進入適齡勞動年齡,1966年之前每年新增勞動力100萬,1966年后則每年新增300萬,照著這一數字算,十年新增3000萬勞動力。正是在這種情況下出現了城市青年上山下鄉運動,這實際上是緩解城鎮就業壓力的一種途徑,但嚴重背離了工業化與城鎮化的發展方向,而這10年又從農村招收了1300萬職工,于是就形成了世界經濟史上城鄉勞動力大對流的“奇觀”,成為了整個中國計劃經濟體制畸變極其鮮明的表現①上述數字參見許滌新編《當代中國的人口》,第227～229頁;曾培炎編《新中國經濟50年》,第288頁。。

客觀地說,計劃經濟下中國的城鎮就業在規模上不斷擴大,加上城鎮多余勞動力在強有力的意識形態和行政動員下可以在農村得到安置,因此城鎮就業問題似乎并不十分突出,但事實上計劃經濟下的城鎮就業包含著不可克服的內在矛盾。一方面,在社會主義不允許失業的觀念下,城鎮國營經濟部門積極擴大勞動就業,甚至是擴大到了超出經濟效率的邊界。在1950年至1981年30年里,國營工業總產值年均增長12.2%,其中依靠增加職工人數產生的增長占到了64.2%,依靠提高勞動效率產生的增長只占35.8%②許滌新編《當代中國的人口》,第243頁。,這典型地體現了計劃經濟下勞動參與率與勞動效率之間的悖論。另一方面,在龐大的城鎮勞動力供給的條件下,資本和技術密集的國營經濟部門又不可能實現城鎮勞動力的全部就業,于是出現了城鎮勞動力向農村地區的倒流,從20世紀50年代到70年代累計達到了3000多萬。1962年至1979年,這部分人中通過招工、考學、參軍等渠道回到城鎮就業的有近1500萬③《中國勞動工資統計資料(1949—1985)》,中國統計出版社,1987年,第111頁。,在“文化大革命”結束初期滯留的超過1500萬(如果加上大規模干部下放后滯留農村的人,人數應該更多)。這些人是畸變后的計劃體制的直接受害者,但也是沖破舊經濟體制的重要力量。

三、一九七九年的城鎮就業危機與計劃經濟的衰落

“文化大革命”結束后,計劃經濟下累聚的城鎮失業問題逐漸顯性化,特別是1978年底的云南生產建設兵團知青為返城集體請愿、絕食、臥軌事件和1979年2月上海回城知青臥軌攔截火車事件震動中央④蕭冬連:《中國七十年代末的就業危機與城鎮非國有經濟的發展契機》,《中共黨史研究》2006年第1期。。到了1979年,由于知青要求返城引發了一場前所未有的就業危機,要求政府安排工作的各類人員有2000多萬。1979年4月,李先念在政府工作報告中說:“大批人口要就業,這已經成為一個突出的社會問題,如果處理不當,就會一觸即發,嚴重影響安定團結?！雹荨度腥珪詠碇匾墨I選編》上,人民出版社1982年,第109頁。如何處理這2000多萬人的就業問題事實上已經從深層次上推動著中國經濟體制從計劃經濟向市場經濟變遷。

從黨和政府的思路來看,最初試圖在舊體制的框架內解決大規模的城鎮就業問題,主要的舉措,一是清退農民工,堅持制止在農村地區招工,一是通過子女頂替、國營單位“分工包干”以及從國營企業中撥出一些資源來辦集體經濟等途徑在國營單位中擴大就業空間。1979年至1981年,城鎮新安置就業人員總數為2622.6萬人,其中全民所有制單位1660.2萬人,占到了63.3%⑥蕭冬連:《中國七十年代末的就業危機與城鎮非國有經濟的發展契機》,《中共黨史研究》2006年第1期。。在國營經濟單位加快新老替代和擴大就業空間,雖然暫時增加了就業,卻導致了國營單位效率的下降,1981年國營單位的勞動效率比1980年下降了1.8%⑦《中國勞動工資統計資料(1978—1987)》,中國統計出版社,1989年,第287頁。,這就迫使城鎮失業治理的著重點逐漸轉到了非國營經濟成分的發展上。

1980年8月中共中央召開的全國勞動就業工作會議指出:“實行高度集中統一的計劃經濟體制,在勞動制度上,對所有城鎮勞動力采取了由國家包下來統一分配的辦法,而實際上又包不起來,統不了。”會議指出,要從根本上扭轉就業形勢,必須對經濟體制和勞動制度進行改革,實行勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合的就業方針。特別重要的是,會議針對所有制問題指出:“在解決今后幾年勞動就業問題時,要大力發展自負盈虧的集體所有制經濟,適當發展不剝削他人的個體經濟?！雹佟督夥潘枷敕艑捳甙l展生產廣開就業門路》,《人民日報》1980年8月13日。這實際上是放棄了此前以國營經濟為基礎來解決就業問題的思路。這次會議后,首先是集體經濟下就業發展迅速。1981年上半年,城鎮集體經濟單位比1980年同期多安置了34.75萬人,個體經營者多增加了11.19萬人②《上半年安置城鎮待業人員281萬人》,《人民日報》1981年8月29日。。比較而言,集體所有制,特別是各種形式的勞動服務公司發展較快,這對于緩解就業壓力起了十分重要的作用,但相比之下,個體經濟發展較慢。在計劃經濟體制下人們長期沿襲著依靠國家的就業習慣,加上已經非常習慣把個體經濟與資本主義的復辟聯系在一起,因此雖然1978年后政策開始松動,但城鎮個體經濟的恢復和發展仍然很緩慢,個體經濟對解決城鎮就業的巨大容量還沒有被人們深刻認識,可是仍然嚴重的就業壓力迫使人們不得不在國營經濟和集體經濟之外尋找新的就業方式,在這種情況下個體經濟的作用重新得到重視。1981年10 月,中共中央、國務院通過了《關于廣開門路,搞活經濟,解決城鎮就業問題的若干決定》,其中一個重要內容就是解除了束縛在個體經營者身上意識形態重壓,“個體勞動者,是我國社會主義的勞動者。他們的勞動,同國營、集體企業職工一樣,都是建設社會主義所必需的,都是光榮的。對于他們的社會和政治地位,應與國營、集體企業職工一視同仁”。③《三中全會以來重要文獻選編》(下),人民出版社, 1982年,第924頁。針對現實中仍然存在著的對個體經濟的疑慮和敵對,1982 年3月,中共中央書記處研究室和國家勞動總局共同撰寫了《經典作家筆下的個體經濟和我們現實的個體經濟》的報告,雖然這一報告還存在一些反映當時歷史條件的認識,但也正確指出:“在當前,由于過去長期對個體經濟實行過多的限制甚至干脆取締,至今尚不能得到正常的發展,因而,在政策上主要是扶植、保護和促其發展的問題。”④《勞動問題研究資料》第2輯,勞動人事出版社, 1983年,第78頁。1984年黨的十二屆三中全會在堅持個體經濟“補充”論的同時進一步強調個體經濟“從屬于社會主義經濟”。同時理論界也對個體經濟的作用有了新的認識。著名學者許滌新在1984年的一篇文章中為個體經濟的作用辯護:“我國是世界上人口增長得很快的國家,每年要就業的青年達400萬到500萬。國營和集體都能夠年年安排這400萬到500萬人嗎?開一個門,讓及齡青年從事個體經濟,以謀生活,這不僅是一個經濟問題,而且是一個政治問題?！雹荨对S滌新集》,中國社會科學出版社,2000年,第251頁。1982年后個體經濟進入了重新恢復和發展的新時期,其所帶動的從業人員和吸收的新增城鎮就業人員也不斷增加。1981年城鎮新安置的就業人員中只有31.9萬人從事個體經濟,但到了1984年就突破了100萬⑥《中國勞動工資統計資料(1949—1985)》,第110頁。。從經濟類型來看,到80年代中期,以1985年為例,全民所有制單位就業人數為8990萬,城鎮集體所有制單位就業人數為3324萬,個體勞動者為450萬,其他所有制(包括不同所有制的合營單位、合資、外資、僑資等)的就業人數是436萬⑦《中國勞動工資統計資料(1949—1985)》,第5、13、77頁。,后三者的總數為4210萬,已經占到了國營單位就業人數的一半,這也意味著“文化大革命”結束后中國開始走出了1979年以來的就業危機。

在“文化大革命”后的就業壓力下,經濟結構的變遷是一個不以任何人的意志為轉移的客觀過程,這個過程同時也是調整國民經濟、特別是調整在優先發展重工業的戰略下失衡的重大經濟結構的過程,這對于進一步提高城鎮就業水平有重要意義。調整經濟結構,促進就業水平提高,是中共十一屆三中全會后中國經濟發展的重要戰略性方針。1979年4月,李先念在中央經濟工作會議上指出:“在我們的國家里,先進的和比較落后的技術,大的中小的企業和手工業,在很長的時間內,將會同時存在,否則容納不了那么多勞動力。如果投入大量的資金和設備,只是減少了勞動力,而生產沒有多大發展,節省下來的勞動力又無法安排,那就只能給自己增加困難。”①《三中全會以來重要文獻選編》(上),第117頁。到80年代中期,在經濟結構以及由此決定的就業結構多樣化的同時,經濟關系以及由此決定的就業水平也不斷提高。以1985年為例,在全民所有制單位中,輕工業的就業人數比1979年提高了4.5%,重工業的就業人數則下降了4.5%。從工農業關系看,工業勞動者和農業勞動者的比例也不斷下降,從1979年1∶5.5下降為1∶3.7,意味著城鎮不僅能夠基本解決自身的就業問題,而且還能夠吸納一部分農業剩余勞動力,帶動城鎮化的發展。第三產業從業人員更是發展迅速, 從1979年的4665萬人增加到1985年8162萬人,增加了5個百分點②《中國勞動工資統計資料(1949—1985)》,第36、9、8頁。。

可以說,到20世紀80年代中期,中國共產黨已經成功地治理了計劃體制下積累的大規模城鎮失業問題,在這一過程中,計劃經濟體制得以維持的兩大“經濟性”因素,即單一化的國營經濟和重工業優先發展的經濟戰略也開始被動搖了。這兩個因素被動搖了,那么,計劃經濟體制的衰落就是不可避免的,同樣經濟的市場化也就是不可避免了。這兩個“不可避免”都與計劃經濟下長期累積的并在1979年后集中爆發的就業危機密切聯系在一起。歷史的發展有時是非常耐人尋味的,計劃經濟在中國得以建立,一個重要的原因就是人們當時認為這種體制能夠實現城鎮全面就業;而計劃經濟最終走向衰落并在90年代初期被市場經濟替代,一個重要原因則是因為這一體制無法實現這一目標,而且造成了失業擴大和城鎮化受阻的客觀后果。中國作為一個人口大國所具有的就業壓力就這樣對計劃經濟在中國的歷史命運產生了重大影響。不過,同樣耐人尋味的是,雖然1979年后的就業壓力沖擊著計劃經濟體制,但這一體制在支撐中國市場化改革方面卻起著至關重要的作用。因為從1957年第二個五年計劃起,計劃經濟在中國不斷畸變,中國經濟長期處于一種“亂計劃”甚至是“無計劃”的狀態之中。與蘇聯相比,都處于計劃經濟體制中,可中國并沒有享受到如第二次世界大戰后蘇聯那樣黃金般的發展,相反卻是持續性的經濟社會不穩定。1979年后隨著政治的穩定,計劃經濟的畸變也開始得到矯正,其對于經濟社會的正面積極作用也開始突顯了出來。在城鎮就業的問題上,很顯然,如果沒有建立在國營經濟基礎之上的計劃體制,很難設想在短短的幾年后,中國能安置得了20多年來積累下來的2000多萬事實上的城鎮失業人員,以及每年新增的700多萬城鎮就業人員。雖然有些措施現在看來是不經濟的,比如大規模的子女頂替工作、按系統各單位包干安置等,但這對社會的穩定、對把問題限制在經濟社會的層面而不使其發展成為政治問題是非常重要的。無論是1979年后提出的以計劃經濟為主、市場經濟為輔的思想,還是1984年十二屆三中全會后提出的社會主義商品經濟理論,都包含著對計劃經濟體制積極作用的肯定,這是符合當時歷史條件的?？梢哉f,計劃經濟和市場化取向的一系列改革共同推動了“文化大革命”后中國的穩定和發展。但80年代后期以來,市場經濟取代計劃經濟已經不可避免了,一方面,市場化改革對維系計劃經濟的宏觀政策環境和微觀經濟基礎的沖擊已經從根本上要求改革計劃經濟;另一方面,面對經濟的不斷多樣化和社會的不斷開放,計劃體制事實上也已無力再通過行政指令對經濟社會的發展進行全面計劃了。當計劃經濟體制在推動中國走向了市場經濟的發展道路后,這一體制的生命力最終完結。

四、計劃經濟與市場經濟的關系仍是當代中國改革和發展中一個重要問題

從歷史來看,城鎮失業從來就不是一個新問題,而是一直就存在的一個比較突出的老問題,特別是在新中國成立初期、20世紀60年代初期和“文化大革命”結束初期這三個歷史階段上就業問題具有壓倒一切的重要性。如果把新中國經濟體制的演進作為一個整體圖景來觀察,可以鮮明地觀察到,不同歷史條件下的城鎮就業壓力與既定經濟體制的矛盾推動著中國經濟體制不斷向前演進,也推動著黨對社會主義的認識不斷時代化。

總體上,在計劃經濟下中國經濟還能保持不斷增長,但這種增長的代價是非常高的。從反映經濟增長代價的總要素生產率來看,在1952年至1981年間,即便采取最有利的假設,中國的總要素生產率年均也僅為0.53%,根據世界銀行的估計,1957年至1982年間國營企業的總要素增長率處于停滯或負增長狀態①參見林毅夫、蔡昉、李周:《中國的奇跡:發展戰略與經濟改革》,上海三聯書店、上海人民出版社, 1999年,第84頁。。這就可以解釋為什么計劃經濟下的增長沒有能夠轉化為發展并帶動城鎮就業的增長,相反,城鎮失業一直被掩蓋著并引發了大量的城鎮人口向農村的流動,維系計劃經濟的各種要素內在束縛著就業的擴大和增長。1979年后嚴重的城鎮就業壓力要求沖破單一的國營經濟和指令性的計劃體制,多種非公經濟和體制外就業方式的出現催生出并不斷擴大經濟中的市場性因素。

從1992年黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標到現在,中國在建立和完善社會主義市場經濟的道路上已走了快20年了,但計劃經濟、市場經濟、社會主義之間的關系非但沒有完結,反而是爭論更大了。這一爭論可以歸結為兩個問題,一是計劃經濟和社會主義究竟是一個什么關系?二是市場經濟和社會主義究竟是一個什么關系?關于第一個問題,“計劃經濟不是社會主義”這一論點已經為人們所廣泛認同,但這個論斷中的“計劃經濟”是指過去那種高度集權的行政指令性經濟體制。在這種體制下經濟出了問題主要是如何計劃的問題,而不是計劃本身的問題。社會主義作為一種經濟形態,不論是處于什么體制之中,在經濟社會的發展中不可能沒有計劃。關于第二個問題,歷史的經驗是市場經濟本身沒有制度屬性,社會主義國家可以搞市場經濟,但從近些年的實踐來看的,還有一個重要的問題,就是在市場經濟的環境中如何堅持和發展社會主義的問題,要解決這一問題同樣不可能沒有計劃。1979年陳云在關于中國經濟體制改革的問題上曾指出,“在今后經濟的調整和體制的改革中,計劃經濟和市場調節這兩個部分的比例的調整,將占很大的比重。不一定計劃經濟部分愈增加,市場調節部分所占絕對數額就愈縮小,可能是相應地增加?！雹凇度腥珪詠碇匾墨I選編》(上),第68頁。這也就是說,經濟改革是計劃經濟與市場調節同時增加的過程,而不簡單地是用市場取代計劃的過程。這個論點對于認識當代中國發展中計劃經濟與市場經濟的關系有極其重要的價值。馬克思主義經典作家設想的那種沒有商品、不需要市場的計劃經濟歷史已經證明是不可能實現的,過去社會主義國家搞的那種計劃經濟實質上是行政主導下的一種命令經濟,它已經完結了自己的歷史生命。但計劃經濟本身并沒有錯,關鍵的問題是如何建立計劃?怎樣去“計劃”經濟?從這個意義上說,市場經濟并不排斥計劃經濟,不排斥國家將社會主義的價值外化為各種經濟政策去計劃經濟社會的發展。從這個意義上說,“社會主義經濟從一開始就是有計劃的,這在人們的腦子里和認識上一直是清楚的”,不會因為社會主義市場經濟這個概念中沒有出現“計劃”這個詞“就發生是不是取消了計劃性的疑問”③《江澤民文選》第1卷,人民出版社,2006年,第202頁。。科學發展觀指導思想地位的確立,表明黨對計劃經濟與市場經濟關系的認識達到了一個新的更加理性的高度。如果說,堅持和不斷深化市場經濟改革是發展的基礎,那么只有在統籌兼顧的基礎上合理地計劃重大的經濟關系,才能保障發展中的科學性。由此可以說,科學發展觀在發展的體制上要求在市場經濟的基礎上構建一種科學、合理的干預經濟社會發展的計劃體制,但這已經不是過去那種計劃經濟,而是一種新型的計劃經濟,它不僅不妨礙反而能夠進一步推動市場經濟的健康發展,這一點在當前城鎮失業治理上得到鮮明的體現。

20世紀90年代中期以來,城鎮失業率一直在增高。1995年至2003年,登記城鎮失業率從2.9%增加到了4.3%(真實失業率從4.2%增加到了6.5%),2003年至2007年,城鎮登記失業率比較穩定,一直在5%左右,但2008年到今,城鎮就業形勢進一步嚴峻,失業人數大量增加。雖然近些年來就業壓力的增大是由于各種不同因素引發的,但其基點在于市場對勞動力資源的配置作用上,比如金融危機對就業的影響就表明了中國經濟市場化和全球化的深度。計劃經濟下城鎮全面就業是不可能的,市場經濟下的城鎮全面就業同樣是不可能的。不同的是,在市場經濟下,城鎮失業沒有被掩蓋,相反,市場經濟下經濟總量的增長和就業門路的不斷拓寬與計劃經濟下的就業問題形成了本質性的區別,這也是社會還能夠承受住城鎮就業壓力的重要原因。但這也表明,單純依賴市場的作用解決不了城鎮就業的問題,需要國家積極地在宏觀上去計劃和干預城鎮就業問題。2007年以來頒布的《中華人民共和國就業促進法(草案)》、《國務院關于做好當前經濟形勢下就業工作的通知》等重要的措施方案,體現出來的實際上就是在就業的結構和水平問題上國家計劃作用的增加和干預力度的加大。

近年來就業壓力的增大為當代中國改革和發展增加了不少的難度,但從歷史來看,這其中也有好的因素,這為人們更加深入地思考當代中國發展中計劃與市場的關系、如何在市場經濟的環境中搞社會主義、能不能在市場經濟的基礎上確立起一種長期穩定的對經濟社會發展的計劃體制等一系列重大問題提供了契機。歷史的經驗表明,這也是在整體上提升當代中國發展環境和發展水平的一次重要契機。

(本文作者 陜西師范大學馬克思主義理論博士后流動站副教授 西安 710062)

(責任編輯 占善欽)

Pressure of Urban Employment and the HistoricalDestiny of Planned Economy in China

Ren Xiaowei

F120.2

A

1003-3815(2010)-05-0019-10

＊ 本文得到陜西師范大學211工程項目《馬克思主義發展理論與西北地區經濟社會發展研究》資助。